淺議鄉鎮政府公共服務能力建設

摘要：鄉鎮政府是我國最貼近農村生活的一級政府組織，應該是鄉鎮公共服務發最佳提供者，但我國鄉鎮政府的特殊地位又使得很多公共服務職能的開展受到諸多因素的影響。本文從鄉鎮政府在公共服務有效性缺失的原因分析入手，提出了四條服務型鄉鎮政府建設建議。

關鍵詞：鄉鎮政府；公共服務

一、鄉鎮政府提供公共服務面臨的挑戰

隨著社會化程度的提高，我國農村對公共服務的需求越來越迫切，依賴性也更強。鄉鎮政府是最貼近農村生活的一級政府組織，也是國家農村政策的最終落實者，這決定了農村公共服務供給應一般由鄉鎮政府負責。采取有效的手段強化鄉鎮政府的公共服務職能，提高農村公共服務供給水平已刻不容緩。

然而，目前我國鄉鎮政府的特殊地位又使得很多公共服務職能開展受到諸多因素的影響。

1、鄉鎮政府自身的發展困局。關于鄉鎮的改革方向的存在諸多爭論，如“撤銷論”、“強化論”、“弱鎮強村論”等等，這些論述和觀點，都使得鄉鎮政府在角色定位方面出現搖擺，其職能更是沒有辦法明確化。這種鄉鎮政府在發展中本身就面臨定位困局，必然導致公共服務能力無法正常發揮。

2、從公共服務需求的角度來看，與城市中相對一致的需求和便于集中供給的情況不同，由于區位差異以及自然環境的影響，農業生產具有離散性，而且農村居民分散居住的生活方式和各地人文環境也不盡相同，使得農村公共服務需求普遍存在較大差異。這就給農村公共服務的集中供給和消費帶來了困難，不但使得公共服務供給成本升高，還增加了農村公共服務有效供給的難度。鄉鎮政府作為較低一級的政府組織，一般很難解決這些實際問題。

二、鄉鎮政府在公共服務有效性缺失的原因分析

當前鄉鎮政府在公共服務提供方面存在公共服務供給總量不足且供需結構失衡、自身公共服務能力低下等問題。造成這些現象的主要原因有：

1、管理體制不順。鄉鎮政府服務體制的滯后嚴重影響了公共服務的供給效率。這主要體現在鄉鎮政府擁有的權力和要承擔的責任不對等，鄉鎮政府缺乏應有的決策與財務權力。加之縣一級部門對鄉鎮政府的工作干預過多、過細，往往是上面千根線，下面一根針，很多部門的工作都需要鄉鎮組織來落實，使他們疲于應付、顧此失彼，難以根據本地實際有針對性地開展工作。

另外，長期的行政體制形成了鄉鎮政府唯上而不唯下的行為原則，他們更愿意提供能夠讓上級欣賞而不是讓農民滿意的公共服務。

2、服務意識不強。很多鄉鎮政府公共服務意識不強，服務意識不強的具體表現有：鄉鎮政府公共服務決策通常也偏離農民的公共服務需求，家長作風，角色意識錯位等。

目前，對農村公共產品的供給往往不是來自農民或農村的實際需求，而是來自上級的行政命令，甚至是為了實現地方政府部門決策者的“利益”和 “政績”需要。經常表現為：熱衷于投資一些見效快的短期公共項目，而不愿提供見效慢、期效長、具有戰略意義的公共產品；熱衷于投資新建項目，而不愿意投資維修存量公共項目；熱衷于投資“硬”公共產品，而不愿意提供農業科技推廣，農業發展綜合規劃和信息系統等“軟”公共產品。

3、管理環境復雜。由于農村自然環境和人文環境的差異，使得一些在城市可以由個人或私營組織提供的服務，在農村卻需要由公共部門來提供。另外，在城市中，公共服務組織（企業）能夠從公共服務中獲得充分的回報，因而有動力去投資開發或通過合理收費彌補經濟損失，而在鄉鎮地區，由于人口密度小，需求總量小，存在較大的風險和不確定性，很多組織就不愿參與公共服務活動。

在鄉鎮政府對農村工作和農民的管理方面，由于在職能上殘缺不全，在經濟上沒有制約手段，工作上又不能搞強迫命令，只能采取協商、發動、示范、服務等方式開展工作，使得鄉鎮政府的很多工作開展困難。

4、管理水平落后。作為農村公共服務的主要生產者和供給者，鄉鎮政府的公共服務能力直接關系到農村公共服務的供給效率。然而，現實的情況恰恰是鄉鎮政府普遍存在著公共服務能力低下的問題。

由于較差的自然環境缺乏對專業人才的吸引力，所以目前鄉鎮級工作人員結構相對單一，知識層次也相對較低，工作人員素質普遍不高，這些最終影響了公共服務質量。

在現實管理中，由于缺乏必要的技術手段和管理能力，很多地方為了提供好的公共服務，一味地采取行政命令的模式，大搞一刀切式的工程建設，脫離實際地搞了一些基礎設施建設或“政績工程”結果是好心辦壞事，換來了農民的大量怨言。例如有的鄉鎮為了調整農業結構、促進農民增收，用強制方式指令農戶種植政府指定的經濟作物，但在農戶種植的經濟作物遭遇市場風險時卻一推了事。這其實就是“公共服務”權能的越位，也是管理能力不足的結果。

