宅基地使用權制度改革的思考

生青杰

宅基地使用權制度改革的思考

生青杰

宅基地使用權制度改革迫在眉睫，我們在重新審視宅基地使用權制度內涵基礎上，提出現行制度安排，突出了資源規制功能，兼顧了社會保障功能，淡化了財產功能，這與我國目前經濟社會發展不相適應，不利于土地資源的合理配置。因此，改革宅基地使用權制度，應在改善公法對宅基地使用權的不當干預，改革宅基地實物保障為貨幣化社會保障的前提下，完善宅基地使用權的物權功能，積極穩妥探索宅基地流轉問題。

宅基地使用權；宅基地流轉；宅基地使用權改革

我國現行宅基地使用權制度已經很難適應當今經濟社會發展的要求，加快完善宅基地使用權制度已經迫在眉睫。目前，我國各地都在積極探索宅基地管理機制的改革。科學的理論是正確行動的先導，本文以宅基地使用權制度為視角，試圖從理論上厘清現行宅基地使用權制度的內涵及存在的問題，并進一步探求改革與完善我國農村宅基地使用權的路徑。

一、我國農村宅基地使用權的內涵辨析

按照當前的理論通說，所謂農村宅基地使用權，是指村民依法占有、使用集體所有的土地，并利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利。透視目前農村宅基地使用權，從資源形態視角來看，其明顯體現了國家合理利用土地，切實保護耕地，保持糧食安全和維護社會穩定的意志，表現在國家對宅基地使用權的規制；農村宅基地使用權從集體福利的視角看，體現了農村集體實現其成員“居有其屋”的社會保障權；從農村宅基地使用權的財產性質角度來看，農村宅基地使用權又具有物權的特性。即農村宅基地使用權具有多種屬性。

1.農村宅基地使用權具有顯著的資源性

長期以來，我國對于耕地保護的基本國策體現為十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切實保護”。實行嚴格的用途管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地，同時嚴格控制建設用地的供應總量，從而實現對耕地的特殊保護，其目的是為了更好地實現社會的公共利益。從實現公共利益這一角度來看，國家也必須對宅基地使用權進行相應的規制。從現行的規制方法來看，主要有以下三種方式：一是為了控制建設用地總量，實行建設用地的總量規制。1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第62條第一款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”該條規定針對農村村民，以戶為單位，從總量上限制農村宅基地的數量。二是為了嚴格限制農用地轉變為建設用地，嚴格審批管理。農村居民必須履行法律規定的申報手續，并經有關部門批準后方可取得宅基地的使用權。《中華人民共和國土地管理法》第62條第三款規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”該條明確規定了農村村民申報獲取宅基地的嚴格程序和批準的主體。三是為了集約節約與合理利用土地，實行嚴格地規劃規制制度。建設用地應當嚴格按照村莊和集鎮規劃進行合理布局，綜合開發，配套建設。《中華人民共和國土地管理法》第62條第二款規定，“農村村民建住宅，應當符合鄉鎮土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。”該條進一步明晰了農村宅基地節約與合理利用的具體操作思路與方式。

2.農村宅基地使用權具有濃厚的保障屬性

作為最基本的生活資料，對于廣大農村的廣大農民而言，宅基地具有居住的最基本的社會保障功能，即宅基地可以保障農民的基本生活。當然，對于不同地域的不同農民群體而言，宅基地所具有的社會保障功能的側重點不同。對于欠發達地區的廣大農民而言，宅基地是一種最基本的生存保障；而對于外出務工以及從事經商活動等非農化的農民而言，宅基地為他們提供了一種基本的失業保障；而對于農村的老人們來說，宅基地又是一種特殊的養老保障。當然，宅基地的社會保障功能不僅表現在實物保障，有時還表現為心理保障［1］。這種保障具有明顯的社會福利性質。

