制度視角下我國改制企業職工權益問題研究

高云飛

制度視角下我國改制企業職工權益問題研究

高云飛

社會制度變遷的動因和動力均源于人們對利益的追求，利益是人類生存和發展的基礎和前提。中國國有企業改制是人們為了尋求一種更好地實現個人利益，進而增進社會發展的制度變遷。然而，從現實情況來看，我國職工在企業轉制過程中利益受損現象普遍存在，引發了一定的社會矛盾及沖突，如何從制度視角出發研究該問題意義重大。

制度；利益；職工權益；改制企業

一、問題的提出

社會制度變遷的動因和動力均源于人們對利益的追求。利益是人類生存和發展的基礎和前提，正是人們為滿足自己的物質需求而不斷的追求利益，才導致一次又一次的社會制度變遷，從而推動了人類社會的發展。縱觀歷史，任何一種社會制度的興起、延續和變遷，皆歸于人們的逐利行為。人們對一種社會制度的認同，歸根到底就是為了創造最大限度地實現和發展自己利益的良好空間。我國國有企業改革的主旨，正是承認利益關系的這種普遍性，為人們尋求一種更有效滿足個人利益需求，進而推動社會發展的制度形式。但是，市場化取向的國有企業改制在增加企業經濟效益的同時，改變了企業職工的社會經濟地位獲得機制，引發了改制過程中職工的權益變動，也導致了職工作為一個階層在社會結構中向下流動的趨勢。職工對由事實上的權益變動而引發的心理上的權益受損感普遍增強，一項調查顯示“82.4%的被調查者認為貧富差距越來越大……58.2%的被調查者明確回答不是所有社會成員都能分享改革成果”［1］，學者游正林通過實證調查也得出了相同的結論：“應該由領導干部負責的西廠工人的不公正感是逐漸增強的。”［2］這些共識在一定程度上說明社會整體利益格局呈現出嚴重失衡的局面，社會運動頻繁顯現，而“社會運動則是各種社會矛盾和沖突的集中爆發，是一個社會結構中最深層次問題的集中體現。”［3］這種與我國國有企業改革的初衷嚴重相違背的現象，引起了學術界的普遍關注。本文的核心議題就是從制度與利益的關系視角分析改制企業職工權益受損的原因，并從制度層面提出相應對策。

圍繞著制度與利益的關系問題，思想家和理論家們分別在對制度涵義的界定和制度理論的闡述中進行了充分的討論。從對制度的定義看，韋伯等從廣義文化理論，迪爾凱姆、帕森斯、默頓等從結構功能主義，諾斯、青木昌彥等從社會交換和博弈理論，哈貝馬斯等從社會交往和社會互動理論，康芒斯、霍其森等從社會組織理論，哈耶克等從預期行為理論等不同視角對制度的概念做出了解釋。盡管他們對制度的定義側重點不同，但綜合這些觀點可以看出制度的基本結構，“即制度是在社會或群體生活中逐漸形成的，調節、規范其中各行動主體之間互動關系和互動行為的社會規則或規范”［4］。

從制度理論的主要觀點看，康芒斯等經濟學制度理論學派從制度與利益有機聯系；馬克思、涂爾干、韋伯、帕森斯等社會學制度理論學派從生產關系、社會分工、結構功能主義等視角；科爾奈、沃爾德等當代西方社會制度理論學派從對國家社會主義經濟再生產的機制、企業的權威關系的分析等不同領域，對制度與利益的關系進行了揭示。盡管他們研究的角度不同，但有一點是一致的，這就是制度與利益存在著內在的必然聯系。這種聯系表現在：一方面，利益是社會的基本內容和深層內涵，制度是利益關系發展的必然產物；一方面，制度對利益具有重要制約作用，制度的本質是協調經濟利益關系的規則，制度的功能是提供協調利益關系的機制。

我國改制企業職工的權益，是我國社會利益范疇中的重要組成部分，是一個反映在工人階級特殊階層群體中的，包含著政治、經濟、文化和社會等復雜因素的，在改革開放的社會制度變遷的關鍵歷史時期表現出來的“利益”，其與制度的關系更為直接、更為密切、更為重要。因此，從制度的視角開展對改制企業職工權益問題的研究具有深遠的理論意義及重大的現實意義。

二、制度資源短缺：改制企業職工權益存在問題的重要原因

制度資源，即指社會中某一利益個體或利益集團對制度的占有程度。國有企業改制以來，就企業職工的權益問題，國家及地方各級政府出臺了一系列法律法規等制度，可以說企業職工擁有一定的制度資源。但是，只要認真分析企業職工利益受損的成因，便會明顯地看到企業職工所擁有的制度資源，遠沒有構成其權益保護的屏障，何況這些制度在形成和運行過程中，在利益的界定和表達上還存在與職工利益相沖突的問題，這從總體上造成了改制企業職工制度資源的短缺。改制企業職工制度資源短缺的特點十分突出，概括起來有以下幾個方面。

