我國集體土地征收中存在的問題及對策研究

田 大 治

(新鄉(xiāng)學院 政法系，河南 新鄉(xiāng) 453003)

我國集體土地征收中存在的問題及對策研究

田 大 治

(新鄉(xiāng)學院 政法系，河南 新鄉(xiāng) 453003)

矛盾日趨激烈的集體土地征收糾紛引發(fā)了社會各界的廣泛關注。集體土地征收沖突的日益激烈，則進一步反映出集體土地征收糾紛解決機制的不健全。要減少集體土地征收中的矛盾和糾紛，就要構建完善的集體土地征收程序,征收合法性的客觀標準宜借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》中對“公共利益”的界定,設立相對統(tǒng)一、合理的補償標準，建立一整套多層次、快捷、高效的權利救濟模式。同時還要構建集體土地征收糾紛解決機制,擴大土地征收行政案件的受案范圍，保障土地征收利害關系人的訴權，使司法審查介入征地過程;明確集體土地征收糾紛行政訴訟原告主體資格，避免因主體不適格而不能及時獲得救濟的情況;加強對土地征收行政案件審理問題研究，明確審理范圍，確定司法審查的限度;提高行政訴訟協(xié)調(diào)機制的效率，通過充分協(xié)調(diào)化解征地糾紛。

集體土地；征收；對策

隨著城市化進程的不斷加快，有關集體土地征收引發(fā)的糾紛層出不窮。但由于相應的糾紛解決機制的滯后和乏力，大量失地農(nóng)民在尋求正常的訴訟救濟外，更多的是采用信訪、上訪、集體包圍政府,甚至更加激烈和直接的抗爭手段。面對日趨激烈的沖突和日益嚴峻的信訪壓力，如何能在這場利益博弈中更好地保障失地農(nóng)民的合法權益，理順和規(guī)范我國集體土地征收程序，改進和完善我國現(xiàn)行集體土地征收糾紛解決機制，已經(jīng)成為擺在立法、司法、行政機關面前的一個重大課題。

一、集體土地征收糾紛成因分析

集體土地征收糾紛涉及人數(shù)眾多、社會影響較大、矛盾復雜，一旦處理不當，極易演變成激烈的沖突，因此在處理時也更應慎重。導致此類糾紛數(shù)量急劇上升的原因是多方面的，其中非常關鍵的一點在于目前我國集體土地征收程序缺乏法律規(guī)制，究其原因主要在于以下幾個方面。

我國法律對征收集體土地的前提規(guī)定缺乏有效的審查標準。《憲法》《物權法》《土地管理法》中都僅以“公共利益需要”作為判斷征收合法性的標準，除此之外，法律對如何界定“公共利益”并無規(guī)定具體衡量和裁判的標準和程序，在實踐中就很容易借“公共利益的需要”之名擴大到一些非公共利益需要的商業(yè)用地項目，政府可以利用其對“公共利益”的解釋權任意征用土地，再以市場價格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進行非公益性建設，獲取了巨額的利潤，這就與因公益而征收土地的目的背道而馳。

有些政府規(guī)避正當征收程序，侵害被征收人利益。《立法法》第8條第6項規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律。但是《土地管理法實施條例》第2條第5項的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國家所有”。而條例不是狹義的法律，只是國務院所制定的法律法規(guī)，因此政府在對非國有財產(chǎn)進行征收過程中，卻援用《土地管理法實施條例》，明顯屬于適用法律不正確，以此來逃避自己本應承擔的補償責任，嚴重侵害了被征收人的合法利益。

