飲用水新國標被“推遲”的深層內因

“新國標”難產是由于許多綜合問題尚無法解決，更有一種反對者的觀點認為：由于現有監測制度存在漏洞，新標準看似將指標從35項增加到106項，但其中有更大空間可被利用，讓地方機構和相關部門更能輕易將水質打扮成“合格”，即：“過去用35項（標準）作分母，只要兩項不合格，就達不到95%，現在用106項作分母，即便有五項指標不合格，水質整體仍可算作合格。”

原定于7月1日實施的我國飲用水新國標不幸落了空。6月29日，衛生部部長陳竺公布了各地落實飲用水新國標106項指標的時間表。根據該時間表，國家只強制要求到2015年各省（區、市）和省會城市106項指標要實行全覆蓋。這意味著，新《生活飲用水衛生標準》（GB5749—2006），在經過五年的過渡期之后，再次推遲。

“不意外”的推遲

早在2011年3月，第十九屆“世界水日”到來之際，經濟觀察報就引用專家的觀點稱，中國飲用水安全陷入“困局”，飲用水新國標是“不可能的任務”。

似乎是對此的呼應，就在今年新國標實施前兩個月的5月7日，《新世紀》周刊發表封面文章《自來水真相》，文章披露住建部水質中心2009年的城市自來水水質普查數據：中國縣級以上（含縣級）城市的4000多家自來水廠中，出廠水質不達標的，至少為“1000家以上”，“不合格率可能接近一半”。此報道在全國引起巨大反響，公眾一致呼吁住建部公開相關調查數字。

三天后，住建部水質中心主任邵益生在接受新華社采訪時稱，按新的《生活飲用水衛生標準》評價，2009年住建部水質中心對全國4457個城鎮自來水廠進行的水質普查結果顯示，城市自來水廠出廠水質達標率為58.2%，不達標率高達41.8%。不過，住建部同時公布了另一個數字：2011年住建部水質中心會同有關單位組織國家認可的專業水質檢測機構，對占全國城市公共供水能力80%的自來水廠出廠水進行的抽樣檢測，自來水廠出廠水質達標率升至83%。6月27日，國家發改委副主任杜鷹代表國務院向全國人大常委會作報告時，再次引用自來水出廠水合格率為83%這一數據。杜鷹在報告時指出，2011年全國設市城市公共供水廠出廠水水樣達標率為83%，設市城市和縣城公共供水末梢水水樣達標率為79.6%。

兩年時間，自來水水質就能如此突飛猛進？網友對此紛紛“吐槽”。

對此，住建部的回應是，出廠水水質合格率從58.2%上升至83%在于：住建部為加快城鎮自來水水質達到新標準要求，制定了城鎮供水設施改造與建設專項規劃，升級改造自來水廠工藝和更新老舊管網，提高供水設施水平；加強水質檢測監測，嚴格要求供水企業實施精細化管理；加強應急能力建設，提高應對突發性水源污染的水質凈化能力，等等。

但業內專家的話可能更接近真相。清華大學環境學院水業政策研究中心主任傅濤分析，2009年58.2%的檢測合格率，是對全國4457個城鎮自來水廠進行了普查，而且采取的是第三方檢測的方式。2011年83%的合格率，則是對占全國城市供水能力80%的自來水廠進行的抽樣檢測。“需要說明的是，占全國供水能力80%的自來水廠，大部分集中在大中城市，大中城市對供水投入比較多，也在更新管網，水質合格率比較高。所以，58.2%和83%這兩個數字的基數不同，水質的提高并沒有數據反映的那么明顯。”傅濤直接指出，由于近年自來水廠的源水水質不斷惡化，城市供水管網更新投資很少，“水質提升不可能這么快。”

而清華大學環境學院教授、中國土木工程學會給水排水分會給水委員會副主任、給水深度處理研究會理事長王占生從另一個角度分析，由于現有監測制度存在漏洞，新標準看似將指標從35項增加到106項，但其中有更大空間可被利用，讓地方機構和相關部門更輕易將水質打扮成“合格”。“過去用35項作分母，現在用106項作分母，反倒有利于地方。前者只要兩項不合格，就達不到95%，后者即便有五項指標不合格，水質整體仍可算作合格。”