1.制度資源短缺的原發性

制度形成的邏輯起點決定了企業職工很少占有甚至根本不占有制度資源，即“工人在國企變革中失去的是所依賴的原有資源以及這種依賴關系，這些資源都是既有的制度賦予的，而制度變革剝奪了他們所擁有的資源。”［5］國有企業改制的一系列重大制度變遷，是在工人這一主要當事人缺席的情況下進行的。國企改革中，職工面對的是“破三鐵、減員增效、下崗分流”等法律法規。很顯然在這些制度的后面，不會有工人作為“主要當事人”的利益集團參與的互動式反復協商、磨合的均衡博弈；同時，“在市場轉型期，國有企業內部生成的新認同是一種以強制為先導的認同。”［5］對于企業職工來說，這種以強制為先導的制度認同，說明即使職工作為“當事人”沒有缺席，但一開始就處于制度資源缺失的不平等的境地；此外，在制度設計之初，就沒有充分考慮職工的權益。1986年通過的《中華人民共和國企業破產法（試行）》并未充分考慮企業改制、破產過程中的職工安置及其權益保障等問題。“這就決定了我國國有破產企業職工安置走上了政策安置的道路，法律保障退到幕后，導致職工安置這一重大問題不能在法律層面上得到解決。”［6］

2.制度資源短缺的斷裂性

在制度變遷的過程中由于各種原因，導致企業職工在制度資源的擁有上出現“真空”現象。首先，在制度變遷的過程中舊的制度廢除了，而新的制度沒有建立，使得企業職工的權益處于毫無制度保護屏障的“裸露”狀態。國有資產流失問題就是這種制度真空下國有企業職工權益受損的主要表現。在計劃經濟時代國有資產保護制度廢除之前或同時，應該建立起新的國有資產保護制度，以防止國有資產流失。然而，實際情況是2003年我國的國有資產管理部門——國資委才成立，2004年2月《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》才出臺，一年后國資委才就其貫徹落實問題陸續頒發了一系列配套文件，2005年國資委才確定當年為“國企改制的規范年”，開始著手抓國企改制的規范問題。可以看出，國家對國有資產保護做出的新的制度安排，已是在國有資產大規模調整且以造成嚴重流失的十年之后了。其次，制度的合法性主張和事實有效性之間出現斷裂，致使一些有利于職工權益維護和保障的法律法規在某種程度上形同虛設。制度的合法性主張是指制度的設計符合社會對于調解不同利益群體利益矛盾要求的需要；事實有效性是指制度應該實際產生的效果。由制度的合法性主張到事實的有效性，這一過程是利益沖突主體反復較量、不斷博弈的過程。其結果可能是制度的合法性主張與事實有效性的統一；也可能是兩者的相悖，即制度的合法性主張與事實有效性之間存在著張力。這種狀況在職工權益保障問題上是屢見不鮮的。以《中華人民共和國勞動法》為主干的一系列正式制度，從法社會學的角度，應該屬于合法性主張。但是，這些法律法規在由制度的合法性主張到事實的有效性的轉換過程中，受到制度約束方的“有法不依”的非理性的極力抗爭，最終導致一系列侵害職工權益的制度失去事實有效性的現象。

3.制度資源短缺的傾斜性

諾斯認為“規則制訂者就像一個歧視性壟斷者（discriminating monopolist）那樣行事，他為不同的選民群體提供一定程度的保護與正義，并設計和保護產權；而作為回報，統治者將獲得稅收收入。諾斯還認為，是組織及其企業家通過學習和有目的的活動，來‘型塑了制度變遷的方向’（North，1990）。”［7］從這些論述中使我們看到，雖然制度普遍的被人們理解為博弈的均衡器，是“關于博弈重復進行的主要方式的共有信念的自我維系系統”［8］（11），但其實它的均衡器作用不僅是相對的，而且是十分有限的，這集中表現在其帶有明顯的傾斜性上。在調解資本與勞動的關系問題上，我國的一些法律法規就凸顯了“強資本弱勞動”的傾斜性，致使企業職工在占有制度資源上處于不平等的境地。以《中華人民共和國公司法》為例，該法第一條，“確定其立法目的時，只是強調要保護公司、股東和債權人的合法權益，而對職工的合法權益卻只字不提。”［9］此外，產權界定中規定的“誰投資，誰所有，誰收益”，《企業財務通則》中也明確規定了職工無權分享企業稅后利潤等條款，使得職工的權益在政策法規制定時就出現了傾斜，自身合法利益無法得到有效保障。

