湖南謀變，拒絕“礦竭城衰”

伍振

湖南是資源大省，境內以自然資源開采、加工為主導產業的資源型城市眾多。但由于缺乏科學規劃和長期無序開采，目前，湖南資源型城市的主體資源大部分已面臨枯竭。其中耒陽、冷水江和資興三市于2008年被國家列為第二批資源枯竭城市，常寧和漣源兩市于2011年被國家列為第三批資源枯竭城市。

這些城市以自己的礦產資源，為中國的經濟發展貢獻了巨大力量。現在資源面臨枯竭，經濟社會發展進入瓶頸。如何走出困境，取得新的發展，成為下一步這些城市工作的重點，也是當地群眾解決群體性貧困、集體性失業和人居環境惡劣等問題的希望。通過轉型升級推動這些城市經濟的可持續發展，迫在眉睫。

根據《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》精神，湖南省在深入調研的基礎上出臺了《湖南省人民政府關于促進資源型城市可持續發展的實施意見》(以下簡稱“《實施意見》”)。

《實施意見》明確提出了工作目標：2013年前，資源型城市存在的突出矛盾和問題基本得到解決，建立接續替代產業和戰略性新興產業體系，基本建立資源開發補償機制和衰退援助機制，非資源型產業工業增加值比重達到50%左右，經濟社會可持續發展能力顯著增強。2015年前，建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，使資源型城市經濟社會步入可持續發展軌道。

工作重點：明確資源開發補償機制，加大礦山生態環境整治力度

礦山生態環境保護與恢復治理是此次《實施意見》明確的工作重點。

伴隨著資源開采而來的常常是生態環境的破壞。資源枯竭型城市在礦產資源的開采中，植被、土壤、水源都受到不同程度的損害，而開采遺留的地質災害隱患更是像一枚定時炸彈，威脅著礦區群眾的生命財產安全。

《實施意見》對環境整治和生態保護提出了相應要求，要求建立資源開發補償機制，明確資源開發企業是資源補償、生態環境保護與修復的責任主體。進一步健全礦山地質環境恢復治理備用金制度。完善資源型產品價格形成機制，加快完善礦產資源有償使用制度。建立補償機制實現平衡發展建立生態補償機制是實現經濟與生態的平衡發展的有力手段。明確一個原則，按照環境法的基本原則“誰破壞、誰恢復，誰受益、誰付費”，要求在礦產資源開發過程中對生態環境產生破壞或不良影響的生產者、開發者和經營者應對環境污染、生態破壞進行補償。

在具體做法上，將加強對礦山資源開發規劃和建設項目的環境影響評價，資源開采前必須進行生態破壞和經濟損失專項評估，對可能造成嚴重生態破壞和重大經濟損失的，應禁止開發；經評估可以開發的，應編制環境影響報告，制定水土保持方案、土地復墾實施方案、礦山環境保護與綜合治理方案、生態環境恢復治理方案，進行礦山資源開發規劃時，應編制規劃水資源論證報告；開發礦山資源，在項目立項審批、核準前，應進行礦山開采項目的水資源論證，對未進行水資源論證工作的礦山開采規劃和項目，各級相關部門不得批準和核準（備案）。鞏固退耕還林成果，繼續推進退耕還林工程建設，加快林權制度改革，調減木材產量，完善配套政策，加快公益林和商品林建設，保護生態環境。繼續做好采礦沉陷區治理，抓緊組織治理廢存的矸井、礦石山等形成的重大地質災害隱患，有效預防矸石山自燃和坍塌事件發生，積極引導社會力量參與礦山環境治理。大力推進礦產資源綜合利用，加大共伴生資源的尾礦、廢棄物綜合利用力度，加強尾礦資源綜合評價，逐步實現尾礦回收再利用。

扶持政策：優先保障城市轉型項目和城市建設用地

為實施資源型城市可持續發展，《實施意見》明確了一系列扶持政策措施。

首先，這些資源型城市優先列為國家、省級循環經濟試點市，將其省級經濟開發區優先列為國、省循環經濟或低碳產業試點園區，優先支持其循環經濟、節能減排和資源綜合利用等項目申報，鼓勵資源型城市納入兩型社會建設。加強環境整治和生態保護。加大資源型城市生態環保建設投入力度，著力抓好資源型城市土地開發整理、天然林保護、退耕還林、防護林及小流域治理、水土保持、石漠化治理、湘江流域重金屬污染治理等重點工程。加大礦山生態環境整治力度，繼續推進退耕還林工程建設，加快公益林和商品林建設，抓緊組織治理廢棄的矸井、礦石山等形成的重大地質災害隱患，大力推進礦產資源綜合利用，加大共伴生資源的尾礦、廢棄物綜合利用力度。

生態環保政策方面，全面推進生態建設和環境保護，支持資興市東江湖等資源枯竭片區的重要生態功能區加快建立生態補償機制。支持將資源型城市列為國家、省級循環經濟試點市，將其省級經濟開發區優先列為國、省循環經濟或低礦產業試點園區。優先支持循環經濟、節能減排和資源綜合利用等項目申報，加大項目和資金扶持力度。優先安排生態環境綜合治理項目。多途徑保障生態環保費用，從礦產資源補償費、探（采）礦權使用費、耕地開墾費、排污費、植被恢復費和育林基金中以項目形式重點支持資源型城市。研究建立可持續發展準備金制度。

在土地利用政策方面，湖南省將優先保障資源型城市轉型項目和城市建設用地，在符合土地利用總體規劃和產業政策的前提下，省國土資源部門將優先予以保障，其占用的耕地由資源性城市人民政府負責按照“先補后占、占一補一”的原則予以補充。