新國標由此進退兩難：按標準飲用水水質應與國際接軌，但現實中飲用水水質因各種原因尚無法達到，怎么辦？只有讓老百姓忍一忍了：推遲。

誰來負責

更讓飲用水新國標難堪的是，應實施未實施，卻至今也無人擔責，似乎也無處追責——甚至，連個簡單的“致歉”都沒有。

王占生對此表示，“這說明我國的法治觀念很薄弱”。他認為，“嚴格來說，標準是具有法律效力的”，當初新標準是衛生部牽頭起草，發改委、環保部、住建部、水利部等部委參與，最后由衛生部和國家標準委員會聯合發布的。即便某個官員說，到2015年，省級和省會城市要具備106項指標的檢測能力，“這也不能算數”。如果新標準真要推遲實施，那就需要參與制定的部委之間相互協商，而且要政府正式發文告知公眾。

但現實是，推遲也就推遲了。

在飲用水長長的產業鏈上，水質安全的管控主要在三個方面，一是飲用水水源安全問題，要防止水源的污染和水源沒水，水質和水量是否能夠達到保障；二是水廠。自來水廠的運行是不是穩定可靠，符合規范要求，產生合格的自來水，這是一個生產過程；三是水的輸配系統，就是管網、水箱，二次供水，和老百姓直接相連的環節會不會出現污染或者爆管。

數據顯示，全國共計4000余家自來水廠，為4億多縣級以上城市居民，每天供應6000萬噸自來水。除城市水廠外，還有上萬座小自來水廠供應鄉鎮，工藝更落后，水源安全更難保證。

記者了解到，一般來說，供水公司正規的生產流程是，水源水→循環過濾池→凈水庫（加氯消毒）→管網→居民家。這其中任何一個環節出現問題，都會對水質產生影響，尤其是前三個環節。

而飲用水的監管問題更為復雜。按照現行法律，住建部是中國城市飲用水主管部委，下轄的水質中心專責監測水質。城市自來水公司是由建設部門主管，衛生監督由衛生部門主管，水源地由環保部門負責檢測。而對鄉鎮自來水監管職責，一般由水政部門主管，或者縣一級的衛生防疫部門、環境監測部門、質檢部門等。

“多龍治水”的局面下，讓人無奈的還有水質的檢測與信息的不透明。在水質檢測方面，住房和城鄉建設部城市供水水質監測中心總工程師宋蘭合曾說，中國僅有兩三個城市的水質監測單位獨立于水廠，其余監測單位，哪怕是住建部水質中心的國家監測站和地方監測站，均由地方水廠內部水質監測部門擔責，“兩塊牌子，一班人馬。”連他都感慨，“這樣的自檢自測可信度不高。”

可即便這樣的“自檢自測”往往也頻率不高或秘而不宣。按照現行規定，即便是新標準的106項檢測，地表水廠一年只需要檢測兩次，地下水廠一年檢測一次即可。這導致的結果是，通過少檢，一些地方水廠可以避開水質不合格風險高的月份。另外，水廠自檢自測，檢測合格就公布，不合格就不公布。水質檢測次數少，還因檢測能力過差。全國35個重點城市中，僅有40%城市有能力檢測106項全指標，地級市、縣級市全部需要送檢，大批縣市、鄉鎮水廠連常規指標檢測能力都不具備。而發達國家，至少每月查一次全指標，每天都會檢測十幾項到二十幾項不等的必檢指標。

查處方面也是難點。對于供水公司這種關系民生大事的壟斷企業，衛生部門時常感到無力。“供水公司只有一家，水一天也不能斷，就算發現水質不合格，也不能吊銷它的衛生許可證。有時水質雖然差到極點，但充其量是暫扣衛生許可證，處以幾萬元的罰金了事。”有衛生部門內部人士告訴記者。

與此同時，飲用水水質問題經常被人為的一些因素所掩蓋或弱化，一些政府部門為了“社會穩定”而掩蓋水源污染造成的水質問題，從而也助長了部分自來水經營企業隱瞞水質實情，導致了水質保障從資金到管理的普遍缺位。實際上，公眾對于自來水的水質情況所知非常有限。