4.制度資源短缺的粗放性

一些涉及企業職工權益保障的制度，無論是在設計層面還是在實踐層面，明顯存在依據不充分、邏輯不嚴謹、約束力度差、相互沖突多、立法層次低等缺陷，致使職工所擁有的制度資源質量較低。如，我國社會保障制度就存在便攜性差、透明性差、預期性差等缺點。還有，勞動爭議仲裁時效過長，《勞動法》規定仲裁申述時效為勞動爭議發生之日起60日，當事人不服仲裁裁決的，可在收到仲裁裁決書的15日內向法院提起訴訟。一般的民事訴訟人民法院應當在6個月內審結，有特殊情況的還可延長6個月。盡管我們的相關法律對仲裁、訴訟時效進行了一定的縮短，但是對于改制企業職工這樣的弱勢群體來講，較少有條件來完成這樣一場曠日持久的訴訟。

5.制度資源短缺的共振性

“當組織和個體受一組相似的制度支配時，可以稱之為存在于某個制度場之中。在制度場中，行動者（包括個體、網絡和組織）認可、支持、參與社會制度指令的儀式與行為，按照社會制度的指令接受約束與動員”［10］（187）。綜合來看企業職工在制度資源占有方面存在的問題，會發現一個最為顯著的特征——共振性，即制度存在的缺陷帶有共性和普遍性，企業職工存在于由一組相似的質量不高的制度構成的氛圍之中，其實質就是“制度場效應”。也就是說，在這個氛圍之中企業職工和制度都是復數。“一方面，不同的行動者及行動者的不同行為要受制度的制約作用而開展共同的行為；另一方面，制約行動者的制度是多種的，它們的共同作用結成了一個作用場。”［11］從上述的原發性、斷裂性、傾斜性和粗放性的分析中，我們完全可以從宏觀上認識這種制度場效應。我國社會保障制度包括養老保險制度、醫療保險制度、工傷保險制度、失業保險制度、社會保險基金監督制度，這一組制度均存在不同程度的缺陷，這些制度缺陷同時在發揮著影響，進而使我們從微觀上認識了這種“制度場效應”。

三、完善制度體系：改善改制企業職工權益保障的對策

制度“無論是正規的還是非正規的制度，實質上都是對人與人之間的權力和利益關系的界定。”［12］既然改制企業職工權益保障方面存在問題的原因是制度資源短缺所致，那么，要使改制企業職工權益保障得到改善，當然要從培植改制企業職工的制度資源入手。特別是在當前改制企業職工屬于弱勢群體的情況下，更應該通過完善制度，嚴格約束“強勢階層”追求利益最大化的行為，充分明確和界定改制企業職工的權益，為轉制企業職工權益提供堅強的制度屏障。

1.完善民主政治制度

首先，要建立健全職工代表大會制度。職工代表大會是職工民主管理的基本形式。要通過強化職代會制度的法律保障和確保職工代表的法律身份和地位；落實職代會的知情權、參與權，審議通過權，評議監督權，選舉、罷免和推薦權等職權；建立企業黨組織、企業經營管理者、工會在落實職代會制度中所分別具有的政治保證、“第一執行人”、工作機構的責任機制等措施，切實發揮職工代表大會制度在實行民主決策、加強企業管理、協調勞動關系、維護職工合法權益等方面的重要作用。其次，要建立健全廠務公開制度。廠務公開制度是規范職工民主管理的創新形式。要通過明確廠務公開內容、完善廠務公開機制、堅持廠務公開原則等措施，充分發揮廠務公開制度在貫徹全心全意依靠職工辦企業的方針、實施透明化經營管理、保護和調動職工群眾積極性中的重要作用。再次，要建立健全職工董事、職工監事制度。職工董事、職工監事制度是職工民主管理的法定形式。通過建立健全職工董事、職工監事制度，明確職工董事、監事的職責和作用，界定職工董事、監事的合法身份，規范職工董事、監事任命、罷免程序［13］。

2.完善勞動就業制度

要構建勞動就業法律保障體系。立法機關應依《勞動法》制定《就業保障法》，以國家強制力保障再就業工程的實施；要構建積極就業政策體系。針對改制企業職工就業再就業工作的形勢和特點，對積極的就業政策進行延續、擴展、調整和充實；要構建就業工作責任體系。建立政府促進就業的目標責任制，將就業再就業任務層層分解、逐級落實。建立企業控制崗位流失責任制，嚴格控制企業就業崗位逐年流失的局面。建立勞動保障行政部門工作責任制，規范勞動合同，加強人力資源市場管理，嚴厲打擊職業介紹領域違法犯罪；要構建公共就業服務體系。依托街道、社區基層就業服務機構，以就業困難人員、零就業家庭等為重點服務對象，切實做好就業援助和托底安置工作；要構建擴大內需與擴大就業的良性互動機制。把下崗職工再就業與農業開發、發展鄉鎮企業、加快小城鎮建設等結合起來，不斷開辟下崗職工再就業的新途徑［14］。

