反壟斷執(zhí)法和解制度與“約談”關(guān)系探析

張 郁

(蘭州大學(xué),甘肅蘭州 730000)

反壟斷執(zhí)法和解制度與“約談”關(guān)系探析

張 郁

(蘭州大學(xué),甘肅蘭州 730000)

反壟斷執(zhí)法和解與“約談”均是一種我國(guó)對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)管的探索和創(chuàng)新,是監(jiān)管者與相對(duì)人在寬松緩和的氛圍下就爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商溝通的活動(dòng)。約談是執(zhí)法和解的一種主要的交流形式,兩者的內(nèi)容具有差異,但均能節(jié)約執(zhí)法成本緩和對(duì)立狀態(tài),且又都符合我國(guó)的法律文化傳統(tǒng),也符合當(dāng)前我國(guó)與國(guó)際法律執(zhí)行接軌的需要,有助于我國(guó)和諧社會(huì)的形成。反壟斷執(zhí)法和解的立法和執(zhí)行都有許多缺陷,雖然我國(guó)法律對(duì)此有粗略規(guī)定,但是不足以指導(dǎo)反壟斷工作的開展,這需要我們繼續(xù)探索反壟斷和解的具體操作方式。

反壟斷執(zhí)法和解;價(jià)格;經(jīng)營(yíng)者;協(xié)議;約談

反壟斷法最重要的價(jià)值目標(biāo)是要促進(jìn)充分有效的競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)有序競(jìng)爭(zhēng)秩序,以此促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置,因此良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序與社會(huì)公平正義的雙實(shí)現(xiàn)是反壟斷法的精神內(nèi)核。

一、反壟斷執(zhí)法和解的一般原理

1、反壟斷執(zhí)法和解制度的內(nèi)涵

反壟斷法的執(zhí)法和解制度 (或稱承諾制度),學(xué)者又稱之為“和解制度”、“非正式執(zhí)行措施”,是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)因涉嫌壟斷對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為從開始調(diào)查到最后裁決作出前,經(jīng)該經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)且經(jīng)審查符合一定條件的,執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其達(dá)成和解,進(jìn)而中止調(diào)查的規(guī)則體系。如果經(jīng)營(yíng)者自已承諾停止或改正該行為并采取了積極措施,且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者的承諾確實(shí)可行,能夠消除該違法行為的不利影響,就停止調(diào)查并撤銷案件。

執(zhí)法和解是出于平衡競(jìng)爭(zhēng)主體間利益的考慮,這包括經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者利益,經(jīng)營(yíng)者之間的利益,但是在此過(guò)程中執(zhí)法機(jī)關(guān)不能以出讓什么利益為條件,更不能出讓行政責(zé)任。反壟斷執(zhí)法和解是行政程序中的非正式裁決程序,是正式審理的前置程序,旨在給予違法者改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。

2、反壟斷執(zhí)法和解制度的優(yōu)勢(shì)

第一,節(jié)約執(zhí)法成本提高執(zhí)法效率

首先在反壟斷實(shí)踐中由于涉嫌違法行為的復(fù)雜性、壟斷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的高度專業(yè)性、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查手段和資源有限性的限制,導(dǎo)致對(duì)涉嫌壟斷的行為審查與判定很困難。和解協(xié)議達(dá)成后,只要經(jīng)營(yíng)者兌現(xiàn)承諾調(diào)查程序就可終結(jié),可免去無(wú)謂的執(zhí)法成本支出。反壟斷案件的調(diào)查審理或多或少都會(huì)涉及相關(guān)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的商業(yè)秘密,且有些證據(jù)還會(huì)牽涉到上下游生產(chǎn)者銷售者,而將利益作為企業(yè)生存條件的經(jīng)營(yíng)者們是否會(huì)全力配合則是調(diào)查審理的關(guān)鍵性問(wèn)題。基于經(jīng)營(yíng)銷售環(huán)節(jié)的隱蔽性和執(zhí)法資源有限性,加強(qiáng)對(duì)反壟斷執(zhí)法成本的控制,提高有限資源的利用效率,那么和解制度就是最佳選擇。

