網絡輿論視野下的地方治理能力建設

胡建華，蔡益群

（江西理工大學文法學院，江西贛州341000）

網絡輿論視野下的地方治理能力建設

胡建華，蔡益群

（江西理工大學文法學院，江西贛州341000）

網絡輿論正在發揮越來越大的影響，轉型期的地方政府在地方公共治理方面所存在的問題很容易被網絡輿論所關注，地方政府如何提高自身的治理能力以應對網絡輿論就成為新時期地方治理的重要問題。文章首先分析了網絡輿論的特點，然后總結了網絡輿論對地方政治生態和政治穩定、地方行政管理體制、地方網絡治理、地方危機管理和地方政府面臨的“輿論壓力”等方面給地方治理帶來的新挑戰，最后提出地方政府應提高其與網絡媒介打交道的能力、網絡輿論的研判與應對能力、網絡輿論中“疏”和議題設置的能力以及完善網絡管理體制等方面的建設，以正確合理地應對網絡輿論。

網絡輿論；地方治理；治理能力

隨著網絡2.0時代和手機3G時代的到來，普通民眾隨時可以上網，指尖輕輕一點就可以成為流動的麥克風、攝像機或新聞評論員，網民可以自己制造新聞，作為受眾，也可以隨時評論各類新聞。新媒體傳播的勃興與普及必然使政府面臨技術背后的社會問題，如何有效地應對網絡輿論就成為了地方政府治理能力建設的新內容。

一、正確認識網絡輿論

我國互聯網的大發展始于上世紀九十年代末，從2003年開始，我國互聯網進入了全面繁榮階段。《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》稱，截至2011年12月底，我國網民規模達到5.13億，全年新增網民5580萬；互聯網普及率較上年底提升4個百分點，達到38.3%。我國手機網民規模達到3.56億，同比增長17.5%，手機網民在總體網民中的比例接近七成，成為我國網民的重要組成部分；微博快速崛起，目前有將近半數網民在使用微博，比例達到48.7%[1]。隨著我國網民數量的急劇增長以及網絡媒體傳播的技術創新，網上的輿論越來越被大家所重視，“網絡輿論”作為一個概念被正式提出。所謂網絡輿論，就是“在網絡媒體上形成和傳播的公眾關于各種問題所表達的信念、態度、意見和情緒表現的總和”[2]。網絡輿論是公共輿論的一種表現形式，網絡輿論正在成為我國公共輿論中非常重要的領域，并越來越多地影響現實社會。地方政府的治理表現正是網絡輿論高度關注的方面之一，在和網絡輿論打交道方面，地方政府總是顯得笨拙、被動，疲于應付。為有效扭轉這種局面，地方政府必須首先研究我國網絡輿論的發展狀況，分析網絡輿論的特點。

（一）多元化的開放互動

網絡不僅是社會輿論的“放大器”，它匯聚成的輿論力量也日益影響甚至干預現實社會生活。網絡是開放的，沒有邊界，網絡上的價值觀念與道德標準是多元化的，網絡是現實價值標準的碰撞地。據統計，超過80%網民在上網時都會瀏覽各類網絡新聞，而新增的高知識網民群體更是對網絡新聞特別關注，當各大門戶網站關心的網絡話題被眾多網民共同關注并參與討論時，就很容易促成網絡輿論的形成。開放、互動的網絡媒體可以將網民迅速整合到一起，實現網民之間、網絡媒體和傳統媒體間的信息交互，微博的興起更是為這一過程提供了超高的效率[3]。近年來，許多社會熱點問題都是由網上熱點問題匯集發酵和演變形成的。

（二）形成迅速、不易掌控

網絡輿論的形成往往非常迅速，一個熱點事件加上一種情緒化的意見，就可以成為點燃一片輿論的導火索。當某一事件發生時，網民可以立即在網絡媒體上發表意見，如果加上一些別有用心的人的煽動，網民個體意見可以迅速地匯聚起來形成負面的公共輿論。同時，各種渠道的意見又可以迅速地進行互動，從而迅速形成強大的輿論聲勢，產生嚴重的負面影響。而最讓地方政府頭疼的是很多網絡熱點往往起源于一些網民的臨時或偶然行為，包括偶然拍攝的照片或視頻等，這使得地方政府往往難以預防與掌控。

