水電工程移民安置點規劃設計的探討

何亞麗

（中國水電顧問集團昆明勘測設計研究院，云南 昆明 650051）

1 問題的提出

水電工程建設征地形成的移民能否妥善安置長期以來受到國家和社會的高度關注。根據國務院第471號令 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，水電工程移民是由政府統一負責實施安置的。搬遷移民的安置點建設由政府選點、經移民認可、統一規劃設計后，納入項目的移民安置規劃，再行實施建設。由于水電移民屬于非自愿移民，且屬于專門條例所規定的政府行政行為，不同于城市征地拆遷的議價定賠方式，政府要直接負責組織實施移民點的建設完成；所以，在農村移民安置點規劃設計中常常需要考慮移民原居住條件恢復與移民改善要求和地方發展規劃平衡等要求。常規的技術標準目前還不能全面覆蓋規劃設計內容，亟待在具體的工作實踐中總結補充。

2 特點分析

2.1 設計判別標準需兼顧技術和社會兩面的要求

目前，我國農村居住設計的有關標準尚未形成體系。對于集鎮遷建規劃一般使用國標 《鎮規劃標準》，農村安置點則只能參照執行。約束農村移民安置點規劃設計的建設要求既有技術標準方面的，也有社會管理方面的。安置點的建設應符合規范標準要求，同時又要滿足當地移民生產、生活的合理要求，還要控制工程造價和兼顧地方城鄉發展規劃。每個安置點都有各自的特殊性，照搬了這一條規定沒準兒就會超越那一條規定。設計成果也常常會引起電站投資方、地方政府部門和移民不同利益方的爭議。實際工作涉及大量的協調平衡，推進難度大。規劃設計時，需謹慎、細致，以盡量減少因考慮不周帶來的麻煩。因此，規劃設計者不得不在技術規范、現實社會條件和地方規劃之間協調折衷，積累經驗，努力尋找契合點。

2.2 需考慮基礎設施和房屋建筑建設期的分離

農村移民安置點的建設因資金投入渠道和建設責任的不同，很難同步統一管理。實際上農村移民安置點基礎和房屋建設期是分離的。場地平整和基礎設施由地方政府統建，移民的住宅由移民自建。安置點分期的建設管理與通常情況下的住宅項目建設管理在責任主體、建設程序、設計意圖、連貫性等方面有很大的不同。在規劃設計中要充分考慮這個特點，為分期建設、分主體建設留有操作的余地。

2.3 安全經濟的設計理念

由于移民安置點建設是電站法人、地方政府、移民等多個相關利益主體關注的項目，建設的好壞，把握客觀公正的安全經濟設計理念尤顯重要。如，初期的移民安置點選址過程中，往往是以地方政府和移民代表為主體，投資方和設計方參與，設計的話語權較小。地方政府和移民代表在選址時是以直觀感覺來進行選擇的，對安全性和合理性沒有清楚的認識。實踐表明，設計方的地質、水庫、建筑專業能在這些方面提供非常有價值的意見。比如，場地的地質災害隱患，這是一個至關重要的因素，往往對于選址結果是一票否決的。工作中經常遇到的情況是，地方政府和移民代表看中了一塊看上去較“好”的坡地，事實上可能是一塊滑坡體，或者有泥石流的隱患。決策過程中，移民選擇的愿意與可行的自然條件相悖會使設計方左右為難。

如何確定適度工程措施經常是設計方內部爭執的熱點。對做過水電工程設計的人員來說，幾十米甚至上百米的邊坡是家常便飯，抗滑樁、巖石錨桿也是慣用手段，似乎沒有什么是人類做不到的。然而，對于建筑師和工程師來說，考慮的是適宜人們的居住和生活，應以較小的經濟代價獲得安全舒適的生活環境。以戰勝各種技術難題為自豪的大工程手段與規避長期安全隱患、順應于自然條件的謹慎建設手段是兩種難以相提并論的設計理念，需要設計者探討。

3 常見問題與處理

移民安置點規劃設計在人口規模確定后，主要常見問題通常反映在：新址選址、總平面規劃布置、豎向規劃設計、道路規劃設計、景觀綠化規劃設計、防災規劃設計和投資控制等幾個部分。