集體土地征收補償不合理。現(xiàn)行法律規(guī)定，在征收耕地過程中，其補償費用的范圍只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。而這個補償標準主要是按照年產(chǎn)值倍數(shù)法計算出來的。但是年產(chǎn)值僅僅反映作為耕地的土地使用性質(zhì)，同一塊土地在不同投資的情況下，因為地理位置、不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、市場交易等客觀因素的影響，他們的實際產(chǎn)出是有巨大差別的。而土地使用性質(zhì)的改變可以實現(xiàn)非常大的增值收益。而這些收益應當在土地所有者、用地方、政府之間進行一個合理的分配，實現(xiàn)利益的均衡。遺憾的是，目前的補償標準沒有考慮這些因素，結(jié)果造成利益的失衡，被征收者成為最大的利益受害者，沒有彰顯法律的公平理念[1]。

缺乏有效的糾紛解決機制。行政訴訟作為維護社會公平正義的最后一道防線，在土地征收糾紛過程中沒有發(fā)揮積極的作用，未能妥善解決這些糾紛。其原因有很多，其一是我國現(xiàn)在的法律規(guī)定還存在不足，對于司法是否能夠介入土地征收糾紛以及何時介入、怎樣介入等方面還規(guī)定模糊不清。實踐中一些法院為了減少麻煩，較少受理該類糾紛，即使受理也盡量將審查內(nèi)容集中在程序上，多采取駁回起訴等方式避免對實體作出裁判。另外，即使被征地農(nóng)民勝訴，但訴訟已給當事人造成巨大訴累，且很可能征收和拆遷也已經(jīng)進行完畢，缺乏效益。在此情形下，造成我國農(nóng)民在土地征收糾紛解決過程中，較少采取訴訟、行政裁決等公力救濟，而轉(zhuǎn)向采取信訪、上訪、集體包圍政府，甚至直接的暴力沖突等私力救濟方式。其次對征地上訪案件的處理缺乏程序性和合理性制約，造成惡性循環(huán)的怪圈。由于政府作出決策的過程缺乏監(jiān)督機制，其所制定的大多數(shù)征地補償標準往往具有不科學性，存在較大爭議空間，這個怪圈的形成，極易導致矛盾糾紛的惡化升級，導致征地補償較低，采用正常途徑，征地補償?shù)貌坏教岣撸捎蒙显L等方式反而能夠?qū)崿F(xiàn)提高征地補償標準，兌付征地補償費用的結(jié)果，這樣一來，就給農(nóng)民一個錯覺，造成他們更樂于采用非正常、甚至激烈手段。據(jù)統(tǒng)計，在全國農(nóng)村群體事件中，單是因征地補償導致發(fā)生的農(nóng)村群體事件就占據(jù)了65%以上[2]。

種種不利因素結(jié)合在一起，導致我國集體土地征收糾紛進入一個多發(fā)期，面對這種情況，如何理順和完善集體土地征收保障程序，以及如何建立多元化的集體土地征收糾紛解決機制，都值得我們進行深入的思考。

二、構建完善的集體土地征收程序

事實上，對于上文敘述的因果顛倒的轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)的行為，國家國土資源管理部門曾兩次進行糾正，根據(jù)國土資源管理部門的解釋，農(nóng)民土地被征收過程中，應當嚴格按照國家的法律規(guī)定，援用狹義的法律來依法征收，給被征收人合理、合法補償，而狹義的法律只能由國家最高的權力機關即全國人民代表大會及其常務委員會來制定[3]。而土地被征收后，會產(chǎn)生“農(nóng)民轉(zhuǎn)居民”的法律后果。在實踐中，有些政府為了片面的利益就顛倒這樣的因果關系，把“農(nóng)民轉(zhuǎn)居民”的法律后果當成征收集體土地的原因[4]，試圖逃脫自己應承擔的補償責任。先征地、后利用的程序應當理順，才能首先在源頭上遏制征地過程中其他主體與民爭利的情況，確保法律關系明晰，使征地行為在法治的規(guī)范下進行。

