關(guān)于建立城中村改造土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制的思考

王林 肖敏

摘要：婁底市是1989年地改市后的新建地級(jí)市， “城中村”村居混雜，巷狹道窄，濁水橫流，垃圾成堆，居住環(huán)境差，治安隱患大。本文闡述了加快婁底市中心城區(qū)城中村改造的意義，婁底市中心城區(qū)城中村改造存在的問(wèn)題以及建立城中村改造土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制的必然性。

關(guān)鍵詞：城中村；改造；土地儲(chǔ)備

婁底市中心城區(qū)內(nèi)共有城中村（含開發(fā)區(qū)）40多個(gè)，總?cè)丝诩s2萬(wàn)人。其中位于中心城區(qū)核心區(qū)域內(nèi)的城中村約28個(gè)，約1594戶，共6029人（暫住人口、流動(dòng)人口未列入），總占地面積約155萬(wàn)平方米，原著居民總建筑面積47萬(wàn)平方米。

城中村改造的實(shí)質(zhì)問(wèn)題就是土地資源的重新配置，就是土地使用權(quán)的重新分配。在重新配置和分配的過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)節(jié)約、集約用地，提升單位面積內(nèi)土地的利用率和價(jià)值，改善群眾的居住環(huán)境，提升整個(gè)城市的形象和品位。

一、加快婁底市中心城區(qū)城中村改造的意義

一是改善城市環(huán)境、提升城市品位的需要。婁底市是1989年地改市后的新建地級(jí)市， “城中村”村居混雜，巷狹道窄，濁水橫流，垃圾成堆，居住環(huán)境差，治安隱患大。

二是城中村改造是盤活存量土地、運(yùn)營(yíng)土地資產(chǎn)的切入點(diǎn)和突破口。通過(guò)城中村改造，盤活存量土地，集約利用土地，控制城市外延擴(kuò)張，減少占用耕地；并可運(yùn)營(yíng)土地資產(chǎn)，積聚城市建設(shè)資金。

二、婁底市中心城區(qū)城中村改造存在的問(wèn)題

1. 制度不完善。目前，婁底市城中村改造工作尚處于試點(diǎn)階段，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的具體指導(dǎo)工作的城中村改造實(shí)施辦法。

2. 政策不明確。目前，政府還沒(méi)有正式行文，明確相關(guān)優(yōu)惠政策。

3. 機(jī)構(gòu)不健全。目前，婁底市成立了市三板組城中村改造試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，婁星區(qū)成立了婁星區(qū)中心城區(qū)城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、婁星區(qū)城中村改造開發(fā)有限公司、三板組城中村改造指揮部等，但市里沒(méi)有一個(gè)負(fù)責(zé)城中村改造日常事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，遇上什么事情，無(wú)論巨細(xì)，直接找市領(lǐng)導(dǎo)。

4. 模式不清晰。還沒(méi)有理清城中村改造的運(yùn)行模式，針對(duì)每個(gè)工作環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)明確科學(xué)的運(yùn)作方式，但是，目前市政府沒(méi)有明確的意見(jiàn)。

三、建立城中村改造土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制的必然性

1. 兄弟省市有先例。當(dāng)前，石家莊市的運(yùn)作模式就是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作。由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府作為一級(jí)開發(fā)主體，通過(guò)招標(biāo)方式確定有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為具體實(shí)施人，整個(gè)開發(fā)過(guò)程由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)控。

石家莊市地產(chǎn)集團(tuán)于2007年5月25日正式掛牌成立，與石家莊市土地儲(chǔ)備中心合二為一，一套人馬，兩塊牌子。集團(tuán)的主要職責(zé)之一，就是負(fù)責(zé)國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備具體工作，對(duì)那些按計(jì)劃、規(guī)劃征收的集體土地做好前期工作，并予以儲(chǔ)備；同時(shí)，對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等一級(jí)開發(fā)建設(shè)，以達(dá)到凈地出讓條件。目前，石家莊市土地儲(chǔ)備中心(地產(chǎn)集團(tuán))就是石家莊市政府為完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度、加大儲(chǔ)備土地的一級(jí)開發(fā)、加速土地市場(chǎng)建設(shè)、建立投融資平臺(tái)而專門設(shè)立的大型國(guó)有獨(dú)資公司，是目前石家莊市土地一級(jí)開發(fā)的主體。

2. 相關(guān)法律法規(guī)有規(guī)定。國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào))中明確規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是土地一級(jí)開發(fā)的主體。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)[2008]3號(hào)）再次強(qiáng)調(diào)，今后國(guó)土部門出讓國(guó)有土地使用權(quán)，必須凈地出讓，也就是在處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，即完成一級(jí)開發(fā)后，才可公開出讓。土地一級(jí)開發(fā)是政府行為，必須以政府為主導(dǎo)。“簡(jiǎn)單說(shuō)，土地一級(jí)開發(fā)就是指在土地出讓前，對(duì)土地進(jìn)行整理投資開發(fā)的過(guò)程。”土地一級(jí)開發(fā)必須堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體的原則，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)方式選擇有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體承擔(dān)。一級(jí)開發(fā)后的土地，按照年度土地供應(yīng)計(jì)劃和供地政策供應(yīng)土地。

