吳 丹
(清華大學公共管理學院,北京 100084)
我國水資源時空分布不均,水資源供需矛盾日益突出,社會經濟用水擠占生態環境用水、工業用水擠占農業用水等現象日趨嚴峻,引發了一系列生態環境問題,水資源短缺、水污染加劇和生態環境惡化等已成為制約我國社會經濟發展的瓶頸。目前,加強水權制度建設,積極推進水資源使用權初始配置步伐,進一步明晰流域初始水權,強化水資源權屬管理,是有效解決水權配置中的利益沖突、促進經濟社會可持續發展、構建人水和諧社會的迫切要求。
流域水權配置主要包括流域初始水權配置以及流域水權交易2個階段,流域初始水權配置是流域水權交易制度推行實施的前提和基礎。流域初始水權配置的不公平、不合理,將會嚴重影響流域水權交易市場的運作,難以發揮水權交易市場靈活性的特點。流域初始水權配置必須兼顧各區域之間用水的公平性與效率性,消除各區域之間的用水沖突與矛盾,防止社會經濟用水擠占生態環境用水,工業用水擠占農業用水等惡性競爭用水趨勢。
我國流域初始水權配置研究仍處于初步探索階段,尚未形成較為成熟的理論和方法。本文借鑒已有研究成果,在界定流域初始水權配置內涵的基礎上,對流域初始水權的配置機制及其優缺點進行了系統剖析,對流域初始水權配置原則、不同配置機制下配置模型的研究進行了綜述,并進一步探討了流域初始水權配置中有待解決的相關問題。
有關流域初始水權配置的內涵,國內外學者存在不同理解,尚未形成統一觀點。《中華人民共和國水法》明確規定,水資源屬于國家所有,國務院代表國家行使水資源所有權,初始水權配置是國家行使水資源所有權的重要體現。初始水權是通過實施水量分配和取水許可制度,流域內不同地區以及行政地區內不同用水部門或行業第一次分配取得的水資源使用權。田圃德[1]認為初始水權配置是按照一定的原則分配用于經濟目的的水資源的使用權;劉穎慧[2]認為初始水權配置是為了水資源可持續開發利用,水資源所有權的代表者即中央政府授權各流域機構在與區域政府進行充分協調論證的基礎上,綜合考慮區域人口、環境、資源和經濟等多方面因素,對流域可配置水資源總量(還應包括水環境容量)進行行政區域間(或區域取水點)的水權配置;侯成波[3]認為初始水權是指用水者通過法定的初始配置程序所獲得的水資源基本用水量權,用水者、水資源量和用水量權是初始配置的三大基本要素;楊永生等[4]認為初始水權分配是指在國家宏觀調控下,有關水行政主管部門或流域機構通過規定程序初次向行政區域、用水戶逐級分配流域及區域可利用水資源使用權的過程。
鑒于以上諸多文獻,將流域初始水權配置的內涵界定為:流域初始水權配置是指為了兼顧各區域之間用水的公平性與效率性,消除各區域之間的用水沖突與矛盾,實現各區域之間的協同有序發展,促進流域水資源與社會、經濟以及生態環境之間的可持續協調發展,保障流域水資源的可持續開發利用,優化流域社會經濟綜合效益,從而依據流域水資源管理制度和法律法規體系,結合流域內各區域社會、經濟以及生態環境用水需求的發展目標,在政府宏觀調控作用下,充分吸收用水戶意見,建立各區域之間水權配置協商機制,按照一定的配置原則對各區域初始水權進行的合理配置。
流域初始水權配置主要分為2個層次[5-7]:流域初始水權第一層次配置,即流域內行政區域間的初始水權配置,是國務院、省級和地市級人民政府或其授權部門按照規定程序,以一個流域或流域內某一區域為單元,通過制定初始水權配置方案由上至下逐級向省級、地市級以及縣級三級行政區域進行的初始水權配置;流域初始水權第二層次配置,即經流域初始水權第一層次配置行政區域將獲得的初始水權在其各用水行業之間進行的配置,并通過《取水許可和水資源費征收管理條例》將區域初始水權分配給最終用水戶。由于流域內各區域之間的水權配置是其各行業水權配置的前提與基礎,因此重點總結和評述流域內各區域之間的水權配置機制、原則與方法。