三、服務型鄉鎮政府建設

鄉鎮政府是我國農村最基層的政權，是黨和國家在農村工作的基礎，是農村“三個文明”建設的直接領導者和管理者。鄉鎮政府只有適時的轉變其職能，從直接管理經濟轉向以創造良好的制度環境、提供最基本公共產品和公共服務為主，才能更好的在社會主義新農村建設中發揮應有的主導作用。

1、優化政府組織結構，健全為民服務機構。

改革鄉鎮政府的管理體制、建設服務型鄉鎮政府已成為改善農村公共服務供給狀況的必然選擇。

首先，優化政府組織結構。在鄉鎮政府和各部門間合理配置政府的政治管理、經濟管理、社會管理和公共服務職能。面對農村基本公共服務的現實壓力，鄉鎮機構設置、組織形式調整以及管理機制、運作機制的改變，都要有利于保障基本公共服務職能的履行，具體可以通過撤并機構，分流冗員，建立精干高效的鄉鎮政府來實現。

其次，合理劃分地方政府的職權。當前地方政府，尤其是鄉鎮一級，存在著財權少、事權多，兩者不統一的現象。這種局面使得很多鄉鎮為了應付上級任務，不惜舉債或者向農民亂分攤，加劇政府與農民的矛盾，使得政府正常工作難以開展，公共服務提供更是“有心無力”。應該劃清各級政府權限與職能，使得每一級政府(尤其是鄉鎮一級的基層政府)可以專心做好其本職工作。

2、創新投入體制，夯實公共服務基礎。

鄉鎮政府要履行好公共服務職能，必須構建新的財政投入體制，保障鄉鎮政府擁有足夠的資金來保障最低的基本公共服務。

在農村公共服務供給方面，鄉鎮政府具有信息充分、回應性和靈活性強的優勢。因此，除少數涉及農民生產和生活的基本公共服務可由上級政府統一做出安排，以實現較大范圍的公共服務公平之外，大多數農村公共服務不太適合由中央或上級政府統一供給。上級政府只需提供公共資金，做好資金的使用與監管工作，具體的公共服務決策和服務供給應主要由鄉鎮政府負責。

由于農村公共服務需求具有多樣性和層次性的特點，僅僅依靠政府難以完全滿足農民的多樣化需求和特殊需要。所以應積極培育農村公共服務的其他供給主體，對農村民間組織給予扶持和引導，幫助農村公益性民間組織健康發展，以便更好地滿足農民多樣化的公共服務需求。

通過投資主體多元化和融資形式多樣化，既減輕了財政壓力及農民對公共產品的成本負擔，又促進了農村經濟的迅速發展。

3、樹立正確的服務理念。

建設服務型鄉鎮政府，就要求鄉鎮政府必須樹立正確的服務理念。

有所為有所不為。抓好公共服務，提供公共產品，政府責無旁貸。但以鄉鎮政府的地位和實力論，服務的方式主要是“少出錢、多出力、多辦事、辦好事”，管好用好國家轉移到農村的各種資金，為鄉鎮提供必要的社會保障，履行好公共服務職能，是目前鄉鎮政府在建設社會主義新農村中的正確選擇。

一是著力解決人民群眾快速增長的公共服務需求同公共產品供給的嚴重不足之間的矛盾，把政府主要的職能、主要的財力集中到為百姓提供更多更好的公共產品上來；二是為市場主體提供公平競爭的環境、為百姓的生存發展創造條件；三是集中精力建立公共服務模式、探索公共服務體系、創新公共服務方式，從而最終建立良好的公共服務體系。

4、提升公共服務能力。

公共服務能力偏低是目前鄉鎮政府普遍面臨的一個問題，也是導致農村公共服務供給效率低下的一個重要原因。為了更好的發揮鄉鎮政府作用，建設新農村，鄉鎮政府必須切實加強公共服務的職能，提升公共服務能力。當然，有效提供農村公共服務，完善農村公共服務供給體制，既要考慮到農村公共服務自身的特殊性，又要考慮到農村社會特殊環境和條件。

鄉鎮政府應該逐步做好以下兩方面的工作。第一，樹立政府良好的公共服務形象。鄉鎮政府是聯系政府與農民的橋梁和紐帶，能否有效地滿足農民的公共服務需求，在很大程度上決定了我國政府在農民心目中的形象。因此，鄉鎮政府有效及時地提供農村公共服務，有助于樹立公平、高效、親民的政府公共服務形象。第二，高效提供農村公共服務。我國現階段農村公共服務的巨大需求與投入不足之間的矛盾，要求最大限度地提高農村公共服務的供給效率和效果。這要求鄉鎮政府樹立為民服務的理念，不斷提高政府工作效率和效能，深入了解群眾的公共服務需求，確保公共服務供給與民眾的需求偏好相一致。

參考文獻

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作者簡介：

黃永濤，男，漢族，1970年11月出生，陜西咸陽人，碩士研究生學歷，咸陽師范學院副教授，研究方向：公共管理。