3. 是現(xiàn)實(shí)工作的需要。目前，正值全國(guó)各地城中村改造中出現(xiàn)一股非法拆遷逆潮，繼而對(duì)拆遷改造一片責(zé)難。通過(guò)分析可知：一方面，是非法拆遷、程序不規(guī)范、補(bǔ)償不到位等原因，但只是淺層的、次要的；另一方面，深層的、根本性原因是運(yùn)作機(jī)制自身不可避免和克服的弊端造成的。從全國(guó)各地的情況看，城中村改造大多采用的是開發(fā)商承包、毛地出讓模式。這一模式的弊端有：一是開發(fā)商受利益驅(qū)動(dòng)，隨意改變規(guī)劃，擠占綠地和基礎(chǔ)設(shè)施用地，公共設(shè)施不到位，沒(méi)有收到應(yīng)有的改造效果；二是開發(fā)商要的只是比較繁華、容易搞的地段，該改造的“硬骨頭”卻留給了政府，大多改造工程半途而止；三是采用實(shí)物地租、毛地出讓的辦法，有的甚至變相為劃拔用地，操作程序不公開，土地資產(chǎn)未顯化，不僅成了一筆糊涂賬，而且誘發(fā)了腐敗現(xiàn)象。特別是國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)文件后，中紀(jì)委、監(jiān)察部、國(guó)土資源部作出規(guī)定，嚴(yán)禁城中村改造中“以地代路”、“以地頂工程”等以實(shí)物地租、毛地出讓形式規(guī)避土地公開出讓的行為，要求經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行招拍掛出讓，明確指出城中村改造“要通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)確定土地使用者，不能私下協(xié)議確定開發(fā)商”，這就為毛地出讓改造城中村模式劃上了句號(hào)。與此同時(shí)，隨著土地使用制度改革的不斷推進(jìn)，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)實(shí)行招拍掛出讓，特別是土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的建立，為建立市場(chǎng)機(jī)制模式改造城中村開辟了新路。因此，建立“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，以土地收購(gòu)儲(chǔ)備為主體實(shí)施城中村改造”的運(yùn)作機(jī)制是規(guī)范管理的需要。

4. 是充分發(fā)揮國(guó)土資源管理職能的需要。建立“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，以土地收購(gòu)儲(chǔ)備為主體實(shí)施城中村改造”的具體內(nèi)涵是：由政府確定總體規(guī)劃、制定政策、調(diào)控土地市場(chǎng)，把整個(gè)城中村改造區(qū)域的土地納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備軌道，實(shí)行拆建分離、凈地出讓，除回遷房和公益服務(wù)設(shè)施劃撥供地外，經(jīng)營(yíng)性用地一律公開出讓，出讓所得返還用于城中村改造，從而建立土地運(yùn)營(yíng)和城市建設(shè)的良性循環(huán)機(jī)制。按照這一模式實(shí)施可以充分發(fā)揮國(guó)土資源部門的職能：一是可有效地提高土地利用效能。土地是城市最大的資產(chǎn)和優(yōu)勢(shì)，改造城中村最主要的融資渠道是土地，最能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的是土地，最終能產(chǎn)生效益的是土地，實(shí)質(zhì)上改造城中村就是運(yùn)營(yíng)土地。而運(yùn)營(yíng)土地最應(yīng)履行職能、最有主動(dòng)權(quán)、最具操作優(yōu)勢(shì)的是國(guó)土資源部門。二是可充分發(fā)揮國(guó)土資源部門職能。實(shí)施“城中村改造”中集體土地上房屋拆遷管理是國(guó)土資源部門的職能，實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招拍掛出讓是國(guó)土資源部門的職能，統(tǒng)一管理城市土地、運(yùn)營(yíng)城市土地資產(chǎn)是國(guó)土資源部門的職能，而拆遷管理、權(quán)屬登記、公開出讓土地、運(yùn)營(yíng)土地資產(chǎn)正是貫穿于城中村改造的全過(guò)程。三是可充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備是政府的收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，根據(jù)城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，收回或收購(gòu)存量土地并進(jìn)行儲(chǔ)備，然后按供地計(jì)劃投放市場(chǎng)，從而達(dá)到調(diào)控土地供應(yīng)、規(guī)范土地市場(chǎng)、提高土地利用效益、積累城市建設(shè)資金的目的。這樣做，一方面，通過(guò)收購(gòu)、儲(chǔ)備、開發(fā)后再出讓，出讓所得返還用于城市改造，形成了開發(fā)－投入－收益－再開發(fā)的循環(huán)鏈，政府可獲取應(yīng)得的城市土地收益，不投資或少投資而達(dá)到改造城中村的目的；另一方面，對(duì)收購(gòu)儲(chǔ)備的土地公開出讓，土地使用者通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)獲取土地，最大限度顯化了土地資產(chǎn)價(jià)值，維護(hù)了社會(huì)公平，從而有效調(diào)控了土地供應(yīng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四是可充分利用國(guó)土資源管理數(shù)據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)土資源部門已完成市區(qū)地籍調(diào)查，進(jìn)行了登記發(fā)證，掌握著詳實(shí)的權(quán)屬資料，實(shí)施起來(lái)既省時(shí)省力，又能保證準(zhǔn)確性；同時(shí)，積累了大量收購(gòu)儲(chǔ)備土地、盤活存量土地的工作實(shí)踐。近年來(lái)，對(duì)市區(qū)內(nèi)的閑置地、低效利用土地收購(gòu)儲(chǔ)備，進(jìn)行了公開出讓，既改善了城市環(huán)境、集約利用了土地，又獲取了土地收益。