流域水權配置機制包括流域初始水權配置機制、流域水權交易機制、實施機制、臨時調整機制以及維護機制。目前,流域初始水權配置主要包括4種配置機制:①行政配置機制;②用戶參與協商配置機制;③市場配置機制;④混合配置機制[8-14]。
行政配置機制,即流域水行政主管部門或流域管理機構等政府部門通過制定水資源綜合規劃、水量配置方案、水資源行政審批等措施,依靠行政決策或法規規章等形式逐級在區域與行業等下級決策實體之間配置初始水權,以盡量滿足不同區域與行業等群體的用水需求。
行政配置機制有助于維護社會公平,滿足人民生活優先用水和優勢產業用水的需求,保護水資源缺乏的弱勢群體區域水資源供應,保障經濟與社會的穩定協調發展,同時實施的社會成本較小,有利于實現國家宏觀目標和整體發展規劃,在制度安排上也易于操作與執行。但行政配置機制由于缺乏市場規則和經濟杠桿的調節作用,增加了監督成本,導致水資源綜合利用效益不高,由于缺乏用水戶參與,難以滿足新增用水戶提出的水權需求,造成增加節水工程投資和提高用水效率的動力不足,從而容易導致“政府失效”和水資源價格嚴重扭曲。
用戶參與協商配置機制,即流域范圍內具有共同利益的用水戶組成并參與決策的組織,如水利灌溉組織、流域用水組織以及用水戶協會組織,通過民主協商的形式對流域初始水權進行配置和管理。其中,用水戶協會組織可以自發形成,也可以通過外部催化作用形成。
用戶參與協商配置機制可以隨區域的用水需求改變其管理的靈活性,有利于提高水權配置的彈性,降低監督成本,提高管理效率,增強制度的可接受度,使水權配置更能滿足用水戶的需求。但用戶參與協商配置機制在宏觀上難以形成一個透明的制度框架,還處于小范圍初步嘗試階段,用水戶協會組織不能包括所有用水部門的用水戶,少數或弱勢群體的利益易被忽略,不利于監督管理,協會之間、部門之間以及各行業之間的水權配置矛盾較難統一協調,大范圍采取這種配置制度推行成本較高。
市場配置機制,即流域水行政主管部門或流域管理機構等政府部門將水資源作為一種商品,通過清晰界定產權,依靠拍賣、競標、租賃、股份合作、投資分攤等形式,利用市場規則和市場行為在相互競爭的下級決策實體之間配置初始水權,以滿足不同區域與行業等競爭群體的用水需求。
市場配置機制充分發掘了流域水資源的經濟價值,有利于提高水資源的利用和配置效率,增強社會節水意識,促進節約用水;但有悖于公平與效率兼顧、公平優先原則,無法約束用水群體對公共稀缺資源利用的不合理行為,導致邊際效益較低的傳統農業、公共用水等群體的用水需求得不到滿足。同時流域水資源市場是一種準市場,拍賣是一種制度安排,是公共稀缺資源配置和權力轉讓的一種有效方法,但政府具有資源的壟斷優勢,政府與用水戶雙方是不對稱的,公共權力機構代表即政府采用拍賣方式將初始水權配置給用水戶,難以從真正意義上保障水權配置的公平和有效。
混合配置機制是2種或2種以上配置機制的有效結合,主要包括2種方式:①行政配置與民主協商配置相結合的混合配置機制;②行政配置與市場配置相結合的混合配置機制。
2.4.1行政配置與民主協商相結合的混合配置機制