（三）網民易盲從

在一定程度上，網絡“意見領袖”占據著網絡輿論的制高點，網民的“從眾心理”往往會發揮得淋漓盡致，而出于對政府治理的種種不滿，網絡輿論總是傾向于對政府不利的一面。一方面，網民的盲從性表現在我國網民的年齡結構上。青少年網民占了總體網民數量的一半以上，他們的自主判斷能力還比較弱，心智也不成熟，還不能形成自己獨立的觀點，習慣于盲目跟風。另一方面，制造網絡事件一方總是有選擇性地發布信息，傾向于只發布能夠挑起網民神經的信息，而隱瞞其他實情，這使得大部分網民并不能了解事件的全部事實，只是在一些所謂的“網絡意見領袖”的引導下，盲目跟風、起哄或者激憤。

（四）群體易極化

所謂群體極化就是指群體成員中原已存在的傾向性得到加強，使一種觀點或態度從原來的群體平均水平，加強到具有支配性地位的現象，甚至使人把毫不存在的情況當成事實。群體極化是很多網絡輿論的共性特點[4]。一方面，開放的網絡環境可以讓眾多網民自由探討問題，形成互動的、看法基本一致的意見。另一方面，網絡的匿名性剝去了網民在現實生活中的“理性外衣”，保證網民可以態度偏激、言辭激烈甚至無所顧忌地表達觀點，這就使得那些形成的所謂基本一致的看法其實是帶有很多的偏見、偏激成分的。如果再加上一些別有用心的“網絡意見領袖”的煽風點火和網民的盲目跟從，則網絡上群體極化現象較現實情況就更為明顯，經過網民熱烈參與和討論的網絡輿論經常以形成極端觀點為結局。

二、網絡輿論對地方治理提出的新挑戰

我國正處于社會轉型期，地方治理在各方面的制度架構和政策法規還不夠成熟，民眾參政、議政、維權意識不斷增強，而網絡恰巧給民眾提供了一個發表自己意見或者說宣泄的平臺。因此，網絡輿論的演變給地方政府帶來了新挑戰，對地方政府的治理能力提出了更高的要求。

（一）對地方政治生態和政治穩定提出了新挑戰

轉型期的中國面臨許多社會問題，諸如地區差距、貧富差距、城鄉二元體制、拆遷補償不公、貪污腐敗以及住房、醫療、教育等社會問題導致的社會心理失衡，在解決這些問題的過程中，中央政府的形象較為正面，地方政府則容易成為網絡輿論攻擊的對象，廣大網民總是將現實當中的種種“不公”情緒宣泄在網絡平臺上，許多網絡群體事件就是在這樣一種背景下發生的。這種失衡情緒短時間內很難得到緩解和完全釋放，因此會體現在網絡輿論及群體性事件的演變過程中，成為各級地方政府公共治理所面臨的重大政治生態環境新挑戰。另一方面，虛擬網絡容易引發社會恐慌，威脅政治穩定。穩定是國家頭等大事，但網絡輿論的演變可能給地方政治穩定帶來威脅。由于網絡輿論的蝴蝶效應，本來一件很小的社會事件，在信息不對稱、不透明的情況下，經過網絡傳播之后就可能演變成社會公共事件，引發社會恐慌，進而激變成較大的政治事件，從而造成地方政治動蕩。網絡輿論也可能會引發街頭政治，給政治穩定留下隱患[5]。

（二）對地方政府的行政管理體制提出了新挑戰

網絡輿論的興起，使我國的公共行政總是處于網媒聚光燈的籠罩之下，政府的一舉一動，或多或少地要受制于網絡，而我國政治體制改革的步伐相對緩慢，這就決定了我國現行行政管理體制與網民的價值主張存在差距，網民會不由自主地用民主、平等、透明等理念來要求政府，尤其是地方政府，往往是網絡輿論監督的主要對象，由此就形成了對地方行政管理體制的挑戰。網絡的民主性客觀上要求政府的職能從以管制為主轉向以服務為主，網絡的平等性迫使政府在處理涉民利益問題時注重與民眾協商對話，網絡的透明性則要求各級政府在陽光下運行。我國的行政管理體制改革已經進行了二十多年，仍沒有達到民眾所期待的狀態，各級政府在履行職能方面與民眾預期有較大差距。行政管理體制上的弊端會在地方政府的運作中暴露出來，地方政府的公共治理也就必然成為了網絡輿論的靶子，地方政府必須不斷尋求完善其行政管理體制。

（三）對地方政府的網絡治理提出了新挑戰

我國公民民主意識的提高是公民意識的覺醒，是社會進步的表現，有利于推進我國的政治民主進程，但對于各級政府來說，也是一種挑戰。我國的網絡民主相比于現實中的民主，明顯要激進得多，網民喜好將現實中不能說的統統發泄在網上，使得網絡民意表達或利益訴求呈現出非理性和非均衡的特點，地方政府在面對這樣繁雜的“網絡民意”表達時，總顯得不知如何處置，甚至只能聽之任之。可見，怎樣把握網絡民意精髓，如何甄別網絡民意的真偽，是地方政府應對網絡輿論的核心挑戰。另外，網絡的隨意性和匿名性構成了地方政府對網絡治理的規范性挑戰。網民在馬甲的掩護下，容易失去社會責任感和自我控制力，會缺乏自律，用發表言論來宣泄個人情緒，態度易偏激，甚至造謠、以訛傳訛。因此，如何使網民的行為理性化和規范化，就成了地方政府應對網絡治理的規范性挑戰[6]。

