加快建立與實施國庫集中收付制度探討

馬躍麗

摘要：部門預算與國庫集中收付制度的改革密切相關，因此最好是同步改革。目前國庫改革已邁出了重要的一步，在中央單位四個部門已經開始試點，一些省市也已經在進行試點，國務院已經批準了國庫改革方案，但總體而言，目前的國庫改革在實際操作的層面還處于起步階段。

關鍵詞：加快建立實施國庫集中收付制度

一、分散收付國庫制度的缺陷

與國際上普遍采用的集中收付的國庫制度不同，我國長期實行的是分散收付的國庫制度，各支出單位都可以在銀行開立賬戶，加入財政管理信息系統和監督檢查機構不健全，財政收入的許多項目由征收部門設立過渡賬戶收繳，收入退庫不規范，常被一些部門和單位濫用，流失了大量收入；大量預算外資金未納入國庫和預算管理，財政資金極為分散；在支出方面則缺乏專門的機構負責支付管理，財政資金都是通過部門和支出單位各自開設的多重賬戶進行分散撥付，中間環節多，資金大量沉淀。

從全國范圍看，在分散收付的現行國庫制度下，資金大量沉淀、收入流失、支出缺乏事前監督、資金被挪用截留和擠占等問題非常普遍；因收入執行中征管不嚴和濫用退庫規定導致收入流失的問題也相當嚴重。據有關資料統計，1999年全國預算外資金收入達3385億兀，其中有907億元未繳入專戶管理；根據2000年對239戶國稅機關征管情況進行的專項檢查，以“待結算賬戶”、“待結算財政款項一等解稅金賬戶”等形式開設的過渡性賬戶多達170多個，嚴重影響了財政收入的及時入庫。現行國庫體制也不適應建立規范化的政府采購制度建設的要求。按現行國庫體制，政府的全部預算資金一律憑各級財政機關的撥款憑證辦理撥付，經國庫統一辦理，不利政府采購制度的規范化。

在分散收付制度下，財政部門將預算確定的各部門和各單位支出總額，按期撥付到其在銀行開立的賬戶，由各單位自行使用。資金一旦撥付給部門和單位，就脫離了財政監督，各種克扣、截留、挪用現象無法控制。特別是建設項目的資金，經過層層克扣，往往落實到具體項目上的資金很少，成為產生所謂“豆腐渣工程”現象的一個重要原因，也是導致各種腐敗現象的重要原因。

目前國際上通行的是集中收付的國庫體制，其核心是國庫集中支付制度：預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金流出國庫并最終支付給商品與勞務供應者的過程中，均由國庫進行監控的一種控制制度。其核心是：財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行賬戶，各單位的預算資金統一在該賬戶下設立的分類賬戶中管理，不再撥給各單位分散保存資金；各支出單位可以根據自身履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內，自己決定購買商品與勞務，但付款過程要由財政部門通過國庫集中處理。

二、國庫制度與預算管理

國庫是最核心的預算執行機構，建立現代國庫制度對于推動和完善部門預算起著重要的支撐作用。長期以來，在我國理論界和實踐中，國庫制度的重要性遠沒有得到充分的認識，對國庫的功能與作用的理解上也存在著重要的誤區。在當代發達國家的財政預算管理系統中，國庫普遍起著極為關鍵性的作用。可以這么講，預算編制和審批一旦完成以后，預算的執行和執行過程中的控制就幾乎完全依據一個運作良好的國庫體制。簡略地講，“良好的國庫是良好的財政預算管理的一半”，其意義和作用絕不可低估。

部門預算制度不僅涉及預算編制主體和編制方法的改革問題，更涉及預算執行過程的監控問題。如果對部門預算執行過程沒有有效的監督機制，部門預算編制得再好，也會流于形式，不能產生實效。要對部門預算的執行實施有效的監控，必須改革現行的國庫制度，實行集中收付的國庫制度。國庫制度改革和推行部門預算是相輔相成的。在全面推行部門預算、科學的政府收支分類的情況下，通過國庫進行的資金支付才能建立在明晰的預算基礎上，從而為順利實施國庫單一賬戶制度創造條件。

三、改革思路和目標模式

中國國庫體制改革的基本思路是參照國際通行做法，結合我國具體國情和財政預算管理要求，建立集中收付的國庫制度，包括建立集中收入制度和集中支付制度兩個方面的內容。其要點是：按照政府預算級次，建立財政國庫單一賬戶體系；所有財政性資金都逐步納入各級政府預算統一管理，收入直接繳入國庫或財政部門在指定的商業銀行開設的單一賬戶，主要財政支出由財政國庫支付機構從單一賬戶直接支付到商品與勞務供應者；建立專門的支付管理機構和財政管理信息系統，強化監督檢查機制。

考慮到我國的實際情況，建立集中收付的國庫體制，最關鍵的一步是取消多頭開戶。在建立集中收入制度方面，最核心的措施是需要清理取消各種收入過渡賬戶，將預算收入納入國庫，集中收繳，同時將各種政府性基金和預算外收入逐步納入預算，實行國庫單一賬戶管理；暫時作為預算外管理的資金，一律納入財政專戶管理；同時，應抓緊建立財政、稅務、國庫和銀行相聯系的信息系統，健全收入監繳和規范退庫制度。

在建立集中支付制度方面，最核心的措施是需要在基本不改變現行資金申請撥付程序和支出單位資金使用權限、會計核算和財務管理職責的前提下，將主要財政支出項目的資金都通過國庫單一賬戶體系的運作，直接撥付到商品與勞務供應者。

結語

因此，總體上看，目前中國的部門預算仍不完善。未來一段時期中，中國財政改革重點是以部門預算為框架，改進預算編制程序和方法，大力推進國庫制度、政府采購、預算科目、定員定額標準、清產核資等方面的相關改革。