3.1 移民安置點選址

（1）選址原則。移民安置點的新址選址的原則是設計控制的先決條件，實踐中宜選擇荒地、薄地，不占或少占耕地、林地和牧草地；宜選在水源充足，水質良好，便于排水、通風和地形地質條件適宜的地段； 有條件時應盡量靠近現有居民點布置，以便共享基礎設施，降低建設成本；應避開河洪、山洪、泥石流、沖溝、滑坡、風災、地震斷裂等災害影響以及生態敏感的地段；避免被鐵路、重要公路、高壓輸電線路、輸油管線和輸氣管線等所穿越。

（2）選址要處理好當地人文地理的條件限制。選址應有利生產，方便生活，具有適宜的衛生條件和建設條件的區域，需優先選用向陽坡和通風良好的地段。為顧及移民的戀鄉情節，安置點多數考慮設于庫區周圍，還應顧及當地的民風民俗，尤其是宗教習慣。

（3）坡度的利用。地形坡度是選址的一個要素。坡度太陡，造成工程量驟然加大，經濟性差，而且安全性差。往往委托建設方對移民安置點場地的坡度與建設難度和費用沒有關聯概念，有時安置點會在一個先天條件欠缺的場地上開始建設，建成后，各方都不滿意。因此，坡度處理的經驗十分重要。坡度利用的經驗數據見表1。

表1 山地地形坡度利用[2]

3.2 總平面規劃布置

（1）行列式臺階布置。農村集中移民安置點的規劃布置，為節約用地，高效共享水、電、路等基礎設施，一般采用行列式臺階布置。農村集中安置點多位于山區，緩坡地較罕見，多數為中坡地和陡坡地。因此，建筑只能在臺地上順等高線行列布置，缺乏趣味性和空間的變化。臺階的高度隨地形坡度而變化，地形越陡，臺階高差越大，工程量也就隨之加大。所以，選擇坡度較緩的地形布置建筑是減小工程量最有效的手段。在無法選擇時，適當減小臺地進深也是減小工程量的一種方法。根據多個項目經驗，比較經濟適用的臺階進深在19～20 m左右。當地形坡度接近50%時，臺階進深可以控制在10 m左右，將庭院布置在住宅旁側，以盡量減少工程量及擋土墻高度。

（2）功能平面布置。在平地或者緩坡地上布置，建筑可以靈活組合，以綠地和活動場地作為共享空間的中心，便于村民的溝通與交流，創造出很好的室外空間效果。但農村居民點與城市住宅小區有很大的不同。農村住宅多為低密度庭院式住宅，過多的公共空間會擠占村民的宅基地面積。所以，農村居民點的綠地和活動場地規模宜小，宜分散，方便村民日常生活。集中的大廣場、大綠地，寬闊的大路，給人以夸張的視覺感受，貌似壯觀，但不符合移民的利益。設計者應慎重考慮。行列式布置的村民住宅，每一行 （列）不宜過長。一般每5戶左右宜斷開，留出適當空地，作為綠化、村民室外交流和上下臺階連接梯道的空間。間斷布置有利于減少長距離排列建筑帶來的視覺疲勞和單調感以及消防安全距離。山地移民點住宅的布局應背山、面水，主朝向宜向南、東南、西南，視線開闊，不宜面山而居，更不宜將村民的住宅面對面開門。住宅外墻應距擋土墻底部水平距離大于1.5 m，考慮擋墻基礎和排水溝的要求。安置點內的商業網點設置應遵循商業規律，進行市場預測，科學地布置，不應簡單地沿街大量設置。為有效控火災蔓延，進行防火分區和隔離是必要的。行列布置的住宅，前院后房，前后排之間距離已經大于6 m，可起到防止火災蔓延的效果。聯排住宅之間，山墻不開門窗，基本可以達到防火墻的要求，一定程度上可以阻止火災在戶與戶之間蔓延。每一行住宅宜分組布置，每一組數量應控制，組間間距應大于6 m，空地上禁止堆放柴草等易燃物。

（3）公共設施設置。農村安置點均應按標準設置公共設施，如村民委員會 （或村民小組）、公共廁所、衛生站、村民活動場地及垃圾收集點等。當安置點規模較大時，還應結合周邊村莊孩童入學情況，統籌考慮設置托幼、小學等教育設施。公共設施宜布置在村莊的中央位置，以方便村內絕大部分居民的生活。公共廁所的服務半徑不宜大于300 m。垃圾收集點的服務半徑不宜大于80 m。在安置點的出入口附近，宜設置機動車的臨時停車場，作為外來車輛的臨時停放，減少機動車穿越村莊，保證村內行人安全。有條件的安置點宜在住宅組團之間空地上設置少量機動車停放點，方便村民農用車、拖拉機和牲畜車的停放。由于經濟收入狀況的差異和管理模式的不同，農村安置點沒有物業管理的機構，因此在規劃設計時，應盡量減少安置點內需要運行管理和維護的公共設施，以減少移民的生活成本，使安置點建成后能長期保持有條不紊。