流域初始水權配置是對流域各決策實體利益沖突進行調整的過程,必須廣泛聽取各決策實體的意見,充分兼顧不同地區的利益,建立民主協商機制,使落后地區和發達地區同樣獲得經濟發展所需的水資源。因此,在行政配置機制中嵌入民主協商機制是解決決策實體利益沖突的有效方式。
胡鞍鋼等[8]提出民主協商機制是一種談判和投票機制,地方利益主體通過廣泛參與反映地方利益,實行地方投票、中央拍板、民主集中,在一定規則下達成合約,其結果不一定是談判各方的最優解,但卻是較優解或妥協解,有利于流域整體用水效益的提高;賀驥等[15-18]研究了流域初始水權配置民主協商機制的總體思路、原則、組織機構、內容、形式、程序等關鍵問題,并結合松遼流域、淮河流域、大凌河流域的民主協商機制進行深入探討,為構建流域民主協商機制提供了必要的制度框架;吳鳳平等[14]提出了在廣泛聽取和充分吸收各決策實體意見、充分兼顧不同區域利益的基礎上,將民主協商過程用模型概化,建立“預配置—和諧性判別—和諧性進化”三階段的流域初始水權和諧配置方法,實現了流域內各區域之間初始水權的和諧配置,保障了初始水權配置方案易被各決策實體接受。
2.4.2行政配置與市場配置相結合的混合配置機制
雖然行政配置機制在保障水資源安全和分配公平方面有著天然的優勢,但容易導致“政府失效”,且水權配置效率不高。與行政配置機制相比,市場配置機制在資源效率方面有著天然的優勢,但是水權配置成本非常高,容易導致“市場失靈”。因此,將行政配置機制與市場配置機制相結合,既考慮安全、公平和社會的可接受性,又有利于提高水權配置效率。
汪恕誠[9]對南水北調初始水權的市場化配置進行了研究。南水北調水權配置在一定程度上引入了市場方式,是在國家宏觀調控下通過市場進行水資源優化配置的嘗試。根據投資主體的不同,南水北調水權包括國家水權和地方水權兩部分,其中,國家水權依靠行政配置機制進行配置;地方水權依靠市場運作,根據投資分攤界定各方的用水權利,從而使決策實體更客觀地反映自身需求,提高資金和水資源的利用效率;胡繼連等[10]提出將黃河水資源劃分為生態用水、基本需求用水、多樣化需求用水和機動用水,其中生態用水、基本需求用水和多樣化需求用水采用行政配置模式分配,機動用水采用市場拍賣的形式分配給流域機動用水戶,從而給機動用水戶較大的節水激勵,提高其用水效率。
結合我國水資源準市場形式,在行政配置與民主協商相結合的混合配置基礎上,流域水資源將建立政治民主協商制度和利益補償機制等輔助機制進行初始配置,并以水權交易市場的培育與運作為核心,通過水權交易轉讓實現多樣化用水的市場化交易,以協調地方利益分配,達到優化流域水資源配置的效率目標和縮小地區差距的公平目標。
基于流域初始水權配置機制的不同,流域初始水權配置方法也表現出不同的特點。針對流域初始水權配置方法,孟祺等[19-20]對初始水權的配置原則、指標體系、用水優先序位與模型進行了分析。結合流域初始水權配置機制,對初始水權的配置原則與配制模型進行系統評述。
目前,國外實施的水權配置原則主要包括河岸權原則、優先占用權原則和公共水權原則,其中,河岸權原則來自英國普通法,依河岸土地所有權或使用權確定水權歸屬;優先占用權原則以占用水資源時間的先后來確定水權的取得以及水權之間的優先序位[21]。