普遍認為，完善的集體土地征收制度應符合以下三個要求：第一要有評判征收合法性的客觀標準，第二要有相對合理的補償標準，第三要有有效的權利救濟渠道[5]。

首先，界定征收合法性的客觀標準。“公共利益”是土地征收權行使的前提，對“公共利益”的法律界定是世界性的法律難題，也一直是利益博弈的平衡點，界定范圍過寬將損害物權穩(wěn)定與安全秩序，界定過窄將影響公益事業(yè)的發(fā)展。目前《國有土地上房屋征收與補償條例》第3條中對公共利益的界定采用了概括式列舉的方式，值得各級政府在集體土地征收中予以借鑒。同時在評判公共利益、征收過程的環(huán)節(jié)中引入有效的評判機制，避免流于形式的聽證等監(jiān)督形式損害農(nóng)民的合法權益。要從立法上保障被征地人對公共利益的知情權。

其次，設立相對統(tǒng)一、合理的補償標準。制定科學、合理的征地補償標準，是進行農(nóng)村征地與拆遷法律制度改革的核心。我們要根據(jù)特定的地價體系，結(jié)合市場供求關系、市場價格來不斷提高補償標準，對于偏遠地區(qū)的土地在征收時還要充分考慮增加額外的補償，比如養(yǎng)老保險費用及最低生活保障費用等。同時要不斷規(guī)范補償方式，嚴格補償程序，減少補償款發(fā)放的中間轉(zhuǎn)手環(huán)節(jié)，要確保補償款項能及時、足額的發(fā)放到被征地人手中，并積極探索補償方式多元化發(fā)展，完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障和養(yǎng)老保險制度。

最后，完善土地征收權利救濟程序，我們應當建立一整套多層次、快捷、高效的權利救濟模式，在被征收人的權利和合法利益受到侵害的時候，可以及時找到有效的行政、司法等解決途徑，避免訴求無門情況的發(fā)生，同時也可以避免矛盾的升級惡化導致悲劇事件的發(fā)生。這集中表現(xiàn)在應當建立征收雙方平等協(xié)商的機制，保障被征地農(nóng)民的知情權、參與權和申訴權；推行行政聽證制度，建立和健全農(nóng)村社會保障機制，采取多項措施解決農(nóng)民生活和生存問題；建立公平、公正、可行的征地糾紛裁決制度以及完善的訴訟救濟途徑等[6]。只有這樣，才能盡早、盡快、更有效地化解在土地征收過程的糾紛，實現(xiàn)對權利的有效救濟

三、構建集體土地征收糾紛解決機制

設立多元化的集體土地征收糾紛解決機制，將集體土地征收糾紛納入法律控制范疇，需要多方面、多層次的改進和配合，絕非易事，但綜觀世界各國的先進經(jīng)驗不難發(fā)現(xiàn)，對是否符合“公共利益”的標準，應當由法院來審查認定，同時，對于設定“征收程序”“征收糾紛解決”，更加離不開法院的介入。作為中立者，法院應當牢牢約束、監(jiān)督“征收權“，使土地征收在既定的程序中開展進行[7]。具體到我國，法院在征地糾紛解決機制中尚未發(fā)揮其應有的積極作用。在土地征收過程中，一旦法院能夠真正介入，依法行政，對于最大限度地保護被征收人的利益是大有益處的，同時還能夠體現(xiàn)出分權和制衡的立法理念[8]。

(一)應當擴大土地征收行政案件的受案范圍，保障土地征收利害關系人的訴權，使司法審查介入征地過程

發(fā)揮法院在界定公共利益上的最終裁決職能，允許法院對批準征地的決定進行審查。對于如何界定公共利益的難題，最終的裁判權應當賦予法院，由法院對征收決定的合法性進行司法審查，對那些具有公共利益互換性質(zhì)或?qū)奚鼈€人利益、實現(xiàn)公共利益后結(jié)果價值大小不好判定的情形，由法院結(jié)合公共利益的層次性作出判斷，這符合國際慣例，并且司法審查的提前介入，更有利于在矛盾爆發(fā)初期及時化解行政爭議。