有專家將中國飲用水水質狀況大約分為幾個層次：首都北京，尤其四環以內的主城區，水廠普遍上馬了深度處理工藝，水網管道大部分更新，因此離直飲水距離最為接近；上海、廣州、深圳、杭州等大型城市，部分水廠上馬了深度工藝，但是因為主城區管道老舊等原因，目前無法實現直飲；其他省會城市等二線城市，僅有少數城市上馬了部分深度處理工藝，因水源、管道等原因，部分城市水廠屬問題水廠；上千座地級城市、縣級城市，除少數城市外，因水源差、深度水處理工藝缺乏等，有大量的問題水廠。

也許一切都如宋蘭合所說，“中國水廠的問題，越往下越多。”

工藝落后

長達5年的過渡期，飲用水水質難以提高，新國標難以實施，究竟難在哪里？

最冷暖自知的是處于“當事”位置的水廠。大部分水廠的凈水工藝已不能適應中國水質的現狀。很多水廠的負責人哀嘆，“對于原水品質的下降，企業的承受能力有限。”

記者了解到，新國標中增加的絕大部分指標是有機污染物控制指標。這些有機污染物是上世紀90年代，中國進入工業化時代后隨著環境污染的加劇而進入自來水水源的。根據2005年中國環境科學研究院的報告，在中國不少城市飲用水源中檢出數十種有機污染物，許多有機污染物具有致癌、致畸、致突變性，對人體健康存在長期潛在危害。有關部門的調查則顯示，目前中國不少城鎮水域受到污染，大中城市自來水的源水合格率只有約70%，中小城市水源合格率則更低。

“現在自來水廠的工藝，大部分還是老三套：混凝沉淀，過濾、消毒。而這些工藝是100多年以前就采用的，100多年前的工藝處理的是100年以后的水，這100年有機污染物有多少？”王占生解釋，“所以這個處理能力是有限的，只能處理30%的有機污染物。”

工藝未能及時更新換代，財力不足是主要原因之一。長期以來，自來水行業一直被視為公益性事業，一直采取的是“多虧多補、少虧少補、不虧不補”的低價格、高財政補貼的機制，價格基本上不受供求關系和成本變動的影響。隨之而來的績效不佳現象也日漸顯現，如生產效率低下、產品和服務質量低下、資本投入不足、管理方法落后等，一度使我國自來水行業的發展陷入舉步維艱的境地。

可供參考的數字是，據統計，2002—2005年，自來水行業實現的銷售利潤率均為—1%左右，有將近50%的企業虧損。雖然從2002年開始的“公用事業民營化”打破了這種局面，但整體來看，自來水尚處在引入市場機制的改革期。投資建設靠政府撥款，運營管理靠財政補貼的局面沒有得到根本扭轉。在技術、管理、經營等方面，和“洋水務”相比，差距還是很大。

自來水的價格主要由三部分構成：供水費、污水處理費、水資源費。但最終價格是受到物價部門的管制。在2007年底，世界銀行的報告《中國的水價改革：經濟效率、環境成本和社會承受力》就指出，中國當前的供排水價格過低，水價應該反映供水和污水處理中漸增的長期邊際成本，尤其要反映生產和消費所造成的環境損害成本以及資源耗竭的機會成本。

然而，因為成本不透明，近年來自來水的價格上漲沖動一直受到公眾的非議。對此，王占生認為，主要是包括水廠在內的社會各方認識不夠，重視不夠，“增加深度處理的費用大概兩毛到三毛，我們連折舊都在里面，假設我們給老百姓多增加三毛錢，大家喝一口好水，你說值得不值得，我覺得很值。你買一瓶水也要一塊錢的，你說我整個水好了，洗澡水也好了，洗衣服水也好了，平時的水都好了，干嗎不用呢，所以我們就是要宣傳，要讓自來水全面地提高水質。”

不得不說，公眾對飲用水安全與飲用水健康，也普遍認識不足、重視不夠。因為水質危害并非“立竿見影”，尤其是有機物污染危害具有滯后性，許多污染產生的影響要10多年才顯現。或許正因為此，公眾對水質的監督、對“直飲水”的需求也不夠強烈。