上述農村宅基地的社會保障性體現以下顯著的特征：其一，具有濃厚的身份性特征。宅基地使用權是一種基于身份的權利，按照目前我們國家的相關法律規定，集體經濟組織的成員才有申請宅基地的權利和資格，而該農村集體經濟組織以外的成員則不具有申請宅基地的權利和資格，同時也不能通過買賣等形式取得宅基地使用權。其二，農村宅基地的取得具有無償性特征。根據現有的法律規定，集體經濟組織的成員取得農村宅基地無須支付地款或者使用費，這是農村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流轉具有限定性。農村村民取得宅基地使用權的目的是為了建造自用住宅，且宅基地已經取得，即限制再流動。2004年10月，國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”基于此規定，宅基地使用權的流轉就被僅僅限定在農村集體經濟組織內部這樣一個非常有限的范圍內，從而阻斷了城市與農村之間對于宅基地使用權的流轉。除此之外，《中華人民共和國擔保法》中還規定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體組織所有的土地不得抵押。其四，農村宅基地使用權具有無期限性，即宅基地使用權沒有期限的限制。根據我國1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》以及其他相關法律法規的規定，農村村民建造自用的住宅所需要宅基地應當由其所屬的農村集體經濟組織統一分配，但是法律并沒有明確規定農村宅基地使用權的期限。當該農村村民死亡后，法律規定其所屬的房屋可以繼承，根據我國一貫采用的房地一體原則，宅基地使用權當然也可以繼承。綜合理解上述規定，不難得出，我國農村宅基地使用權實際上沒有期限的限制。

3.農村宅基地使用權的財產性質具有殘缺性特征

財產屬性的核心是具有可流轉性。《中華人民共和國土地管理法》規定，農村村民出賣自己住房或出租自己住房后，如果再申請新宅基地的，不予準許。農村村民有權出賣或出租自己所有的住房，同時對出賣的或出租對象也沒有明確的限制性規定。同時，《土地管理法實施條例》規定，如果按照法律規定轉讓地上物、建筑物等附著物而轉移土地使用權的，應當向不動產所在地的縣級以上人民政府土地主管部門申請變更土地，由原先的土地登記機關變更土地所有權、使用權。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起發生法律效力。這些規定進一步表明，農村宅基地不能夠單獨流轉，但是可以根據房地一體原則而隨房流轉。

國土資源部2004年11月頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》中規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”即該規定也重申了農村宅基地使用權僅限于在集體經濟組織內部成員之間的轉讓，不能向城市居民轉讓。

二、現行宅基地使用權制度沒有實現宅基地的合理配置

1.宅基地管理缺位與越位并存，致使宅基地資源利用不合理

一方面，國家從資源管理，實現公共利益角度，越位干預集體土地所有權與農民的權利。目前我國宅基地使用權的審批制度目的在于控制宅基地的用地規模，保護耕地。但是由于國家直接而且過度地干預了農民集體組織對集體土地的所有權，造成集體土地所有者主體地位的實際弱化，而國家對農村宅基地使用權的監督管理難度較大，使得農村村民對于宅基地的占有出現許多亂象，比如未批先建、不批而占、亂批亂占、少批多占等。另外，農村居民中經常出現建了新房但也拒不交出因此而閑置的老宅基地，甚至有些農村集體組織成員占有多處宅基地。同時，在農村，因為農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，經常會導致一戶多宅和超標占地等現象，也是造成土地浪費嚴重的一個重要原因。因為從現有法律制度規定來看，宅基地使用權并沒有被真正作為一項物權受到法律的相應保護，從而使得集體組織和農民的利益受到頻頻侵犯。因此，完善、改革現行宅基地使用權制度，需要適度淡化農村宅基地使用權的公法色彩，真正凸顯農村宅基地使用權的用益物權的本性。

從另外一個方面來看，國家對農村宅基地的管理存在規劃缺位現象。由于缺乏合理規劃和有效的監管，新建住宅并沒有嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》中規定的原則去利用原有的宅基地和村內空閑地，而是普遍存在著向村莊外不斷擴展的趨勢，經常看到村莊周圍新房林立，而村莊的內部卻破破爛爛，而且存在大量閑置宅基地。另外，私建、亂占、亂圈的問題也十分嚴重，擠占道路建房，擴建院墻等現象比較普遍。總的來說，目前我國農村縣級以及基層政府和村民自治組織等，對于農村宅基地規劃的引導和控制力度都不夠，對于農村居民點的數量、布局和用地規模不能夠給予合理的確定，甚至對于農村宅基地也缺乏必要的規劃，各種因素交織使宅基地用地規模嚴重失控。

2.宅基地自身承載過多的社會保障，導致宅基地閑置與浪費嚴重

宅基地當作一種社會福利，農村宅基地使用權的取得是基于集體經濟組織成員資格，無償取得，長期使用，這激起了農民盡可能多占宅基地的欲望。農村集體經濟組織成員在建房的時候，往往都想占好地、多占地。于是就出現了集體經濟組織成員在原有宅基地的基礎上不斷向外擴張，從而造成耕地資源的大量浪費。