第二,利于法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一

在反壟斷執(zhí)法環(huán)節(jié)中,一方是國(guó)家賦予執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān),另一方則是處于被監(jiān)管地位的市場(chǎng)主體,雙方的關(guān)系是管理與被管理、支配與被支配,雙方地位的不對(duì)等和追求目標(biāo)的差異性必然導(dǎo)致對(duì)立情緒的產(chǎn)生。而反壟斷執(zhí)法和解是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成的協(xié)議,雙方協(xié)商過(guò)程也是溝通的過(guò)程,是雙方自由意治的體現(xiàn)。不僅利于及時(shí)防止違法行為造成的不良影響又利于緩和雙方的對(duì)峙關(guān)系。由于和解制度極具溫和性,對(duì)于及時(shí)解決爭(zhēng)議和維持雙方良好關(guān)系都能發(fā)揮積極作用。

二、反壟斷執(zhí)法和解與約談

約談是指行政機(jī)關(guān)在相對(duì)人未履行、未正確履行或未完全職責(zé),或者違反有關(guān)政策規(guī)定的情況下,與之在自愿緩和氣氛中所進(jìn)行的無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力的行為問(wèn)責(zé)談話制度。“約談”在我國(guó)有著其發(fā)揮特殊作用的背景和條件。因此,中國(guó)式的價(jià)格約談是一種意味深長(zhǎng)的中國(guó)式監(jiān)管,充滿著中庸、辯證的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)智慧。被約談的各類洋企業(yè)深耕中國(guó)市場(chǎng)多年,應(yīng)當(dāng)曉得這種智慧的剛?cè)峒鏉?jì)性。身體力行地恪守不漲價(jià)承諾,這樣會(huì)贏得中國(guó)市場(chǎng)的尊重。”政府價(jià)格約談的實(shí)質(zhì)是促進(jìn)企業(yè)自主定價(jià)和政府宏觀調(diào)控的有效結(jié)合。目的是通過(guò)了解企業(yè)成本和經(jīng)營(yíng)狀況,探討維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展的政策措施,同時(shí)聽取企業(yè)的意見和建議,進(jìn)而引導(dǎo)企業(yè)正確行使定價(jià)自主權(quán),自覺維護(hù)良好市場(chǎng)秩序。

通過(guò)政府約談,能夠讓政府充分了解企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本,客觀評(píng)估企業(yè)價(jià)格調(diào)整的必要性,正確分析價(jià)格調(diào)整的動(dòng)機(jī),從而起到威懾作用。用國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司副司長(zhǎng)周望軍的話說(shuō):“約談這種方式是一種通過(guò)提前介入進(jìn)行提醒、告誡的相對(duì)溫和的措施。如果對(duì)企業(yè)可能發(fā)生價(jià)格違法行為視而不見,等到違法之后再進(jìn)行處罰,那么,這既增加了政府行政成本,也增加了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本,不符合現(xiàn)代行政理念。”周望軍副司長(zhǎng)也表示,約談的部分企業(yè)實(shí)際上已經(jīng)涉嫌實(shí)施價(jià)格操縱了。

執(zhí)法和解與約談體現(xiàn)的精神相同。目的都是督促企業(yè)盡早停止限制競(jìng)爭(zhēng)的違法行為,更高效地維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。它們的共同目的都是要促進(jìn)企業(yè)遵規(guī)守紀(jì),開展公平競(jìng)爭(zhēng)。但兩者也有一定的區(qū)別:第一,任務(wù)不同。發(fā)改委價(jià)格約談的核心任務(wù)是穩(wěn)定物價(jià)水平、規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格秩序,這其中不僅僅是有關(guān)壟斷的價(jià)格行為,不包括其它違法的價(jià)格行為,執(zhí)法和解的任務(wù)是要以最小的成本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng),包括規(guī)制價(jià)格操縱的行為。第二,啟動(dòng)機(jī)構(gòu)和針對(duì)的事項(xiàng)不同。我國(guó)反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要分為工商總局、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和商務(wù)部,其中國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)受理關(guān)于壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位的案件,商務(wù)部負(fù)責(zé)審查跨國(guó)企業(yè)并購(gòu)、經(jīng)營(yíng)者集中的案件,而國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)查處價(jià)格壟斷行為。就監(jiān)管對(duì)象而言,商務(wù)部偏重外資,工商總局偏重民營(yíng)經(jīng)濟(jì),發(fā)改委則偏重國(guó)有企業(yè)。第三,對(duì)象不同。由于我國(guó)尚處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段,能夠有壟斷實(shí)力的企業(yè)并不十分多,主要有以下幾種,一是國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)和一些行業(yè)協(xié)會(huì)。

