二次開發破“地荒”

伍振

8月5日，國土資源部下發通知，要求各地方國土資源局在工業化、城鎮化進程中探索土地的科學合理利用，充分開展低丘緩坡荒灘、劣質農用地等未利用土地的開發利用試點，鼓勵土地“二次開發”。

土地“二次開發”面對著是日趨緊張的土地供應局面，多年來，很多地方政府為提升GDP和本地區就業率，不惜以零地價招商引資，土地成為“贈品”，結果不少省份提前將土地指標用完，“河北省2011年年底用地規模已經超過《河北省土地利用總體規劃（2006年-2020年）》截至2020年土地用地規劃總量的3倍，廣東省、山東省等也都把今后數年的土地指標用完了”國家土地總督察辦公室一位領導在國土部一次內部會議上表示。

“打擊閑置土地成為2012年國土部的工作重點。我們內部把‘二次開發稱為‘二次創業，其重要性不言而喻。因為土地‘二次開發的根本就是盤活土地資源，這是解決土地稀缺問題的關鍵所在。”國土部咨詢中心一位專家表示。

5月24日，國土資源部和廣東省政府在廣州共同舉辦節約集約用地政策創新座談會，徐紹史在會議上指出，規范有效推進城鎮低效用地的二次開發，勢在必行。他提出，對廣東的試點經驗要認真梳理，總結提升，形成制度層面的、有針對性、應用性和普適性的城鎮低效用地二次開發試點管理組合配套政策，進行適度推廣。

“關于‘二次開發，國土部目前只有精神，相關政策肯定會研究制定。“二次開發”籠統來說是對城鎮低效用地的開發，其中不僅包括我們常見的舊城鎮、舊廠房、舊村莊等，這部分約占30%，經濟開發區閑置、企業閑置土地等也在其中。”國土部土地利用司相關人士透露，其中經濟開發區的閑置土地盤活成為了“二次開發”的排頭兵。而在未來數年，城市更新將為“二次開發”提供一定數量的土地供應。

深圳樣本：“整村統籌”成“土改”重點

今年5月，深圳市公布了《深圳市土地管理制度改革總體方案》，在全國又一次率先改革。在這次土地二次開發改革中，坪山被視為改革的兩個綜合試點之一，同時也是城市發展單元的試點單位，擔當土地二次開發利用機制統籌以及探索城市發展單元整體開發政策使命。根據目標，到2015年底，坪山的任務是基本形成以土地開發利用為核心的存量土地循環高效利用體制機制。

在《深圳市土地管理制度改革總體方案》及其近期實施方案（2012—2015年）中，明確要求坪山新區作為開展土地管理制度改革的綜合試點，這是新時期國家、省、市賦予坪山新區的新使命和新任務，也是深圳探索高度城市化地區土地管理和利用新模式的重要舉措。

為此，坪山新區根據深圳市的總體方案及其近期實施方案的部署，借助與市規劃國土委開展“合作共建”的平臺，重點圍繞加強土地管理與調控、完善國有土地產權制度、推進土地二次開發、深化土地市場化改革、推進區域土地合作等，深入開展土地管理改革的綜合試點，探索建立適應坪山新區發展的土地利用和管理模式，制定了《坪山新區推進土地管理制度改革綜合試點行動方案（2012—2015年）》（送審稿），要求未來三年坪山新區突出以“整村統籌”的土地整備為重點，推進土地二次開發。所謂“整村統籌”，即通過整片土地的整備，綜合運用規劃、土地、產權及相關政策，優化整合城市空間，同時解決土地歷史遺留問題的土地二次開發方式。

坪山新區管委會主任馮現學要求，各相關單位要把土地改革實施的行動方案作為全面推進新區走新型城市化道路，建設五大新城、理想新城、幸福家園的系統支撐、動力來源來看待和認識。

土地二次開發中，坪山將通過推進“整村統籌”土地整備為核心的二次開發，進而推動實現土地確權、原農村城市土地歷史遺留問題解決、二次開發統籌聯動機制建立、投融資等問題的土地制度改革。

