打破傳統監管模式 建立科學發展體制

廣東省質量技術監督局 岳志軒 宋德奇

針對以往電梯安全監管工作中存在的問題，廣東省質監局在廣泛調研和征求社會各界意見的基礎上，制定實施了該《方案》，系統性地提出了“明確一個責任，實施兩項改革，建立兩個制度”的改革措施，旨在改變目前電梯安全監管模式、監管理念和做法已經不符合市場經濟發展需要和政府職能轉變要求的狀況。經國家質檢總局和廣東省政府批復同意先行先試，已于5月11日在廣州和東莞兩市開展試點工作。

隨著我國經濟持續發展和城市化進程的加速，電梯保有量不斷增長，電梯運行安全問題，已經成為社會廣泛關注的熱點。截至2011年底，廣東全省在用電梯35.93萬臺，占全國總量1/6，排在全國首位，并以年均20%左右的幅度增長。全省電梯制造單位79家、安裝改造維修單位622家（維保企業總數居全國之首，約占全國1/5）。

明確一個責任

《方案》通過確定電梯安全權責關系，明確了“使用權者”的首負責任，將“使用權者”作為第一責任人，對事故受害方承擔第一賠付責任。此舉將切實解決多年來因電梯運營中的多個主體責任不清、維保環節混亂等困擾電梯安全監管的難題。

一是確定了“使用權者”和明確了“首負責任”。電梯的“使用權者”就必須履行規定的各項使用權責任和義務，并在辦理特種設備使用登記證時予以明確。當發生電梯事故或故障造成損失時，“使用權者”對事故受害方承擔第一賠付責任。只有當受害者自愿直接追究其他相關責任者時，第一責任者才免于承擔首負責任。電梯的“使用權者”有權聘請有資質的維保和檢驗單位依法開展電梯維保和檢驗工作；有權收集可能影響電梯安全運行的制造、安裝、維修、檢驗和使用的相關資料，并要求相關單位和個人予以確認；有權對造成電梯事故的制造企業、安裝企業、維保企業、檢驗單位和使用者追索相關損失。

二是電梯所有權和使用權既可以相統一也可以相分離。當電梯所有權和使用權相統一時，“所有權者”享有和履行“使用權者”的權利和義務；當電梯所有權和使用權相分離時，必須由“所有權者”通過授權或委托的方式指定“使用權者”，并通過格式化合同明確“使用權者”的權利和義務。電梯安裝后，開發商或建設單位尚未將電梯交付電梯產權所有者的，該開發商或建設單位或其聘請的物業管理公司為電梯“使用權者”，必須承擔《特種設備安全監察條例》和格式化合同明確規定的“使用權者”的各項責任和義務。

三是將電梯維護保養工作納入制造企業售后服務范疇予以明確。電梯制造企業應當在產品隨機資料中明確電梯維保的注意事項，從而指導“使用權者”選擇的維保企業對電梯進行正確的維保。電梯制造企業應當在產品出廠說明書中明確電梯或重要部件的正常使用年限，當電梯運行接近正常使用年限時，“使用權者”有權向原制造企業咨詢，制造企業應當就電梯更新、改造、移裝、報廢提出建議并向行政監管部門報告。電梯“使用權者”不采納制造企業的意見和建議時，免除制造企業的對應安全責任。

四是特種設備安全監管部門負責規定統一格式的電梯檢驗合格標志，列明電梯的設備注冊代碼、使用單位、制造單位、維保單位、檢驗單位、下次檢驗日期、應急救援電話，由檢驗機構填寫后交“使用權者”，并由“使用權者”責任人簽名確認后在電梯內張貼和按時更換。

改革兩種模式

（一）改革電梯維保運作模式，消除當前“使用權者”傾向于選用“質次價低”的維保單位現象，構建以制造企業為主體的職責體系。

廣東的電梯維保企業主要有4種類型：一是電梯制造企業下屬的維保公司；二是分別具有安裝和維修資質的公司；三是具有單獨維修資質的公司；四是物業公司下屬的電梯維修公司。此外，外省注冊且在廣東省設立分支機構或分公司的企業也不在少數。這些企業流動性較大，且復雜多變。由此，廣東省電梯維保市場形成了省內、省外維保企業并存的格局。由于責任鏈條不清晰，主體責任落實不到位，維保行業亂象叢生。掛靠現象嚴重，一些有資格證書的維修人員通過掛靠方式，游走在幾家企業之間；低價惡性競爭導致企業利潤攤薄，為彌補利潤損失，維保企業會產生偷工減料行為，一些低價維保企業甚至通過減少保養項目來彌補成本壓力，致使維保質量下降，現在電梯維保市場實際上處于一種“劣勝優汰”的惡性競爭環境中，“使用權者”傾向于選用“質次價低”的維保單位，而最有能力承擔維保職責的制造企業卻無法成為維保市場的主體力量。

電梯作為一種機械裝置，很大程度上要靠日常到位的維護保養才能做到安全運行。為了從根本上解決上述問題，《方案》提出將電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務范疇，作為制造單位應盡的義務和責任。

一是鼓勵和提倡電梯制造單位直接從事或者通過授權和委托其他維保公司對其產品進行維保，并由電梯制造企業領取維保資質證書，逐步建立起電梯制造企業從設計、制造、安裝、改造、維修和維護保養全過程的終身服務負責制，構建以制造單位為主的維保體系。

