加強基層國庫建設 服務農村改革發展

【摘要】我國是農業大國，中央一直把“三農”問題作為重中之重。2012年2月1日，新世紀以來針對“三農”工作的第9個一號文件發布。基層國庫是人民銀行服務農村改革發展、提供公共服務的重要平臺，如何拓展基層國庫服務層次和范圍，為農業增產、農民增收、農村繁榮注入活力？筆者以河南省農業大市——信陽市為視角，進行了較為深入的調研，在區域經濟、“三農”工作的大背景下探尋加強和完善基層國庫建設的機制。

一、基層國庫拓展服務職能的有益嘗試

調查顯示，為破解“三農”問題，信陽市一直在思考通過機制體制創新，推動農村發展的良策。2009年4月22日，信陽市被河南省委批準為“河南省農村改革發展綜合試驗區”，這是全國第一個省轄市農村改革發展綜合試驗區。當年5月25日，河南省農村改革發展綜合試驗區工作會議召開。會議提出以“創新土地流轉的機制體制、創新農村資金投入的機制體制、創新農村社會化服務的機制體制、創新農村社會保障的機制體制、創新支持創業人才投身農業的機制體制、創新文化引領社會經濟發展的機制體制等”為主要內容的一系列機制體制創新。試驗區的建設是一個系統工程，信陽市各級國庫對照農村改革發展綜合試驗區的要求，找準自己工作的坐標，探尋服務“三農”的最佳路徑。

（一）加強對農村弱勢群體的支持力度

財政惠民補貼資金體現國家對弱勢群體的關愛和社會發展的公平正義。但補貼資金撥付過程中存在環節多、效率低的問題。為解決這一問題，2009年5月份開始，信陽市、縣兩級國庫聯手創建了財政惠民補貼資金從國庫直達受益人新模式，8個縣全部開通國庫直接支付業務，使用“中國人民銀行救災補助金發放信息專用錄入工具”，通過人民銀行小額支付系統，分別將農村“五保戶”補貼資金、庫區移民補貼資金、離退休教師工資與定補、獨生子女獎勵扶助金、鄉鎮教師工資、最低生活補助金、鄉鎮退休教師工資、大學生村官補助、石油補貼資金等9項惠民資金直接發放到受益人手中。截至2011年12月底，全轄累計支付各類政府補助資金34.28萬筆，金額2.86億元，從公平與效率的角度較好地發揮了國庫資金的保障作用。

（二）把電子化的觸角延伸到農村

財稅庫銀橫向聯網系統是人民銀行國庫連接財政、稅務和城鄉金融機構的信息聯網和業務無紙化系統，是國庫實現對外橫向信息交換與共享的平臺。近年來，隨著城鄉一體化和新農村建設的不斷深入，農村地區的經濟活力得到釋放，對國庫服務的需求趨于多樣。信陽市中心支行順勢而為，認真組織TIPS（橫向聯網系統）的推廣工作，確保了該項工作順利向基層推進。截至2011年底，全市5家全國性商業銀行、1家地方性商業銀行以及農村信用社、郵政儲蓄銀行、銀聯均成功接入TIPS，共有28個國稅、地稅部門接入TIPS，系統覆蓋面達到100%。據對2011年11月份的數據統計，全轄電子稅票筆數當月達12181筆。財稅庫銀橫向聯網系統為廣大城鄉納稅人提供了各種納稅申報與繳稅便利，使納稅人足不出戶即可在幾分鐘內實現納稅申報、繳款全過程，大大方便了納稅人，稅款從過去幾天的在途時間實現了當天入庫的零在途，有效降低了稅收征繳成本。

（三）開展送國債知識下鄉活動

為拓展農民增收渠道，增加農民收入，近年來，信陽市各級國庫和承銷機構逐步建立起了較為高效的國債發行宣傳機制。信陽市中心支行配合總行印制的國債宣傳單，專門印制了具有地方特色的宣傳單，下發各承銷機構網點。指導縣支行以鄉鎮郵政儲蓄銀行為載體持續開展國債下鄉宣傳活動。如有的地方通過電視臺編發滾動字幕進行宣傳；有的地方在銷售網點制作國債宣傳展板進行宣傳；有的地方安排專人在營業網點向投資者解答國債有關知識；有的地方通過村委會廣播使國債發行家喻戶曉；有的地方將國債宣傳作為中國農村金融教育的重要內容之一。這些方式使農民投資國債的意識大大增強。

二、制約基層國庫服務能力提升的因素

（一）國庫管理體制機制尚未完全理順

《中國人民銀行法》規定“中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉”。這是從法律上對人民銀行的獨立性做出規定。而《預算法》規定“各級政府應加強對本級國庫的管理和監督”。這種相互矛盾的規定，導致實際工作中，不少地方的人民銀行在履行經理國庫職責時，往往得不到地方政府的充分信任和支持，受到不適當的干預，影響了人民銀行經理國庫職能的發揮。