準許法院對市、縣人民政府公告征地、補償方案的行為進行形式審查。一般人們認為，公告行為實際相當于告知，比如公告送達，即將行政行為的內(nèi)容告知當事人，因此不將其作為一個獨立的行政行為看待，其不具有可訴性。但是由于《中華人民共和國土地管理法實施條例》中將征用土地方案的公告職責賦予市、縣人民政府，更多人傾向?qū)⒃摴嫘袨樽鳛楠毩⒂谑〖壢嗣裾鷾收鞯匦袨橹鈫为毧创娴膬?nèi)容、時間等已經(jīng)涉及被征用土地單位及征地農(nóng)民的知情權，涉及市、縣政府征用土地的實施是否符合征用土地方案的監(jiān)督，會對被征用者的合法利益產(chǎn)生實際的影響。畢竟“政府的征用與拆遷決定直接關系其財產(chǎn)權利的處置，本應當采用更加直接的送達方式而將公告作為輔助性的方式。即使必須采用公告的方式，則更應當明確權利人的具體情況，而非含混的指向某一地區(qū)，由權利人去猜測與辨別自己是否屬于相關權利人”[9]。因此，該公告行為應當是可訴的。但同時，筆者認為，應當明確法院在審查時應當采用形式審查標準，主要針對公告審批手續(xù)、公告主體、方式是否合法，公告內(nèi)容是否同批準內(nèi)容相一致等進行審查。

批準征地的省級人民政府對有爭議的補償標準雖然可以做出裁決，但是這些裁決并不是法律所規(guī)定的終局裁決，如果當事人不服這些裁決，就可以按照法律規(guī)定提起相關的行政訴訟。

行政機關在土地征收政府信息公開工作中的具體行政行為如果侵犯土地征收利害關系人的合法權益，例如對“兩公告”的內(nèi)容不予公告或偷工減料公告的情況，被征收土地的所有權或使用權人，有權提起行政訴訟，維護其合法權益。

(二)明確集體土地征收糾紛行政訴訟原告主體資格，避免因主體不適格而不能及時獲得救濟的情況

原告資格過窄不利于更大范圍保護權益，而原告資格過寬則不利于定紛止爭和社會穩(wěn)定。根據(jù)筆者遇到的案件中的情形，當村集體由于某些原因不提起行政訴訟時，部分村民便以自己的名義提起訴訟，法院對于這種情況往往以應當由集體組織提起訴訟，村民以自己名義提起訴訟缺乏法律依據(jù)為由裁定駁回起訴。對于村委會怠于行使權力的情況，有人認為應當在司法能力允許的情況下適當從寬把握，賦予組成村民會議的多數(shù)集體成員以村集體名義進行訴訟的權利[10]。這種思路值得我們在實踐中予以考慮和借鑒。

(三)加強對土地征收行政案件審理問題研究，明確審理范圍，確定司法審查的限度

目前土地征收行政案件爭議的焦點主要集中在征收土地決定和征收補償標準上，對于這些爭議的焦點，同一行政區(qū)域內(nèi)的審判工作者應根據(jù)法律、結(jié)合當?shù)厍闆r，確定較為統(tǒng)一的審查標準。筆者認為法院對征用補償標準的審查應當集中在合法性方面，并充分考慮征用土地的性質(zhì)和用途。例如目前爭議較多的宅基地征收問題。農(nóng)民宅基地及其房屋是其重要財產(chǎn)，對其進行征收補償應注意兩種情況：第一，如果能夠給被征地人重新劃宅基的，則應按照其重置房屋的價格對房屋進行補償。第二，對于不能重新規(guī)劃宅基，尤其是在城中村改造的情況下，重新規(guī)劃宅基已經(jīng)完全不可能，則應當考慮實際情況進行補償。實際上，城中村村民生活成本已經(jīng)與市民相差不大，被征用土地的使用價值與城市國有土地也相差不大，因此在補償時適用城市房屋拆遷的補償標準更為合理，對于屬個人住宅的，還應當按照《物權法》第42條第3款之規(guī)定，為其提供合理面積的安置房或足額補償款。相信《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺后，會對此性質(zhì)的補償提供更多借鑒。法院應注意把握大方向的審查標準，對于具體的補償標準，則應當尊重行政機關的裁量權，不宜過多干涉。