而國際研究表明，70%以上的區域性疾病與水質有關。根據國際健康醫學的研究，水中污染物可以通過多種渠道進入體內，人體所吸收的水中揮發性物質有1/3經口進入（包括飲水和食物），有1/3經過淋浴時由皮膚吸入，1/3在洗滌或洗浴時通過呼吸進入。即便中國人的洗浴相對國外發達國家而言要少些，也會有超過1/2的水中污染物通過皮膚和呼吸進入體內。

不過，在專家看來，新國標未能全面實施，最根本的原因還是政府重視不夠，“沒有像抓GDP那樣抓”。王占生就公開表示：“主要是因為沒有人去抓，無論是衛生部、住建部還是國家標準委，都沒有充分重視這件事。根本原因在于地方政府不重視飲用水，如果是GDP上不去，會認真去抓，但是涉及到水質安全的問題，如飲用水檢測能力不具備、水質不達標，為什么你不去研究呢？國家GDP已經全球老二了，為什么在自來水檢測能力上投入依然不足？因此，從中央到地方，沒人重視新標準，新標準就會形同虛設。”

飲用水達到新國標，是一個系統工程，涉及到水源地保護、自來水廠處理工藝的升級、管網的改造以及二次供水的管理等措施，需要大筆的資金。今年5月出臺的《全國城鎮供水設施改造與建設“十二五”規劃及2020年遠景目標》（以下簡稱《規劃》）顯示，中國城鎮供水領域的投資需求大約為4100億，其中包括水廠改造投資465億元；管網改造投資835億元；新建水廠投資940億元；新建管網投資1843億元；水質檢測監管能力建設投資15億元；供水應急能力建設投資2億元。

但資金投入的來源并不明確。《規劃》既未明確中央政府的投入金額，也未明確規定地方政府的投入金額。只是籠統地說，將繼續安排中央補助投資，重點向中西部及財政困難地區傾斜，而其余部門幾乎全部交給了地方政府。

中國疾控中心環境與健康相關產品安全所水質安全監測室研究員張嵐表示，解決水源水質、水處理工藝、管網和二次供水設施等問題需要從多方面進行努力。“政府的投入和支持極為重要，但是不少地區在這方面的財政資金投入明顯不足。”

王占生也認為，飲用水安全的核心問題在于政府的投入不足，中央政府不能太寄希望于地方政府出錢，“因為從上世紀90年代以后，地方政府對自來水廠的投入已經很少了。根本原因在于，投資水廠利潤空間有限。”他質疑：“在2009年的4萬億經濟刺激計劃中，為什么不投一分給每一個百姓都關心的城市供水呢？”

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英國人愛用濾水壺

英國人的“國飲”是茶，英國茶葉協會稱，英國人每年喝掉620億杯茶，占英國人液體攝入量的40%。隨著人們對白水價值的認識，喝白水在英國正逐漸成為時尚。

在英國家庭和辦公場所，很少看到桶裝水，人們外出時都喜歡隨身攜帶水壺。而在家里，濾水壺十分常見。據英國最大的濾水壺生產商“布瑞塔”統計，英國2450萬個家庭中，有600萬個家庭使用濾水壺，目前每年英國濾水壺銷售金額高達1億英鎊。許多英國人用濾水裝置，并非不信任自來水的安全性，而是想軟化水質，因為英國大部分地方的水質很硬，容易滋生水垢，而水垢會降低電器的熱能利用效率，并消耗更多洗滌用品，例如電熱水壺中存在1.6毫米的水垢，會使熱效率降低12%。所以，英國人很愛用方便的濾水壺。不過英國飲用水監察局不建議民眾使用濾水裝置，因為濾水裝置使用不當，反而會污染水質及改變水的口感。該機構提醒使用濾水裝置的民眾，要把過濾過的水放進冰箱保存，并在24小時內喝完。

此外，英國自來水主管道大多是鐵質的，容易生銹，且部分地區水源中的鐵、錳含量高，如果處理不好，會在水管中形成沉淀，混入自來水，因此英國飲用水監察局提醒民眾，發現家里自來水變色，應立刻通知自來水公司，并有權索賠。