水法風雨十年路——陜西省貫徹實施《中華人民共和國水法》情況的調研報告

◎許 灝 張銀生 任京柱 呂浩瑋

2012年4～5 月，根據水利部《關于全面總結<中華人民共和國水法>貫徹實施情況的通知要求》，我們組成調研組，利用兩個多月時間，深入基層，通過座談調研、查閱資料，全面了解和總結了我省貫徹實施水法的情況，現就有關情況報告如下。

一、我省貫徹實施《水法》的主要做法和成效

2002年新《水法》頒布，實施十年來，我省各級水行政主管部門堅持以水法為核心，深入開展法制宣傳教育，不斷加強配套法規制度建設，全面落實水資源管理各項法律制度，加大水事違法案件查處力度，積極推進水利綜合執法改革，建立健全水政執法隊伍，有效維護了正常的水事秩序，為我省加快水利改革發展提供了強有力的法治保障。

（一）深入學習宣傳新水法，增強全民水法治意識。《水法》是我們水利行業根本大法。十年來，我們堅持把學習好、宣傳好水法，作為貫徹落實水法、推進依法治水的基礎性工作來抓。一是加強水利干部學習宣傳力度。通過舉辦各類專題輔導講座，建立健全水利職工學法考核制度，加強對水利系統干部職工的宣傳教育，促使水利干部特別是領導干部認真學習《水法》及其配套法規制度，提高了領導干部依法治水管水的能力，增強了水利系統干部職工的水利法治觀念。二是采取多種形式廣泛深入開展全民水法宣傳教育。堅持把水法列為水利普法宣傳教育的首要內容，采用送法下鄉、送法下基層、送法進社區等方式，廣泛深入宣傳水法，尤其是利用每年“世界水日”、“中國水周”和“法制宣傳日”等活動，組織全省各地開展大規模的咨詢宣傳活動，提高全社會水法治意識。近十年，我們共舉辦戶外大型宣傳咨詢活動上萬場，在省內主要媒體發表省級領導書面文章10多篇、廳局(地市)級領導干部署名文章100多篇。三是把水法宣傳教育貫穿于依法治水的全過程。堅持把宣傳水法與水行政執法有機結合起來，寓宣傳教育于執法管理之中，增強水法宣傳的針對性，力爭做到查處一件違法案件、教育一片群眾。

（二）加大水利立法力度，建立健全水法規體系。圍繞貫徹實施好水法，我們組織力量，從陜西基本省情、水情出發，制定水利立法規劃，積極配合省人大、省政府法制辦，加強水利立法調研，制定出臺了一批重要地方性法規和政府規章。省人大先后頒布了陜西省實施水法辦法、水工程管理條例、城鄉供水用水條例、水文管理條例等4部地方性法規，省政府先后制定了陜西省節約用水辦法、取水許可制度實施細則、水資源費征收辦法、渭河水量調度辦法、河道采砂管理辦法、石頭河引水系統保護管理辦法、水利建設基金籌集和使用管理辦法等7件政府規章。省政府及省政府辦公廳先后制定印發現行有效的規范性文件8件，省水利廳與其他廳局聯合先后制定了現行有效的規范性文件22件。這些法規規章和規范性文件，進一步明確了各級政府和相關部門職責，細化了水法的各項法律制度，對貫徹實施好水法發揮了重要的法制保障作用。