國內的研究成果主要包括:石玉波[22]認為初始水權配置應遵循8個原則:①水資源基本需求和生態系統需求優先原則;②保障社會穩定和糧食安全原則;③時間優先原則;④地域優先原則;⑤承認現狀原則;⑥合理利用原則;⑦公平與效率兼顧、公平優先原則;⑧留有余量原則。常云昆等[23-24]提出基本用水保障原則、生態用水保障原則、尊重歷史與現狀原則、公平性原則、高效性原則5個原則。王浩等[25-26]認為初始水權配置應依照以下原則:①公平性原則;②以現狀為基礎協商調整原則;③效率性原則;④供水優先序原則;⑤總量控制原則;⑥保護弱勢群體原則;⑦權利和義務統一原則;⑧國家預留部分水權原則;⑨使用權的時限原則。吳鳳平等[5,16,27]提出現狀原則、公平原則、效率原則、可持續原則、政府宏觀調控原則5個原則。李新等[20]提出初始水權分配體系建設應遵循的原則包括水權優先原則,可持續利用原則,公平、公正、公開、高效原則,尊重歷史、維持現狀、微觀協調原則,政府宏觀調控和民主協商原則,政府預留水量原則。
關于流域初始水權配置原則,盡管學界觀點并不統一,但均認可以下幾項原則:公平與效率兼顧、公平優先原則,政府預留部分水權原則,可持續發展原則,其中公平與效率兼顧、公平優先原則是學者們研究較多的問題。
基于行政配置機制的配制模型主要是在流域水行政主管部門的宏觀調控作用下,結合流域現狀以及社會經濟發展目標,基于配置原則建立相應的配置指標體系,并應用層次分析法、德爾菲法、模糊優選模型、群決策模型等配置方法,對流域內各區域初始水權進行配置。
國外流域初始水權配置方法研究始于20世紀50年代中期,主要根據具體國家和地區的社會制度、水資源情況、文化傳統,沿襲了占用優先、河岸優先、條件優先和慣例等具有各自歷史合理性的分配方法,通過立法和過程模擬進行分配研究[28-31]。隨著系統分析理論和優化技術的引入以及計算機技術的發展,水資源系統模擬模型得以迅速研究和應用[32-38]。Wang等[39-42]提出基于均衡水權的合作式水資源配置模型,研究分析了3種流域初始水權配置模型,即優先占用權配置模型、河岸水權配置模型以及字典式極小極大需求短缺比率模型。隨后,進一步提出在不同類型水權系統下的3種水權配置方法,即基于優先權的最高多階段網絡流程規劃方法、修正的河岸水權配置方法以及詞典編纂的最小缺水率方法。為保障荒地流域水資源配置過程兼顧公平和效率,建立流域兩階段協作水權配置模型,并將其應用于南薩斯卡萬河流域。
國內學者主要根據不同流域社會經濟發展現狀與規劃目標,依據公平性、效率性和可持續性、政府宏觀調控等原則,構建相應的流域初始水權配置指標體系,采用層次分析法建立多目標決策分配模型,確定流域內區域間初始水權配置的最終方案。裴源生等[43-48]依據有效性、公平性和可持續性原則,構建了黃河水量分配的指標體系,建立了黃河流域初始水權分配的系統模型;楊永生等[49-50]從尊重用水現狀、統一優化配置、公平與效率兼顧的原則出發,采用用水定額預測法、綜合權重法、層次分配決策法研究撫河流域水量分配,對不同用水方案進行比較分析形成綜合性的分水方案;何俊仕等[51-53]以現狀原則、公平原則、效率原則、可持續原則、政府宏觀調控原則為指導,應用改進的層次分析法與TOPSIS法建立了大凌河流域初始水權配置模型;王學鳳等[54]在分析宏觀經濟、供需平衡、現狀用水的基礎上,在宏觀和微觀2個層次建立石羊河流域水資源使用權分配模型;王宗志等[55]在提出初始水量權與初始排污權統一分配二維水權概念的基礎上,確定了流域初始二維水權配置原則,建立了各原則視角下的以水資源系統和諧度函數最大為目標的北江流域初始二維水權配置模型。