（四）對地方政府的危機管理提出了新挑戰

網絡輿論傳播的開放性、互動性、盲從性和匿名性等特點，使人們可以拋開現實中的顧慮和擔憂，隨心所欲地參與到公共事件的討論中，大膽、真實地發表自己的意見和觀點，同時受到網絡“意見領袖”的影響，使得網絡輿論可能產生一呼百應的效應，往往能產生較大的社會影響。而很多網民出于對地方政府的不信任，總是寧愿傾向于相信政府的不作為，而不去深究客觀事實。在這樣一種情況下，地方政府的危機管理總是會陷于被動。因此，在危機管理過程中，地方政府如何及時引導網絡輿論傳播以及有效規避網絡群體性事件的發生，是地方政府面臨的一個嚴峻挑戰。網絡輿論正推動著地方政府的危機應對由“重管理”轉向“重傳播”，因為有效的危機傳播管理不僅能減輕政府的管治危機，而且可以增進社會信任，提升公共精神和重塑價值信念。

（五）使地方政府面臨前所未有的“輿論壓力”

隨著網絡信息傳播形態的急速變化以及不斷涌現的“公民記者”，越來越多的熱點新聞不再是通過傳統媒體，而是首先通過網絡被迅速炒熱、放大，從而形成網絡輿論。在網絡傳播中，政府的“把關人”作用非常有限，一些地方政府應對網絡危機的手段也很缺乏，政府部門面對一些可能誘發公共事件的問題看不出苗頭，看不出傾向，看不出問題背后的民意和訴求，以至于小問題變成了大問題，小事件變成了大事件。轉型期的各種社會問題以及地方政府引導的缺乏，使得地方政府及其領導干部面臨的輿論壓力急劇增加，總是擔心其任職管轄地出現影響不好的事件或者個人的紕漏被網絡曝光，從而影響自己的仕途和發展。

三、提高地方治理能力應對網絡輿論

我國現階段面臨的網絡輿論現狀，使得地方政府在公共治理方面應著重提高自身的治理能力以便隨時應對網絡輿論的產生與發展，由重事件管理轉向重人與信息的傳播。

（一）提升地方政府及其官員與網絡媒介打交道的能力

地方政府及其官員與網絡媒介打交道的能力，會充分反映到其地方治理的能力當中，在網絡媒介如此發達的當今，地方政府及其官員必須在這方面保持基本的素養，只有充分認識網絡輿論傳播特點和規律，運用各種網絡技能，才能提升其網絡輿論引導能力[7]。首先，要強化地方政府及其官員的網絡輿論意識，提高各級官員對網絡輿情的政治敏銳性。地方政府及其官員應及時關注與地方治理有關的網絡輿論，轉變執政理念，接受網絡輿論監督，努力規范自身的執政行為，用客觀事實和可靠數據來把握輿論導向，占領輿論高地，從而達到引導社會輿論熱點、化解社會矛盾的目的，這是地方政府及其官員必須肩負起的地方治理責任。其次，應加強對地方政府官員利用網絡進行溝通的能力培養。可以在公務員培訓和領導干部學習中特別開設應急管理、網絡溝通、輿情引導等課程，定期培訓，促使官員及時學習掌握網絡傳播與溝通的新手段新方法，如在線問答、論壇發帖、開設博客尤其是微博等形式的學習和掌握，從而提高地方政府及其官員與網絡媒體打交道的能力。

（二）提高對網絡輿論的研判和應對能力

地方政府對網絡輿論的研判和應對能力已經成為其執政能力和執政藝術的重要組成部分。對網絡輿情的研判和應對應將重點放在預防以及輿論的發端方面，切忌讓網絡“民意”轉變成“民議”并發展成“民怨”，民意在哪個環節被冷落與擱置，都可能會導致輿情能量的集聚。對網絡輿情的跟蹤和研判是政府了解民意、參與民議、化解民怨的最有效方式。地方政府作為公共資源的管理者，具有權威性和公信力，因此，地方政府應該積極主導輿論，通過提供真實信息來引導輿論，通過提供優質服務來影響網民，從而進一步促進社會各個利益群體之間的信息溝通，化解利益沖突和社會對立情緒。