三、完善我國(guó)反壟斷執(zhí)法和解制度

1、明確執(zhí)法者身份,避免權(quán)力濫用

控權(quán)既是程序正義的要求也是追求效益和保障人權(quán)的要求。為了實(shí)現(xiàn)治理的民主化、規(guī)范化和法制化,必須通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的程序制度和操作對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)予以有效控制,防止公權(quán)力的濫用或怠用。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該遵循職權(quán)收斂原則,充分尊重企業(yè)的自主定價(jià)權(quán),不得隨意介入當(dāng)事人爭(zhēng)論的事態(tài),還應(yīng)受到相應(yīng)的規(guī)則制約和運(yùn)作監(jiān)督。因此要體現(xiàn)出糾正后的積極利益大于消極利益,要以社會(huì)公共利益為首要原則但也要保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的合法利益和市場(chǎng)秩序。在可口可樂(lè)和百事可樂(lè)漲價(jià)風(fēng)波中,發(fā)改委因未能準(zhǔn)確把握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況而冒然介入,就有政府干預(yù)市場(chǎng)之嫌,最終既未能保護(hù)消費(fèi)者利益又未能實(shí)施有效管理,這也為我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)日后的執(zhí)法工作有了一個(gè)提醒。

執(zhí)法者要對(duì)自已的身份有準(zhǔn)確定位以切實(shí)維護(hù)公共利益。執(zhí)法者的公益代表者與協(xié)商者的雙重身份很可能會(huì)造就執(zhí)法者協(xié)商時(shí)的利益沖突,在無(wú)機(jī)制對(duì)此利益格局作出平衡時(shí),和解制度會(huì)因“官商合作”對(duì)公共利益進(jìn)行瓜分而淪為“暗箱作業(yè)”。這時(shí)程序的正當(dāng)性在具體制度和操作方式中就應(yīng)予體現(xiàn)。首先對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力應(yīng)加以規(guī)范,避免出現(xiàn)權(quán)力濫用,將執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界規(guī)定清楚,在逾越權(quán)力邊界時(shí)加以制裁救濟(jì);其次要保護(hù)相對(duì)人和其他參加人的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán),明確對(duì)侵犯相對(duì)人和其他參加人基本權(quán)利的保護(hù)措施、救濟(jì)途徑、條件、責(zé)任主體等,增加他們參與執(zhí)法過(guò)程的機(jī)會(huì);最后要將執(zhí)法過(guò)程細(xì)化為多個(gè)可分的步驟,實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法的有效性和規(guī)范性,規(guī)范性是基本前提,有效性是最高要求。

2、規(guī)范反壟斷執(zhí)法和解制度的適用范圍和條件

反壟斷執(zhí)法和解制度的適用前提是執(zhí)法機(jī)構(gòu)已啟動(dòng)調(diào)查程序,但尚未作出經(jīng)營(yíng)者是否構(gòu)成壟斷的判斷和決定。執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅對(duì)有證據(jù)顯示可能屬于反壟斷法所規(guī)定的壟斷行為進(jìn)行調(diào)查,這里的涉嫌壟斷行為僅僅是預(yù)先判斷,是否構(gòu)成壟斷或是否違法還需要進(jìn)一步具體的調(diào)查分析,這個(gè)過(guò)程中不但要運(yùn)用復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析方法進(jìn)行研究定性,而且即使已經(jīng)構(gòu)成壟斷行為也可能因?yàn)檎叨砻狻８?jìng)爭(zhēng)者之間就固定價(jià)格、劃分市場(chǎng)、限制產(chǎn)量等核心卡特爾的協(xié)同安排,因其對(duì)消費(fèi)者公共造成的利益侵害之甚,已很難得到補(bǔ)救,允許和解也與法律精神相悖,應(yīng)明確排除。執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎立案、依照法律規(guī)定受理案件、逐步啟動(dòng)和解程序,不能擅自擴(kuò)大或縮小范圍條件,此時(shí)的雙方地位原本就極不對(duì)等,若無(wú)此類規(guī)定極易造成公權(quán)力的濫用使經(jīng)營(yíng)者被迫妥協(xié),最終嚴(yán)重?fù)p害經(jīng)營(yíng)者積極性,致使市場(chǎng)活力不足而阻礙競(jìng)爭(zhēng),或者間接成為經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手報(bào)復(fù)妨礙的工具,擾亂正常市場(chǎng)秩序。同時(shí)也要避免降低現(xiàn)有懲罰措施的威懾力導(dǎo)致鼓勵(lì)違法的現(xiàn)象出現(xiàn),因此該制度的適用須受到規(guī)制。

3、明確反壟斷執(zhí)法和解過(guò)程中各方的權(quán)利義務(wù)