3.完善勞動報酬制度

要強化企業工資分配的宏觀調控，建立健全企業年度工資指導線、人力資源市場工資指導價位和行業人工成本信息發布制度，指導企業在生產發展及經濟效益提高的基礎上合理增加職工工資；要切實解決好經濟補償金和安置費問題，完善改制企業職工勞動報酬權益保障機制，貫徹企業國有產權轉讓收益優先用于職工經濟補償和職工安置的原則，把應支付給職工的經濟補償金和職工安置費用落實到位；要著力解決企業工資歷史拖欠問題，建立健全欠薪預警預報制度、欠薪保障制度、勞動用工誠信制度、欠薪案件處理制度等，積極構建防止拖欠工資的長效機制；要認真落實最低工資制度，充分考慮經濟發展水平、社會平均工資水平及物價指數等因素，合理確定和調整最低工資標準。

4.完善勞動安全衛生保護制度

要完善規章制度和技術措施，認真貫徹落實《安全生產法》、《職業病防治法》等法律法規，不斷加強勞動安全衛生的基礎建設；要強化勞動安全衛生保護網絡體系建設，形成企業負責、行業管理、工會指導、政府監督、職工參與的良性運行機制；要嚴格勞動安全衛生保護許可證制度，企業勞動條件必須符合國家安全衛生標準，必須有專人負責安全衛生工作，必須有健全的落實國家勞動衛生保護法律法規的配套措施；要完善職工勞動強度的約束機制，嚴格執行國家規定的工時制度，控制加班加點，切實維護企業職工的休息休假權益。

5.完善社會保障制度

要實行積極的鼓勵政策，對新建的中小企業和吸納下崗職工及社會失業人員達到一定比例的中小企業，可以在一定期限內實行社會保障的浮動費率，以推動中小企業的發展、激勵其吸納更多的就業者和積極參加社會保障；要強化社會保險金征繳，企業必須認真執行國家的社會保險法規、政策，參加各項社會保險，對不繳納或不按期繳納社會保險基金的企業，由銀行從企業賬戶直接劃撥，并處以一定數額的罰款或補交滯納金；要確保社會保險金支付，保證職工養老、失業保險金及時足額發放到位，醫藥費得到及時報銷。

6.完善勞動關系調整制度

要建立健全“三方”協商機制，促進職工關心的熱點、難點問題的解決和勞動關系和諧穩定；要建立健全勞動關系預警機制，防止侵害勞動者權益現象的發生和勞資沖突的惡化；要建立健全集體合同和平等協商機制，分別就工資報酬、勞動安全、工作時間和休息休假、保險福利以及女職工特殊權益保護等涉及勞動關系方面的突出問題進行平等協商、簽訂專項集體合同；要建立健全勞動爭議處理機制，疏通職工群眾表達意愿和反映問題的渠道，認真解決職工群眾反映的突出問題，提高勞動爭議處理效能；要建立健全企業勞動標準認證機制，要適應國際潮流，積極借鑒如SAS000標準等，對企業的勞動時間、勞動報酬、工作環境、雇員健康與安全、員工培訓等方面做出明確的指標規定和考核標準［15］。

一切制度的建立、變遷都與利益有著千絲萬縷的聯系，制度與利益的緊密聯系是普遍性的存在。制度變遷的動因來源于利益的矛盾、沖突與運動，同時，制度的變遷必然會引起利益格局的變化。我國改革開放30年所取得的成就有目共睹，但同時，我們也應該清醒地看到，社會生活中還存在很多復雜的制度矛盾。反映在改制企業職工權益問題的制度矛盾說明，即使國企改革的初衷是好的，然而制度的設計不科學，也將事與愿違。因此，如何從制度建設這一根本性問題上來關注改制職工合法權益的維護必將是重要及長遠的研究課題［16］。

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Study on Workers’Rights of System-reforming Enterprises in China from Institutional Perspective

GAO Yun-fei

The power of social institutional changes is motive for interest of people.Interest is the basis and condition for human existence.The transformation of the state-owned enterprise in China is a kind of institutional arrangement which finds a better way to realize personal interest and then promote social development.However，seeing from practical situation，the phenomena of interest loss of workers in this process is universal which leads to some social contradictions and conflicts.It is meaningful to study this problem from institutional perspective.

institution；interest；workers’rights；system-reforming enterprises

高云飛，吉林大學哲學社會學院博士研究生，長春理工大學法學院講師（吉林 長春 130000）

國家社會科學基金項目“利益協調與社會主義和諧勞動關系研究”（11BKS032）

（責任編校：文 泉）