（三）認真貫徹落實新水法，切實加強水資源管理。陜西水資源緊缺，時空分布不均，是制約全省經濟社會發展的重要瓶頸。因此，依法管好用水水資源，以水資源的可持續利用促進經濟社會可持續發展，是各級水行政主管部門的立身之本。一是加強取水許可管理和水資源論證制度。全面貫徹取水許可和水資源論證制度，嚴格規范取水許可程序，嚴把水資源論證報告書質量，加強審批項目后續監管，維護良好的用水秩序。二是認真開展水量調度，嚴格落實水資源有償使用制度。連續五年成功實施了渭河流域實施水量調度，確保河道斷面最小流量控制和上下游抗旱用水需求。改革水資源費征收體制，擴大征收范圍，提高征收標準，加大執法檢查力度，全省水資源費征收額由2005年的3000萬提高到2011年的4.54億元。三是加強節約用水，積極推進節水型社會建設。制定了《陜西省節水型社會發展綱要》，積極開展節水型社會建設試點，在加大農業節水的同時，積極實施企業節水技術改造，加大城市節水宣傳，大力推廣節水器具。目前，全省有16家節水重點企業申報了節水項目，西安思源學院等10家單位建成了節水示范基地，有6個市開展了整建制節水型社會建設試點，9個市區設立了國家級或省級節水型社會建設試點，覆蓋率達82%。四是切實加強飲用水水源保護管理。組織開展了城市水源地飲水安全大普查，依法關閉了飲用水水源地一、二級保護區的排污口。聯合環保、公安等部門，在重要水源地設立公安檢查站，加大對重要水源地水質監測力度，定期發布水質監測報告。編制了《陜西省沿渭（河）主要城市地下水超采區劃定及保護方案》，在沿渭寶雞、咸陽、西安、渭南四市關閉地下水源井1449眼，壓縮地下水開采量2.4億立方米，有效地遏制了地下水超采趨勢。五是加強水功能區和排污口監管。組織開展了渭河干流、漢丹江干流等主要河流水域納污能力核定工作和入河排污口普查登記，制定了應對突發水污染事件應急預案，配合有關部門成功處理了蘭鄭長成品油管道漏油、北洛河交口河段油泥污染水體、丹江魚死亡等水污染事件。建立健全排污口設置論證和同意制度，加強入河排污口監督管理，減少廢污水排放對水體的污染，確保區劃河段水質達標。

（四）深入開展專項執法檢查，加大水事違法案件查處力度。為切實加強水資源、水域和水工程管理，下茬解決突出問題，近年在全省持續開展了專項執法檢查，有效遏制了違法違規行為的蔓延，掛牌督辦解決了一批久拖未決的問題。一是堅持每年與省公安廳聯合，組織開展“清除河道設障、確保行洪暢通”專項執法，重點整治河道管理保護范圍內違法違規采砂、搭建房屋窩棚、修筑阻水便橋道路和未經許可修建涉河工程等違法違規行為，確保行洪暢通安全。二是認真落實河道禁采區、禁采期制度，每年汛期之前，組織開展河道采砂專項整頓執法檢查。三是組織開展了陜北地區煤油氣開發項目取水許可和水資源費征收專項執法、城市自來水管網覆蓋區關閉自備水源井執法和石頭河引水系統安全專項執法檢查，依法保護了水利工程設施的安全。四是積極開展邊界地區水事糾紛排查化解，近兩年連續組織開展了水資源管理專項執法檢查活動，為實行最嚴格的水資源管理制度奠定了基礎。十年來，全省各級水行政主管部門共組織開展全省性和區域性各類專項執法檢查19次，查處各類違法案件1.23萬件，調處水事糾紛4700多起，拆除各類河道違章建筑1370多處，取締無證采砂、無證取水點690多處，挽回經濟損失1.41億元。

（五）推進水利綜合執法改革，不斷加強執法隊伍建設。目前，我省共有省、市、縣三級水政執法隊伍126支，專兼職水政執法人員3290多名。為充分發揮水政執法機構和人員的作用，從2004年起，按照水利部關于綜合執法試點“六個一”的要求，在全省組織開展了縣級水政監察能力建設和綜合執法改革試點工作，目前已有47個縣區達到了試點要求通過驗收。通過改革，解決了水政監察隊伍的機構編制，實現了水利部門對外統一執法，提高了執法能力和執法保障程度。在廳直執法單位開展了“執法能力建設年”活動，從機構隊伍建設、制度建設、裝備建設、保障建設等方面加強了考核管理。認真實施水利部水政監察基礎設施建設和水資源監督執法能力建設項目，爭取國家投資360萬元，落實地方配套300多萬元，為26個市、縣水政監察機構和9支廳直執法隊伍配備了執法車輛、照相機、電腦、攝像機等執法辦案設備。與此同時，加大水政執法培訓力度，十年各級共舉辦各類培訓班615場次，培訓各級領導、水政執法人員7萬多人次，有力地提高了各級領導和水政執法人員的法治理念和執法能力。

二、貫徹實施《水法》中一些亟待解決的突出問題

水法頒布實施十年來，在促進依法治水管水、查處水事違法案件、維護水事正常秩序、促進水利改革發展等方面發揮了重大作用。但也存在一些突出問題，一些是在貫徹落實水法中力度不夠的問題，還有一些是法律配套制度方面不完善的問題，必須引起各級各有關方面高度重視，認真研究加以改進解決。