二是電梯制造單位自己設立授權或委托維保企業，維保本企業制造的電梯，在向電梯所在地行政監管部門備案后，無需獲得行政許可，無需領取維修資質證書（維保非其制造電梯、進口的電梯除外），維保質量由電梯制造企業負第一責任。

三是“使用權者”選擇未經制造企業授權的維保公司從事電梯維保時，電梯維保質量由簽約維保公司負責，制造單位對因維保不當造成的電梯損害、安全隱患和事故不承擔相應責任。

四是電梯制造單位對在設計、制造、安裝過程中存在質量瑕疵和安全隱患的電梯，應當采取積極措施主動召回和改正，及時消除安全隱患。政府監管部門發現此類瑕疵和隱患，應當責令電梯制造單位強制召回改正并對其依法實施查處。

（二）改革電梯檢驗體制模式，將政府監督檢驗與法定定期檢驗相分離，厘清行政監管部門監督檢驗職責與社會法定檢驗職責。

目前，由于電梯定期檢驗主要是由政府設立的檢驗機構開展，電梯使用單位沒有選擇自主權，形成了用定期檢驗代替監督檢驗的現狀，造成政府監督檢驗職責與社會法定檢驗職責相混淆，也造成了社會檢驗責任向行政監管部門轉移，社會矛盾焦點向政府部門轉移的傾向。

一方面，由于特種設備安全監察力量與特種設備數量的快速增長不相適應，人均特種設備監察量快速增長，全省特種設備安全監察人員數量明顯不足。

另一方面，特種設備安全監察力量與肩負的安全監察責任不相適應，死亡人數控制指標逐年減少，而全省特種設備數量逐年增長，監管責任越來越重，監管的壓力越來越大。

為此，《方案》中對行政監管部門監督檢驗職責與社會法定檢驗職責予以了分離和界定，并作為本次改革的重點環節。將允許社會第三方技術機構獲得電梯定期檢驗資質，經政府認可后開展電梯定期檢驗工作。所謂第三方技術機構，指的是獨立于政府和企業之外的第三方，這個第三方應該是帶有社會公益性質，不以盈利為目的的社會公益機構。定期檢驗性質定性為社會技術服務，按技術服務要求協商收費。

電梯“使用權者”有義務依法按時約請有資質的檢驗機構對電梯進行定期檢驗，“使用權者”使用超期未檢電梯和檢驗不合格電梯應承擔相應的法律責任。行政監管部門發現使用超期未檢或檢驗不合格電梯，應當責令“使用權者”立即停止使用，并依法處理。

行政監管部門對在用電梯實施以抽查為主要方式的監督檢驗，每年依據各地經濟發展現狀、電梯使用和故障狀況以及財政支持力度，抽查一定比例的電梯，所需費用納入政府財政預算，不向“使用權者”收取任何費用。監督檢驗的目的是通過抽查，發現涉及電梯安全的從業單位和人員不依法依規開展業務的行為并進行查處，對存在嚴重問題的企業責令其退出市場，以確保一個公平競爭的市場環境。

建立兩個制度

（一）構建電梯安全責任險制度，形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統和制約機制。

目前，我國在電梯領域未建立起事故責任險制度，保險特有的風險防范監督和社會救助的杠桿作用未形成。也就是說，電梯運行一旦發生事故，由誰來賠付消費者成為難題，一方面要等到事故分清以后，由責任承擔者來賠付，而這個時間比較長，更多的是政府出面，甚至要墊付一部分。從國際運行經驗來看，電梯作為公共使用的安全工具，保險介入是非常好的一種模式，可以利用社會救助系統第一時間就對受害者進行賠付。

為此，《方案》將電梯的運行引入保險機制，建立以“使用權者”為參保主體，特種設備生產企業、檢驗機構和維保單位參與，社會廣泛認同和接受的電梯事故責任保險制度；建立以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統，提高救助賠付能力。

一是積極推動技術機構和專業人員參與保險公司的理賠工作并對承保人的安全風險評估，通過安全風險的量化分析和保費費率的調整，促進電梯“使用權者”加強內部管理，積極防范安全風險。

二是《方案》主要通過實施扶持措施來鼓勵和支持，沒有要求所有電梯實行強制保險。如果電梯使用年限超過正常使用年限且沒有采取更換主要安全部件等改進措施，沒有保險公司愿意承擔保險的將不允許繼續使用。

（二）構建電梯維修改造資金落實的制度，解決電梯維修資金短缺甚至沒有出處的現象。

《方案》根據《住宅專項維修資金管理辦法》（建設部、財政部令第165號）第二十一條和二十七條，電梯屬于共用設備，其維修、更新和改造費用應從住宅專項維修資金中列支，將電梯維護納入住房維修范疇，提出了完善電梯維修資金制度。住房城鄉建設部門應會同財政、質監部門對電梯維修、更新、改造費用的使用比例、使用程序作出專門的規定。

電梯維修基金不足以支付電梯維修、改造、更新時，由使用權者提出，與所有權者協調解決。

廣東電梯安全監管體制改革，堅決轉變以強化行政手段為主要方式的傳統監管理念，積極引入社會監管因素，擴大社會監管范圍，努力營造自我約束、優勝劣汰的市場競爭環境。改革措施的制定和實施，既立足于遵循現有的法律、法規體系，又在地方立法方面有所突破與改進；既立足于解決電梯監管存在的現實問題，又與國家未來的改革與發展方向相銜接；既立足于國情省情，又參考吸收了國際先進管理經驗。