執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)反壟斷法案件廣泛的調(diào)查權(quán),可以要求被調(diào)查者報(bào)告其經(jīng)濟(jì)狀況,在企業(yè)正常營(yíng)業(yè)時(shí)間內(nèi)查閱營(yíng)業(yè)資料,有權(quán)申請(qǐng)并根據(jù)司法機(jī)關(guān)的命令搜查和扣押。發(fā)改委應(yīng)正確剖析價(jià)格調(diào)整原因,商務(wù)部應(yīng)客觀分析并購(gòu)后的市場(chǎng)格局,執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其所知的商業(yè)秘密也負(fù)有保密義務(wù),在調(diào)查過(guò)程中應(yīng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),激勵(lì)企業(yè)健康擴(kuò)張,促進(jìn)企業(yè)有效充分的競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在配合執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查的前提下,對(duì)涉及商業(yè)秘密的事項(xiàng)予以說(shuō)明,對(duì)妨礙到其正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不合法不合理的活動(dòng)提出異議,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此認(rèn)真處理。執(zhí)法機(jī)關(guān)要求當(dāng)事人提供信息的程序并非都是強(qiáng)制性的,被調(diào)查者也有陳述意見的權(quán)利、辯解的權(quán)利和拒絕配合的權(quán)利。

4、加強(qiáng)和解效力的確認(rèn)與監(jiān)督

和解協(xié)議在執(zhí)法機(jī)構(gòu)與被調(diào)查者之間達(dá)成即生效,程序法上的效力主要體現(xiàn)為中止正在進(jìn)行的調(diào)查程序,而不是終止;實(shí)體法上的效力首先體現(xiàn)為確定力,即承諾生效后除非發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)或證據(jù)經(jīng)營(yíng)者不得推翻已經(jīng)合法有效成立的承諾。其次為羈束力,是協(xié)議生效后執(zhí)法機(jī)關(guān)原則上不得任意撤銷或變更該協(xié)議。如果被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者履行了承諾,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查,若被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者未履行承諾反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查。最后是執(zhí)行力,經(jīng)營(yíng)者應(yīng)停止侵害,消除影響,執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該中止調(diào)查。

將承諾的內(nèi)容公布,由相關(guān)主體評(píng)論并提出合理意見,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)廣泛接受來(lái)自社會(huì)各界和公眾的評(píng)論監(jiān)督。如果影響范圍較大,應(yīng)當(dāng)舉行聽證,執(zhí)法機(jī)構(gòu)在參考各方意見后修改承諾的內(nèi)容,并再次進(jìn)行公告。如果有違反承諾發(fā)生,則爭(zhēng)議最終可以通過(guò)行政訴訟解決。在未形成統(tǒng)一規(guī)定之前,若不考慮執(zhí)法效率和執(zhí)法人員的品質(zhì),調(diào)查程序的標(biāo)準(zhǔn)和判斷在一定程度上取決于長(zhǎng)期的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),這就會(huì)容易產(chǎn)生錯(cuò)誤執(zhí)法,監(jiān)督體系必不可少。在執(zhí)法和解制度監(jiān)督中需要更透明的運(yùn)作監(jiān)督和更有預(yù)見性的政策引導(dǎo)監(jiān)督,監(jiān)督是維護(hù)市場(chǎng)公平效率的最后一道防線。

任何一種制度的形成都有其特定的社會(huì)文化和時(shí)代基礎(chǔ),和解制度亦如此。當(dāng)傳統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法措施陷入困境時(shí),必會(huì)尋求一種新的措施來(lái)擺脫這種困境。和解制度便由此產(chǎn)生。建立反壟斷執(zhí)法和解制度并不是推崇無(wú)原則、無(wú)依據(jù)、無(wú)視公共利益的和解,并不能無(wú)視法律的基本精神和立法目的,因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)反壟斷法的實(shí)施正處于初始階段,其中的和解制度更是并未引起執(zhí)法者的重視,所以在實(shí)際操作中也不免出現(xiàn)漏洞缺陷,有諸多環(huán)節(jié)還沒(méi)有明確規(guī)定,許多行為的判定標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)界也未達(dá)成一致看法,未有成熟意見,總之是有待完善。

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[2]王炳.反壟斷非強(qiáng)制性執(zhí)法制度與實(shí)踐分析[M].北京:法律出版社,2010.78 40.

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D996

A

1008-7508(2012)05-0117-03

2012-03-23

張郁 (1986～),山西介休人,蘭州大學(xué)法學(xué)碩士,研究方向:經(jīng)濟(jì)法競(jìng)爭(zhēng)法。