同時，支持園區擴大規模，國土資源部門在用地安排上，按照與產業發展需要相適應的規模，支持資源性城市建設產業園區，支持有條件的省級開發區升格為國家級開發區。

轉型路徑：產業經濟結構調整與集聚產業發展

冷水江是一座典型的資源型工業城市，長期依賴銻和煤兩大主要資源發展。由于長時間大規模開采，主體資源逐步枯竭，出現了經濟結構失衡、接續產業乏力、生態環境破壞、下崗人口增多、維穩壓力加大等諸多問題。

在轉型路上，冷水江首先以轉變發展方式為主線，引導現有產業與接續產業滾動發展，促進經濟轉型。冷水江是湖南的工業重鎮，有工業企業1200家，擁有閃星銻業、冷鋼、金電、湖南宜化、金竹山礦業等大中型企業，形成了鋼鐵、有色、煤電、煤化、建材五大產業體系。為順應轉變發展方式的要求，該市每年投入工業技改資金30多億元，推進現有產業提質發展。從2011年開始在開發區建設電子科技產業園和循環經濟產業園，目前已簽約引進平板電腦、智能手機、LED照明和百加壹再生資源等一批項目戰略性新興產業，轉型發展日益加速。

冷水江以保護生態環境為核心，實行污染防控與生態恢復雙管齊下，促進生態轉型。2007年以來，該市堅持以人為本，深入開展涉銻企業整治行動，取締非法冶煉企業61家，關閉合法冶煉廠17家，整合保留9家銻冶煉企業；啟動實施歷史遺留砷堿渣無害化處理工程；大力開展植樹造林，積極實施生態修復，環境發生了有效變化。同時，冷水江因先有工廠后有城市，大量污染企業聚集在城區。該市從2007年開始啟動“退城進郊”戰略，將一些技術落后的企業通過“退城進郊”和技術改造搬入工業園區。

通過幾來的轉型發展，該市經濟社會發生了可喜變化。2011年，全市完成GDP182億元，增長13.5%。完成財政總收入 17.92億元，增長14.7%，其中一般預算收入8.61億元，增長20.7%。城鎮居民人均可支配收入突破2萬元大關，達到20352元，增長12.8%；農民人均純收入達到8515元，增長17%。完成社會消費品零售總額46.6億元，增長20.3%。

資興堅持把工業園區作為加速新型工業化的主戰場，大力實施“園區興工、特色興園”戰略，積極推進政策向園區傾斜、投入向園區集中、產業向園區集聚，以園區跨越發展帶動工業轉型升級。一是高標準建設園區平臺，增強轉型發展的承載力。對工業園區進行高起點規劃修編，建立了“一區五園”的發展格局，園區面積由6.15平方公里擴大到15.32平方公里。投入500余萬元完成了食品工業園和江北工業園標志建設及園區美化、亮化工程，進一步完善了園區的水、電、路等基礎設施。新建標準廠房18.89萬平方米，新增工業用地2000多畝，園區的承載力持續增強。二是多舉措優化園區環境，增強轉型發展的吸引力。改革園區管理體制，出臺《關于授予資興經濟開發區行使部分市級行政管理權限的意見》，率先將園區管轄范圍內由市直單位和中央、湖南省省、郴州市駐資單位行使的60項行政審批權依法下放到園區，設立“政務超市”，實現“并聯審批”。創新融資方式，成功引進浦發村鎮銀行、盈通擔保投資、鴻通倉儲物流等新型金融企業，積極推進金融機構與生產經營項目的對接，幫助中小企業貸款融資12.62億元。三是大力度培育園區產業，增強轉型發展的硬實力。圍繞打造“千億園區”目標，推進以華信有色、展泰有色和豐越環保為代表的有色金屬精深加工，以杉杉新材料、鑫閣鋁業和華康新材料為代表的新能源新材料向百億元收入級產業邁進。2011年，園區成功落戶項目26個，園內規模工業完成總產值235億元，園區規模工業增加值占全市規模工業增加值的比重達55.8%，進一步突顯了工業核心增長極地位。

煤炭是耒陽的主要資源，改革開放以來，依靠煤炭資源的支撐，耒陽的經濟曾盛極一時，經濟實力得到飛速發展。然而，資源型城市固能因資源而興，但亦因資源而困。多年來，“一煤獨大”的資源格局造成了煤炭型城市發展的嚴重依賴，耒陽亦即如此。近年來，受煤炭資源銳減和煤炭價格波動的影響，耒陽單一資源型經濟所帶來的問題逐漸顯露，經濟發展后續乏力，各種矛盾和問題層出不窮。調整產業結構，向縱深發展已到刻不容緩的邊緣。

耒陽市委、市政府的領導班子提出“沒有煤炭就沒有耒陽的今天，單靠煤炭就沒有耒陽的明天”的口號，確立“堅持科學發展，推進經濟轉型”的指導思想，結合耒陽實際，指出四大轉型之路：一是單一煤電行業向多元產業轉型，多元建構 城市發展驅動力；二是促進傳統商業向現代商貿服務業轉型；三是以油茶產業為龍頭促進傳統農業向現代農業轉型；四是以恢復礦區生態位基礎的工礦型城市向山水生態城市轉型。

近年來，耒陽積極修復之前的創傷，充分利用和發揚現有的綠色環境。由于轉型的時間較為短暫，現今煤炭在全市經濟中尚占有較大比重，轉型之路僅剛剛起步，但是這座黑色之城已經重新煥發出了誘人的勃勃生機！