（4）用地平衡分析。安置點規劃中的居住、公共設施、道路廣場以及公共綠地四類用地占建設用地的比例應符合表2的規定。

表2 建設用地平衡[3]

3.3 移民安置點豎向規劃設計

農村移民安置點豎向規劃設計的合理性對場地的安全性和合理性起決定作用。粗放的豎向規劃設計往往用寬敞的大平臺取代依山就勢精細化分的小臺階，其結果，一方面，加大了工程量，嚴重降低了工程的經濟性，給投資方帶來損失；另一方面，大挖大填對原地表擾動大，影響場地的穩定性，易造成安全隱患。這樣不僅沒有使移民得到利益，反而使其生命財產受到威脅。填挖造成的高邊坡、大擋墻，會給長期居住在這里的移民造成壓抑和不安的心理影響，不利于移民生活的長期穩定。

豎向規劃設計時，場地可處理成平坡式、臺階式和混合式。當坡度小于5%時，地形較平坦，基本上均采用平坡式布置，總平面布置較為靈活。當坡度大于8%時，由于地形高差較大，宜采用臺階式，臺階之間應設擋土墻或護坡連接。

確定場地設計標高時，標高應高于多年平均地下水位。位于江、河、湖邊的安置點還應高于設計防洪、防澇標高 （場地設計標高應高于設計洪水標高0.5～1.0 m，否則必須采取相應的防洪措施）；同時，場地標高還要考慮管線的埋置深度。此外，場地標高的確定，還應滿足移民建房時基礎的安全要求。房屋基礎應盡量落在原狀土上，避免高回填。實踐證明，不論設計時對回填的要求有多么嚴格，由于施工進度要求快，施工管理不到位，以及費用壓低，場地平整的施工都難以達到設計對壓實系數和均勻性要求，最終導致移民建房后，地基不均勻沉降，拉裂了房屋，嚴重影響移民安置安全。

豎向規劃設計應避免高擋墻和高邊坡。從安全和經濟的角度出發，擋墻高度宜控制在4 m以內，人工邊坡的高度宜控制在15 m以內。每一個平臺不必絕對水平，沿原地形找一定的坡度 （約3%以內），可有效減少挖填工程量，也利于場地雨水的排除。當地形坡度較陡時，要嚴格控制臺階的進深，避免形成超過安全和經濟閾值的擋墻和后邊坡。

邊坡的支護宜優先采用人工護坡和擋土墻。不建議采用噴錨等造價高、缺乏親和力的支護方式。臺地高差在1 m內的情況，可考慮設置護坎等支擋構筑物，減少擋土墻工程量，節約投資。

豎向規劃設計應尊重原地形，保留地形高低錯落的風貌，精細設計，創造安全、經濟、有趣、宜居的移民村莊。

3.4 移民安置點道路規劃設計

安置點內的道路規劃設計，宜采用 《鎮規劃標準》對道路標準的規定。從安置點的人口規模和車流量來看，大多數農村安置點的道路等級應該是支路和巷道，道路路面寬度為支路6～8 m，巷道3～5 m；個別規模大的安置點可以做到寬10～14 m的次干道。安置點內交通量相對較小，行駛的車輛主要為農用車、拖拉機、收割機等體積較小、重量較輕的農用運輸工具、非機動車等。設計車速宜參照城市居住區內道路設計車速5 km/h既可以滿足日常行車的要求，又可以保證安置點內行人的安全。較高的設計車速在人車不能分流的農村安置點對行人的安全是有威脅的，不應采用。

農村安置點的道路斷面設計沒有明確的規范和標準可依，其設計車流量和車速、車型，更接近城市的居住小區或者組團，參照街區道路斷面設計更加合適，不宜參照市政道路的標準。建成使用的某些安置點路面出現裂縫其實并非由于路面面層過薄，往往是由于基層不夠密實。所以，解決的辦法是在施工過程中保證基層碾壓密實，避免不均勻沉降。