在這次試點上，坪山的目標是到2015年末，基本形成以土地開發利用為核心的存量土地循環高效利用體制機制。

未來一年，坪山新區土地管理制度改革的重點將是以金沙、南布、沙湖等社區為載體，建立健全“整村統籌”土地整備的一整套政策體系，全面推進“整村統籌”土地整備試點工作；以坪山中心區、坪山河啟動區為平臺，推進各種二次開發手段的探索嘗試。此外，還將在金龜、石井、竹坑等社區研究探索基本生態控制線優化調整，積極推進“坪山—大亞灣新能源產業合作示范區”、“秀山經濟合作區”的開發建設。

為確保改革試點的順利進行，坪山新區成立了土地改革綜合試點領導小組，由區主要領導擔任組長和副組長，并和市直相關機構建立密切協調機制，充分調動各方力量，運用各種手段，拓展改革的實施路徑。

開發區成土地再利用的排頭兵

土地“二次開發”的操作主體主要有3個，即政府、土地使用權人或市場主體、村組織，他們常以合作的形式共同開發。而“二次開發”的對象則以各城市經濟開發區、技術開發區作為重點之一。

具體操作辦法采取資本運作的形式，經濟開發區管委會引導開發區內的實力型企業收購低效閑置資產，或是通過招商對接的方式，積極引入區外優勢企業進區收購，把開發區部分閑置土地充分利用起來。

江蘇省張家港保稅區可算是土地“二次開發”的典范。該保稅區規劃土地局向本報出示的資料顯示：以土地“二次開發”助推“二次創業”，張家港保稅區管委會成立了土地清理領導小組，對整個園區閑置土地進行排查摸底。對取得土地使用權超過兩年未使用的地塊，依法收回國有土地使用權，重新進行市場配置。截至2011年底，該保稅區通過無償收回、有償回購等方式，收回7家企業共2238畝國有土地使用權。同時，保稅區還開展落后產能企業專項清理，關閉了32家落后產能企業，重新配置土地1104.9畝，而這已經超過了該保稅區的新增供地規模。

“有些企業的閑置土地可能閑置時間還沒有滿兩年，但因為現實需求，我們就先跟企業商量，與企業合作對土地進行‘二次開發，一般利潤分配比例是五五開，”張家港保稅區人士透露。

山東省威海市乳山經濟開發區亦有同樣的成功經驗，其區內的華信食品與臺灣客商共同投資8000萬元，收購了久業倉儲及周圍40多畝閑置土地，之后在此打造出一條由食品研發、生產直至倉儲物流的產業鏈。

城市更新提供“二次開發”資源

“此種土地‘二次開發模式主要集中于發達地區，過去政府常采取零地價引進企業，現在則是與盤活閑置土地掛鉤，部分地方政府開始調整招商模式。比如某企業需要大量土地進行生產建設，那么政府會跟這個企業達成協議，允許其盤活一部分開發區內閑置用地，而對于由此產生的利潤，政府會從中拿走該土地增值收益的三成左右。”亦莊經濟開發區一位招商人員坦言。

今年7月1日開始實施的《閑置土地處置辦法》對閑置土地規定了相對嚴格的處罰辦法和“閑置”費用標準，指出將很快對閑置土地征收增值地價，對于土地閑置滿兩年的將依法無償收回、堅決無償收回或者重新安排使用，“閑置土地是土地‘二次開發的重要對象，各地方國土局都在探索中。”西安市國土資源局一位工作人員說。

“國土部內部調研結果顯示，多數發達城市要在2020年前完成40平方公里的城市更新，其中拆除重建類在30%以下，剩下的總面積近30平方公里的土地都是地方政府可‘二次開發的土地資源。所以土地‘二次開發對于城市的發展將越來越重要。”上述國家土地總督察辦公室領導指出。

有關人士指出，此次國土資源部下發鼓勵“二次開發”的通知只是一個精神，我們更期待國土資源部或各地方政府盡快出臺操作細則，以讓土地“二次開發”落到實處，迅速形成土地供應，以促進我國的城市土地供應從攤大餅的外延式粗放增長向提高土地利用效率的集約化增長方式轉變。

（資料來源：《中國房地產報》、《廣州日報》、《南方日報》）