當前，我國大量農民涌入城市，城市化進程明顯加快，有相當一部分農民在城市已有自己穩定的工作和穩定的收入，同時也間接地造成農村人口的實際減少，而按照目前的相關法律規定，農村經濟組織成員原有的宅基地禁止流轉，這就導致眾多宅基地實際上處于長期的閑置狀態，甚至在不少地方還出現了所謂的“空心村”。據相關材料統計顯示，當前我國的村莊建設用地有約2.4億畝，而其中空心村內老宅基地閑置面積就占到了10%～15%，農村宅基地的閑置使得大量的可耕土地被白白浪費［2］。

3.宅基地財產功能虛弱，成為“三農問題”的癥結之一

在當前城鄉統籌的大背景下，農村集體組織成員對于城鄉各種要素也越來越要求其能夠自由流動，對于宅基地的使用權也不例外，即農村集體組織成員對于宅基地已經不僅僅限于居住的要求，擴大宅基地的財產功能，通過買賣、出租、抵押等方式實現農民利益的最大化，已經成為廣大農民日益凸顯的訴求。

目前我國法律關于宅基地制度設計，注重農民農村房屋的靜態保有，但卻忽視了農村房屋應有的財產屬性，妨礙了農村房屋資產的資本化，這在一定程度上影響了農民財產性收入的增加。近年來，我國城鄉居民收入差距不斷擴大，農民的財產少、財產性收入嚴重偏低也是主要原因之一。另外，現有的法律規定禁止將農村宅基地作為抵押物向金融機構申請貸款。這不僅大大減少了農民生產融資的渠道，也嚴重制約了金融機構在農村范圍內業務的擴大和發展［3］。

三、平衡資源規制、社會保障與財產功能，積極推動宅基地使用權制度創新

從現實需求看，我國宅基地使用權制度確有必要進行進一步的改革。改革的主要方向是要適度發揮宅基地使用權制度的財產功能，也就是要適當開禁宅基地使用權的流轉。筆者以為，規范宅基地使用權自由流轉，同時兼顧宅基地使用權的資源規制功能和社會保障功能，因此，應當從宅基地使用權的上述三種功能的平衡角度，來改革和完善我國農村宅基地使用權制度。

1.改革公法規制，加大規劃規制，改革宅基地使用權審批制

宅基地的利用必須符合公共利益的要求，國家需要對宅基地利用做出合理地限制，其首要的重點在于完善宅基地的規劃規制，宅基地的利用必須符合鄉鎮土地利用總體規劃和土地利用詳細規劃，國家應當制定專門的農村宅基地規劃，限定宅基地用地的具體可操作標準、界定宅基地的使用范圍等。改革宅基地用地標準管理，確立最高控制標準，鼓勵節約土地。

要大力改革宅基地使用權取得的審批制度。國家對宅基地使用權的限制應當只是對宅基地利用是否符合法定條件的審查，而不應該是對宅基地權利設定的批準，放松對集體所有權的規制，一定程度上恢復集體土地所有權的完整性，避免政府公權力對其“侵蝕”。設立宅基地使用權是農村集體組織以及其成員的民事權利，國家不應該過度干涉，應改革國家對宅基地使用權取得的審批權即審批制度。

通過上述改革，可完善集體土地的所有權人在法律規定的范圍內依據法律的規定，通過設定行為而賦予集體組織成員獲得農村宅基地使用權，行政審批程序應該退出宅基地使用權的設定程序，從而恢復宅基地使用權設定的私法性質，為宅基地市場化配置奠定了基礎，也使宅基地使用權有償取得、自由流轉具備了前提［4］。制定統一的強制登記制度，強化對宅基地的監管。確立此過程中諸如“超標準占用宅基地”登記、“一戶多宅”登記等問題的解決方案，這樣既理順了公權力和私權利的關系，也加強了有效監管。

2.改革通過宅基地提供社會保障辦法，建立可轉換的貨幣化社會保障機制

在我國當前的二元經濟和城鄉二元社會結構的大背景下，公民的生存和發展模式是通過城鄉兩種不同的社會保障制度體系來實現的。兩種保障制度的最大區別在于，針對城鎮居民實施以貨幣支付為主要方式的社會保障制度，而在農村則長期實行傳統農業社會的原始意義的土地保障制度，農村土地，當然包括農村的宅基地承載著保障農民基本生活的特殊功能，具有極強的社會保障屬性。只有在全國范圍內實現從農村土地保障向社會保障的轉化，才不會出現失去土地后就沒有生存保障。農村宅基地使用權物權重構，一個不能回避的問題就是用新的農村社會保障制度體系來替代現行的農村土地保障制度。而建立農村社會保障體系的關鍵是如何解決資金來源問題。我認為，通過宅基地流轉來建立農民社會保障資金是必須的，也是可行的。