（三）提高地方政府在網絡輿論中“疏”的能力

地方政府在網絡輿論中的“疏”的能力對于地方公共治理非常關鍵。互聯網的海量信息存儲以及各類網民之間的交流互動，再加上網絡的無邊性和“網絡領袖”的刻意渲染等因素，網絡意見往往能夠在很短的時間內由“碎片化”變為“集成化”，從而演變成網絡輿論。如果僅靠刪帖等“堵”的方法是很難完全扭轉輿論不良傾向的，要搶占網絡輿論制高點，必須建立完善的網絡預警及網絡引導機制，提高地方政府“疏”的能力。一是完善信息公開制度。要不怕公布真實信息，加大公開力度，公布最新、最權威的政府信息，讓謠言止于真相。二是可以設置網絡新聞發言人，健全新聞發布制度。針對一些重要政策、重大活動、突發性事件等及時組織新聞發布會包括網上發布會，主動向社會提供及時完善信息。三是要建立完善的網絡輿論監控體系。要收集、監測、分析和評估網絡輿論，為做好引導工作提供科學依據；要建立網絡輿論預警系統，盡早發現各類輿論走向，提前做好應對準備。

（四）增進地方政府在網絡輿論中的議題設置能力

在網絡媒體對危機事件的報道中，客觀中立、肯定頌揚和反思批判三種立場并存。網絡媒體不僅可以放大一些重要新聞的話語權與影響力，也會弱化傳統媒體設置議題的影響力。要更好地對社會輿論進行有效引導，關鍵在于能否將政府議題與民間議題有效地統一起來，進行充分的社會對話，這也是對地方政府公共治理容忍度、執行力、全局觀的一種考驗[8]。網絡信息內容龐雜，保留時間短暫，能直接重構公共事件在受眾腦海中的印象。人們對某些議題的關注程度，主要來源于這些議題被報道的頻率與強度。由于網絡媒體暫時還沒有新聞采訪權，幾乎所有的網絡新聞報道均來源于傳統媒體，這為政府設置議題引導輿論提供了條件。政府通過議題設置雖然不可能決定民眾想什么，但可以影響民眾怎么想。

（五）完善地方政府的網絡管理機制

地方政府應對網絡輿論，應該健全其網絡管理體制。首先，可以建立網絡管理領導小組。網絡管理領導小組可以由一級政府副職領導擔任組長，同時包含各相關部門的主要負責人，統一領導和協調地方網絡管理，包括網絡輿論管理，建立起一整套有效靈活的工作對話機制。其次，要加強地方政府網站建設，增強地方政府輿論的引導力量和信息公開力度。政府網站的媒體功能非常特殊，正面報道和彰顯社會主流趨勢是其主旋律，網民可以通過政府網站了解政府信息及其他信息，并增進對政府的信任。有數據表明，很多地方政府網站的點擊量遠遠超過許多商業運營網站，在網民的心里，政府網站的可信度要高于商業網站。因此，要讓政府網站成為地方政府和網民之間真情交流、溝通的橋梁。最后，應大力扶持地方主流媒體的網站建設。我國的傳統主流媒體，在民眾中有較高的信譽和權威，我們可以利用傳統主流媒體的網絡力量，構建起網絡輿論主陣線，營造網絡輿論強勢。地方政府要加大對本地主流核心網站的扶持力度，不斷擴大主流新聞網站在讀者中的影響力和吸引力，使其真正成為能對本地網絡輿論起主導作用的權威網站。

[1]中國互聯網信息中心.第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL]，http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201201/t20120116_23667.html.

[2]王紹明.網絡輿論的焦點成因分析[J].東南傳播，2009(10):57-58.

[3]“網絡輿論的監測與安全研究”課題組.網絡傳播與網絡輿論的生成及其特征[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2010(5):61-62.

[4]呂德生，梁冰.網絡輿論特點及其引導方案[J].云南社會科學，2010(6):24-27.

[5]程玉紅，曾靜平.論虛擬網絡社會對我國政治發展的影響[J].現代傳播，2011(9):110-112.

[6]丁文喜.網絡群體性事件：政府危機管理的新挑戰[J].領導科學，2011(7):14-15.

[7]劉靜.提升地方政府網絡輿論引導能力的對策研究[J].領導科學，2011(4):34-35.

[8]謝金林.網絡輿論的政府治理：理念、策略與行動[J].理論探討，2010(2):8-12.

D669

A

2012-03-17

江西省社會科學規劃課題（編號：11GL19）

胡建華（1979-），男，講師，主要從事公共治理與公共政策、當代中國政府管理方面的研究，E-mail:hjh2013@163.com.

2095-3046（2012）04-0010-04