安置點內不應有過境路穿越，以免影響居民的生活和安全。同時過境路穿越村莊也會嚴重影響車輛的行駛速度，降低通行量。由于流量大，車速快，穿越安置點的過境路將是一個巨大的交通安全隱患，隨時威脅當地村民的人生安全。

多數山區農村移民安置點，消防車道很難實現縱橫聯通或者四周環通；而且安置點距城市較遠，發生火災時消防撲救很難及時到達，消防應立足自救。當地形條件不具備時，消防車道應至少能到達安置點的中央公共區域，并有開敞的空間供消防車操作和掉頭。安置點應配備足夠的消防裝備，訓練專職或義務的消防員，設置報警電話等等。

3.5 移民安置點景觀綠化規劃設計

移民安置點內應有一定的綠地，以改善居住環境的小氣候和居住品質。但安置點的綠地與城市居住小區的綠地有很大區別。農村移民安置點多數位于群山環抱之中，山清水秀，是天然的大氧吧，環境品質不依賴內部的綠地。因此，安置點內設置大片綠地不經濟、不合理；宜化整為零，因地制宜，方便村民生活。實際上，農村的公共綠地很難維護。建成使用后的安置點綠地幾乎全部荒廢，成為雜物堆場，垃圾遍地。因此，規劃中應減少草地和灌木帶，應以少維護的高大喬木為主，成為遮蔭納涼的場所。應鼓勵村民自家庭院內的綠化，栽種花草果樹，共同構成綠化體系。

景觀綠化規劃設計應重視傳統民族文化的繼承和發揚。結合村莊入口、小廣場、公共建筑、村民住宅，體現傳統民族文化古樸而奇特的景觀。利用牌坊、門樓、圖騰柱、鋪地，建筑的屋頂、檐口、窗欞、色彩等等建筑語言，創造出別具特色的民族移民村寨。

3.6 移民安置點防災規劃設計

移民安置點的防災需考慮防洪、防震、防火等。

位于江、河、湖邊的安置點場地的高程須高于10年一遇洪水水位0.5 m以上；否則應有防洪措施。

位于山坡地的安置點在選址時就應避開山洪、泥石流、滑坡、地震斷裂帶等地質災害地段。不是采取工程措施就能完全保證安置點的安全，這在過去的一些年是有血的教訓的。

安置點場地的護坡、擋土墻等支護措施以及村民住宅等上部建筑應按照該地區的抗震設防烈度進行設計。在總平面規劃中，還應留出適當的開闊地，作為地震時的緊急疏散場地。

安置點的防火應從平面布局、道路規劃、消防供水、建筑設計等各方面綜合考慮。規劃設計的原則是防止火勢蔓延、及時撲滅火情。農村移民安置點應立足自救，未雨綢繆，才能有效防災。

3.7 移民安置點工程投資控制

投資控制的全過程中，規劃設計是非常重要的一個環節。粗放的設計會帶來很大的投資浪費，等級標準的盲目提高也會造成造價攀升。在這種情況下，移民并沒有得到實際的好處，國家的財富白白流失。因此，規劃設計過程中，投資控制應該是設計者頭腦里隨時繃著的弦，不能有一刻松懈。

影響工程投資的因素很多，從安置點選址開始，直到工程建設完工，每一個環節都有可能成為工程投資這個水桶漏水的洞。選址的不恰當，粗放、大挖大填，高邊坡、大擋墻的設計，超標準擴大建設規模，不當的建設管理，都會使投資控制成為空談。

不合理地壓縮建設周期，就不能保證工程質量，導致投入更多的資金以糾正和加固。這是工程中最常見的投資浪費。三邊工程 （邊勘測、邊設計、邊施工）是違背工程建設基本程序的，在施工過程中的不可預見性、隨意性較大，工程質量和安全隱患比較突出；較多的修改和返工，會帶來投資的大量增加。

綜上所述，投資控制是一個多方位的綜合性的課題，簡單地將責任歸于某一方是不妥的。需要各方都盡職盡責、科學、理性地對待，才可能把移民安置這個復雜、龐大的工程做得令各方滿意。

［1］ 晏志勇.我國水電開發與移民安置［J］.水力發電，2005，31（1）:1-4.

［2］ 住房和城鄉建設部工程質量安全監管司，中國建筑標準設計研究院.全國民用建筑工程設計技術措施：規劃·建筑·景觀［S］.北京：中國計劃出版社，2010.

［3］ GB 50188—2007 鎮規劃標準［S］.