通過實行宅基地的有償使用，既可以杜絕農民超標占有土地、大量使用耕地以及無償多占宅基地等現象的發生，又可以適當解決社會保障資金的來源問題。有償使用可以試點，可以讓農村集體決定，可以考慮分年度繳納。

3.明晰產權，推動流轉，重塑宅基地使用權

明晰產權，完善宅基地使用權的用益物權特性，尊重其可流轉性，是促進宅基地使用權流轉的前提。

目前的集體土地所有權，剝奪了農民參與決定的權利基礎，這種權利既違背了制度建設的本意，又造成很多社會問題。集體應當是具有社會團人的性質。但是，社會團法人的意志來源于社員，社員享有選舉、議事、分紅等權利。但這方面的規則、制度卻不很完善，應當進一步明晰集體土地所有權的主體制度，賦予農民個人更多的土地權利［5］（88）。

重構宅基地使用權。首先宅基地使用權是一種用益物權，對實現農村土地財產功能具有積極的意義。《中華人民共和國物權法》專設了宅基地使用權，表明了立法的充分尊重與肯定，但仍需要積極探索。應當探索將現有的設立宅基地使用權的審批制改革為登記備案制，只要集體和村民之間能夠達成一致，集體和集體組織成員就可以簽訂宅基地使用合同，就可以在集體土地上設定宅基地使用權，集體組織成員就可以合法取得宅基地使用權，但仍然需要依法辦理登記，如果違反有關規定，政府可以拒絕登記。其次明確農民對宅基地中集體收益的共同共有權。農民對于集體土地產生的收益應由集體成員平等享有、平等分配，特別是社會保障資金這一新興的集體財產必須徹底貫徹平等原則。最后建立宅基地管理的表決權。《農村土地承包法》關于“其他方式承包”的規定具有借鑒價值，如果宅基地或者宅基地上的房屋轉讓或抵押給本集體組織以外的單位和個人的，應當經本集體組織的三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，由鄉（鎮）人民政府審批。當然，本集體組織的成員在同等條件下享有優先權。轉讓后宅基地的使用權轉移為受讓人，而宅基地的所有權歸屬集體組織，故從尊重集體組織的宅基地所有權角度，應由集體組織的成員決定宅基地的使用權的主體。

我國現階段的宅基地使用權制度突出資源規制功能，兼顧社會保障功能，忽略或者說是犧牲了物權功能。未來，改革與完善我國的宅基地使用權制度，應改革政府對宅基地使用權的不當干預，逐步完善其物權功能，強化政府對宅基地的合理規制功能；同時逐步從宅基地社會保障轉移到貨幣化社會保障；積極穩妥探索宅基地流轉問題，應該先行確定改革試點，再考慮在全國范圍內推廣。

［1］陳希勇.農村土地社會保障功能：困境及其對策分析［J］.農村經濟，2008，（8）：86-86.

［2］董 紅.我國農村宅基地使用權市場化流轉機制研究［J］.求索，2011，（3）：159.

［3］鄭麗潔.液態存在的“田野”——對實證主義田野工作方法論的反思［J］.湖南師范大學教育科學學報，2011，（2）：32.

［4］高圣平，劉守英.宅基地使用權初始取得制度研究［J］.中國土地科學，2007，（2）：31-37.

［5］崔文星.中國農地物權制度論［M］.北京：法律出版社，2009.

（責任編校：文 心）

On the Reform of Homestead Right to Use System

SHENG Qing-jie

The homestead use right system reform is urgently needed，Based on re-examining the system of homestead right to use，we found that this kind of system outstanded resources regulation，took into account the social security function，diluted the property，so it didn’t adopt the current economic and social development，and it didn’t favor the land reasonable allocation of resources.In order to reform the homestead right to use system，under the premise of improving the improper intervention of the public law，and changing matter security into monetized social security，we should improve the homestead right to use property functions，and actively and steadily explore circulation problems of homestead.

homestead right to use；circulation of homestead；reform of homestead right to use

生青杰，河南城建學院副教授，武漢大學博士研究生（河南 平頂山 467044）