一是水法宣傳的深度和廣度還不夠，部分干部群眾水法制觀念淡薄。雖然各級水利部門做了大量的宣傳培訓工作，取得了非常明顯的成效。但總體上還存在水利行業內部宣傳多、社會上宣傳少；對機關干部宣傳多，各級領導和群眾宣傳少；一般性宣傳多、深度學習普及少，水法宣傳教育還存在盲區和空白點，有法不知道、知道不執行的現象還比較普遍。特別是在執法過程中，一些群眾竟然不知道水法，也不知道該到哪些部門辦理哪些手續，違法了還不知道自己違法了，給執法工作造成了被動。

二是水事違法案件時有發生，水事矛盾糾紛呈多發態勢。在十年執法歷程中，水事違法事件多發在水資源管理、河道管理、水生態環境保護等方面，一些單位和企業取用水不按程序辦理取水許可、不嚴格開展水資源論證，一些用水戶不按許可范圍、事項取水，超范圍、超量取水現象時有發生，還有一些企業長期占用用水指標，從未開展生產經營活動，造成用水權壟斷。個別企業未經許可，擅自在河道水域開設排污口，造成水域污染。在河道管理范圍內亂倒、亂采、亂建、亂排現象嚴重，個別涉河項目未經水行政主管部門論證同意，擅自開工建設。由于鐵路、高速公路等基本建設項目發展迅速，占用、損毀水利設施現象比較嚴重，而一些地方政府為了招商引資或以支持重點項目為由，違反水法有關規定擅自減免規費，干預、干擾水行政執法，增加了執法難度。近年來，由于水資源日趨緊缺、河道管理范圍內土地升值等因素影響，省際、市際水事矛盾糾紛呈現多發、重發態勢，受利益驅使協調難度增大。

三是水法配套法規體系不完善，法律法規“打架”難協調。主要涉及四個方面：（1）部分違法責任設置不科學，處罰力度失之過軟，達不到震懾懲戒效果。如水法中對河道設障、私自開設排污口、擅自取水、拖欠水資源費、損毀水利設施等處罰標準過低；河道管理條例對強行進入河道非法采砂、淘金者未制定明確處罰標準。（2）流域與地方水事職責、權限劃分不清晰。流域機構在跨流域水資源規劃、水量分配、水工程布局論證和審批方面力度不夠，但對具體項目建設審批又管得過細。（3）邊界河流水資源綜合規劃和水量分配方案制定和執行不到位，致使上下游、左右岸之間容易產生水事糾紛或案件。（4）法律規定不一致，造成執法難度增大。水法與水污染法在水資源保護、水環境保護等方面規定不盡一致，對飲水水源保護也不一致，導致水利與環保部門職能交叉；水法與防洪法在河道管理范圍內建設水工程和非水工程的審批程序和審查標準是完全不同且分別規定的。

四是綜合執法改革進展緩慢，多頭、重復、交叉執法時有發生。實行水利綜合執法改革，是建設法治政府的需要，也明確寫進了2011年中央一號文件，但各地在推進過程中，由于缺乏國家層面上的明確政策指導，改革的內容五花八門。有相對集中處罰權、征收權、許可審批權的，也有集中處罰權、征收權的，還有只集中處罰權的，而且在改革的形式也不完全一致。有的把幾個執法單位直接合并，有的把幾個單位處罰職能歸并，但缺乏征費職能，致使執法單位正常運轉困難。從綜合執法單位性質來看，有參公的、有全額事業的、有差額事業的，還有個別是自收自支的，有的甚至在參公性質下有公務員、有事業人員、有自收自支人員，與水政執法工作的性質極不相符。陜西還有多一半沒有實施綜合執法，多頭執法、重復執法、交叉執法的現象仍有發生。特別是綜合執法是自下而上推進，受職能和利益制約，經常受到來自上級有關職能部門的干預，使得基層綜合執法改革舉步維艱。

五是水政執法機構不健全，執法裝備設施落后。水法實施以來，各地雖然都建立了水政執法機構，但一些地方未按規定設置獨立職能的水政執法機構，執法人員力量薄弱，專職執法人員偏少，特別是具有較高素質的專業執法人員嚴重短缺。全省126支水政執法機構多數是與其他機構合署或掛靠其他機構，執法人員中專職化程度僅為43.76%。多數執法機構執法裝備不足，辦案經費無法保證，特別是一些偏遠山區，缺少執法交通設備，執法手段和執法效率受到嚴重影響。