由于流域初始水權配置涉及流域利益相關者的用水權利,為充分吸收各利益相關者的意見,需要利益相關者經過多輪協商進行利益沖突的調解,因此采用行政配置與協商機制相結合的混合配置機制,建立流域初始水權配置模型。目前,大多數學者只是從定性角度對協商內容進行分析,一些學者考慮將協商過程用模型概化,從定量角度進行分析。夏朋等[56]構建了流域水權初始分配機制節水激勵模型,提出通過平衡選擇現狀用水量權重,延長水權初始分配份額的有效期,以及對節水工程投資和水利工程投資進行補貼等手段,緩解水資源的供需矛盾。吳丹等[57-60]在廣泛聽取和充分吸收各決策實體意見、充分兼顧不同區域利益的基礎上,將民主協商過程用模型概化,建立各區域之間的協商診斷模型并將其應用大凌河流域水權配置,經過多輪協商對各區域的利益沖突進行調解,最終得到易被各區域接受的水權配置方案。
鑒于相關文獻,針對流域初始水權配置,為保障配置過程兼顧公平性與效率性,可建立基于協商機制的動態配置指標體系集,并針對不同流域對配置指標體系進行相應調整,應用合理有效的配置方法進行配置。同時提出行政配置、民主協商與市場配置相結合的混合配置機制,加強各區域的節水工程投資建設,提高水資源利用效率,建立區域水權交易市場,通過將節余的水權在各區域之間進行交易,實現流域水資源綜合效益的優化。
流域初始水權配置屬于資源經濟學、環境經濟學、管理學領域中的交叉問題,雖已取得一系列相關研究成果,但總體還處于初步研究階段,仍存在許多問題有待進一步探討,具體包括:
a.將流域初始取水權配置與初始排污權配置進行耦合,建立基于取水權與排污權相結合的流域水資源管理模式,通過流域水資源容量與水環境容量的統一分配、使用和管理,實現流域水資源量與質的統一分配,當水污染物排放量超過其排污權配置量時,通過建立懲罰機制和環境補償機制來懲罰和補償超標排污量對環境造成的損害或者通過減少水權配置量來折減水權,以提高水環境承載力,有效解決流域水資源量與質的沖突。最終,通過同步提高流域水資源承載力與流域水環境承載力,保障流域水資源環境綜合承載力。
b.將流域初始水權第一層次與第二層次配置過程進行耦合,建立兩層次之間的主從遞階交互協商機制(以流域初始水權第一層次配置為主、第二層次配置為從),實施流域第一層次與第二層次相結合、總量控制與目標控制相結合的流域初始水資源配置模式,對流域內各區域的初始水權與初始排污權實行總量控制,對流域內各區域用水行業的社會經濟發展實行目標控制,加強各區域及其行業之間的交互協商過程,在嚴格限制各區域初始水權與初始排污權總量的基礎上,保障流域各區域之間對水質與水量資源的公平高效利用,實現區域內各用水行業的發展目標,促進各區域之間的協同有序發展,優化流域整體的社會、經濟以及生態環境的綜合效益。
c.在基于取水權與排污權相結合的流域水資源管理模式中,加強流域污水處理回用工程投資建設,提高污水資源化程度,結合再生水的分散式利用、集中式利用、集蓄利用等再生水利用形式,加強流域再生水利用的水權管理,提高生活、生態景觀、農業灌溉、工業以及第三產業再生水水權利用率,以緩解流域各區域及其行業之間的用水沖突,減少流域水污染物排放總量,改善流域生態環境。同時,針對流域初始水權第一層次與第二層次配置,提出行政配置、民主協商與水權交易市場配置相結合的混合配置機制,建立和培育水市場,充分發揮市場配置水權的基礎性作用,在市場機制引導下實現水權的有序轉讓與優化配置。
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