(四)提高行政訴訟協(xié)調(diào)機制的效率，通過充分協(xié)調(diào)化解征地糾紛

近年來，在行政審判實務中，行政訴訟協(xié)調(diào)機制悄然興起，通過學習各地先進經(jīng)驗，整合各項資源，成立專門的行政協(xié)調(diào)委員會。行政訴訟協(xié)調(diào)機制是在構建和諧社會的背景下出現(xiàn)的，一個最重要的原因在于該機制更有助于實現(xiàn)“案結(jié)事了”，有助于走出司法困境，經(jīng)過20年的實踐，我們現(xiàn)行行政訴訟制度的內(nèi)在缺陷已經(jīng)在很大程度上暴露了出來，例如對合理性問題，法院無權干涉；對規(guī)范性文件形式出現(xiàn)的抽象行政行為，法院無權審查；對合法行政行為導致的利益損失，法院不能判決賠償?shù)取Ｐ姓f(xié)調(diào)機制的出現(xiàn)有利于較好地彌補這些缺陷。征地糾紛所暴露出來的問題往往是多方面的，要真正解決這些問題，需要行政機關的參與，法院如果能運用有影響力的資源，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，通過協(xié)調(diào)來解決征收土地糾紛促成當事人達成合意，實現(xiàn)合理補償，妥善解決爭議，滿足當事人訴求，更容易實現(xiàn)案結(jié)事了。但切應注意，個案的協(xié)調(diào)也應當在堅持原則的前提下，絕不是無原則的妥協(xié)，否則會造成負面的影響。

農(nóng)民集體土地被征收轉(zhuǎn)為建設用地的過程中,不能剝奪、侵害農(nóng)民權益。應當盡快理順和完善集體土地征收和補償安置程序，從根源上抑制此類糾紛的產(chǎn)生和發(fā)展。雖然現(xiàn)在有許多農(nóng)民采用上訪、信訪的方式來反映問題，有些時候甚至于采取更為激烈的手段來試圖解決土地征收，但是我們應當認真審視，在保障農(nóng)民權益的同時，不應當通過制度安排過分予以強化，而是應當通過建立多元化的土地征收糾紛解決機制，暢通訴訟渠道，將權利的救濟納入法律渠道，通過法定途徑真正實現(xiàn)對失地農(nóng)民權益的保障。

[1]孫東升.當前我國征地補償制度存在的主要問題及對策建議[J].價值工程，2010(8).

[2]葉建平,陳鋒.從權利到救濟——完善我國農(nóng)地征收糾紛解決機制的思考與建議[J].法治研究，2007(11).

[3]李小群.城中村改造的若干問題探析———以合肥城中村改造為考察視角[J].法治論壇，2008(4).

[4]崔藝紅.城中村改造中集體土地國有化的法律途徑及其補償問題的思考[J].中國物價，2007(8).

[5]李小玉.我國集體土地征收制度的法律思考[J].廣播電視大學學報，2006(4).

[6]應松年，王靜.我國土地征收糾紛解決機制存在的問題及其完善[J].甘肅行政學院學報，2008(2).

[7]謝輝.我國土地征收立法若干問題思考[J].哈爾濱學院學報，2009(5).

[8]丁文.土地征收救濟機制之比較研究[J].法學評論，2008(1).

[9]程潔.土地征收征用中的程序失范與重構[J].法學研究，2006(1).

[10]江蘇省高級人民法院行政審判庭.農(nóng)村集體土地征收行政案件審理疑難問題研究[J].法律適用，2010(6).

[責任編輯孫景峰]

F320

A

1000-2359(2012)04-0096-04

田大治(1977-)，男，河南新鄉(xiāng)人，新鄉(xiāng)學院政法系講師，主要從事法學研究。

2012-03-01