三、加強《水法》貫徹實施工作的意見和對策

首先，進一步加強以水法為核心的水利普法宣傳教育。普法是依法治水的基礎。在加大水利行業水法宣傳教育的基礎上，要面向社會大力宣傳水法及其有關法律制度，重點向各級政府、相關部門和水行政管理相對人進行宣傳，提高全社會水法治意識，形成依法決策、依法管水、愛水惜水的良好法治氛圍。各級都要加大水法制宣傳教育投入力度，創新宣傳形式和方法，利用春節、廟會等時機，采取群眾喜聞樂見的形式，廣泛深入宣傳水法，不斷增強宣傳效果。同時，要敢于執法、善于執法，通過執法教育當事人，震懾違法行為，教育一片群眾，提高全民水利法治意識和依法辦事的自覺性。

其次，加大水事違法案件查處和水事糾紛調處力度。一是加強對水資源等行政許可項目的跟蹤檢查，規范行政處罰程序。加大對人為設置行洪障礙、破壞水利工程、河道內違章建筑等水事違法案件的查處力度，依法維護正常水事秩序。二是圍繞實行最嚴格水資源管理制度、河道清障、河道采砂、涉河項目審批、水土保持、建設項目占用毀壞水利工程等，繼續深入開展專項執法檢查活動，加強執法巡查，保持對水事違法案件嚴打態勢，依法保護水利工程設施安全。三是從目前我省水事違法案件和水事糾紛案件發生情況看，多數與地方領導水法制意識不強，從局部利益出發，規避有關程序違法擅自決策有很大關系。這些案件發生后，僅靠水利部門督促地方政府糾正違規行為很難見效。因此建議水法修改時，要強化各級政府在處理邊界水事糾紛或案件中的主導作用，建立以屬地為主、條塊結合的水事矛盾糾紛調處機制。

第三，適應水利發展新形勢，加快水法律法規體系建設。一要從陜西水利改革發展實際出發，抓緊制定完善渭河流域管理、水土保持、抗旱管理、農村水利等方面的法規建設，健全符合水法要求、具有陜西特色的水法規體系。二要盡快督促制定或批復邊界河流的水資源規劃和水量分配方案，為在跨行政區域河流建設水工程、實施取水和處理邊界水事糾紛提供法律依據。三要進一步廓清流域機構和地方水行政主管部門的職責。實行流域管理與行政區域管理相結合體制，是水法確定的重要管理體制。但二者職責不清，容易造成水利行業內部打架。流域管理是基礎，區域管理是重點，兩者的有機結合是關鍵。流域管理應側重于綜合規劃、宏觀協調和監督工作，該屬于地方管理的事情應放手、支持地方水行政主管部門全力做好。四是建議盡快修改《河道管理條例》，使其與《水法》、《防洪法》有關規定保持一致；適時對《水法》和《水污染防治法》的相關部分進行修訂，避免法律之間“打架”，確保法律法規的協調和統一。

第四，大力推進水利綜合執法改革。2011年中央一號文件和我省貫徹一號文件的實施意見中，都明確要求推進水利綜合執法改革，這是行政執法的大趨勢和大方向。建議國家或省政府能夠出臺明確的指導意見，明確綜合執法的指導思想、基本原則、主要內容、方法步驟和要求措施。要進一步總結各地在推進綜合執法改革中的經驗教訓，發揚成績，糾正偏差，提煉好的做法，以便在更大范圍推廣。各級水利部門應與人事、編制、法制、財政、發改等部門聯合，相對集中行政處罰權、行政征收權，積極探索行政許可審批權，自上而下進行綜合執法改革，以便上行下效，全面推進綜合執法改革，確保水政執法機構納入參公管理，真正做到有編制、有人員、有經費、有裝備。

第五，加強水政執法隊伍建設。加大水法貫徹實施力度，人才隊伍建設是關鍵。要認真貫徹中省2011年一號文件精神，切實加強水政執法隊伍建設，特別是市縣要抓住事業單位機構改革的機遇，理順執法體制，加強執法機構建設，并把執法人員納入公務員或參公管理，確保執法機構的性質、執法人員的身份與其從事的執法工作相適應。要加強水政執法基礎設施建設，加大財政投入力度，確保水政執法機構交通工具、辦案裝備所需，加強執法能力建設。要加大培訓交流力度，強化業務指導，全面提高水政執法干部隊伍的政治素質和業務水平，著力培養造就一支政治堅定、業務精通、作風優良、勤政廉潔的高素質水政執法隊伍。陜西水利