受中央銀行機構設置與政府預算體制改革影響，國庫機構及其管理體制沒有實現與政府預算管理體制對應設置，使得國庫管理體制與當前不斷深化的“省直管縣”改革不相適應。

為推動經濟的發展，不少地方紛紛成立各種開發區、產業園區及打破行政區劃的城市新區，對于這些園區國庫業務的擺放及機構設置，現有法律沒有做出明確規定，各地也沒有就此達成共識。

（二）人少業務多的現狀制約了創新能力的發展

隨著經濟社會不斷發展與進步，國庫收支業務量在不斷增長，一些“省直管縣”的業務量更是大幅增加。2009年至2011年，信陽轄區業務量平均每年增加近1萬筆。在國庫收支業務量迅速增長的同時，基層國庫人員配備明顯跟不上形勢發展的需要。在大部分縣支行，綜合業務部人員總共只有6至7人，其中專職國庫人員僅有2至3人。這些人員除了辦理日常的國庫會計核算外，還要負責人民幣反假、反洗錢、賬戶管理、財務管理等業務，這不利于提高國庫工作水平和國庫服務農村改革的能力。

（三）影響國庫資金安全的因素不斷增多

近年來，基層行資金案件不斷發生，給國庫系統敲響了警鐘。國庫系統當前主要面臨著監管對象增多、法律地位與國庫監管要求不匹配、監管職能弱化、監管認識不到位等不利于資金風險防范的因素。

（四）農民異地享受戶籍地國庫服務的需求尚未得到解決

當前，國庫信息化建設雖然取得了很大成績，但與有關預算單位及社會公眾的需要相比，還有相當差距。河南是聞名全國的勞務大省，信陽是聞名全國的勞務大市。對于國庫來說，目前還滿足不了讓數量龐大的勞務大軍異地享受戶籍地國庫的服務，讓農村居民和城市居民享受等值國庫服務。

三、著力建設服務高效、管理科學的新型國庫

人民銀行《“十二五”時期國庫業務發展規劃》提出了構建現代化服務型國庫的戰略構想，農村改革發展的進程也在逐步加快，因此，身處一線的基層國庫必須順勢而為、迎難而上，努力破解發展難題，進一步了解地方政府對國庫有哪些需求，基層稅務部門有哪些需求，群眾有哪些需求，努力實現構建現代化服務型國庫這一艱巨任務。

（一）優化基層國庫組織機構

要積極加強“一機多庫”模式下中心支庫的建設，切實充當好服務農村改革的排頭兵。要積極探索加強縣支庫建設的有效途徑，積極研究省直管縣支庫與省分庫管理、業務的對接問題，不斷適應“省直管縣”改革給國庫帶來的挑戰，進一步提高服務農村改革的能力。不斷充實國庫人員，穩定縣級國庫，加強國庫干部培訓，推進國庫文化建設，逐步形成與經濟社會發展相協調的組織機構和人才隊伍。

（二）完善國庫服務保障機制

加快推廣財稅庫銀橫向聯網系統、國庫會計數據集中系統、國庫管理信息系統，大力推動網上交稅、線下移動終端交稅等各種稅款直達入庫方式，積極推進規范的國庫集中支付改革，逐步實現政府支出款項由國庫直達收款人的支出模式，爭取早日實現國庫直接支付全面覆蓋到各種預算支出。要進一步探索利用信息技術挖掘和拓展各類國庫業務的功能。要建立健全內外協作、上下互動的協作機制，加強與地方財政、稅務等部門的溝通，實現統計信息共享；加強人民銀行內部協作，開展定期或不定期的信息交流，充分利用相關部門的信息資源，提高數據采集和綜合利用效率。建立健全信息反映機制，通過國庫資金流量、存量和流向的跟蹤監測、對比、判斷和分析，及時反映預算執行中的問題，充分發揮國庫的反映和監督職能，促進地方公共財政建設

（三）完善國庫服務創新機制

堅持“安全第一”和實質重于形式的標準，實事求是地評估國庫服務創新的效用，緊密結合農村改革中的熱點、難點問題進行創新。如在貫徹執行穩健貨幣政策的過程中，如何確保農村經濟真正實現“穩中求進”。能否借鑒OECD（經濟合作與發展組織）國家的成功經驗以及我國中央國庫現金管理的做法，選擇適合地方國庫現金管理的操作方式；如何利用財稅庫銀聯席會議制度，發揮好財政、金融、稅務政策的杠桿作用；能否充分利用國債具有天然的“質押品”的特性破解鄉鎮企業、村辦企業及農民貸款難的問題。怎樣利用出口退稅為出口型涉農企業提供貸款質押，等等。基層國庫應從更好發揮服務職能的角度主動參與，促進各項改革措施的順利實施。配合農村社會化服務的機制體制創新和農村社會保障的機制體制創新，鼓勵并推動基層國庫進一步擴大國庫直接支付范圍；加快人民銀行同人力資源社會保障部的聯網建設工作，積極推進農民工養老保險系統建設；盡早啟動農民醫療保險、報銷的異地支付工作。

（四）完善基層國庫風險防范機制

要以縣支庫為重點，加強國庫監管，防范資金案件，確保資金安全，保障資金支持。一要在監管手段上，由單一走向多元，采取內部自查與外部檢查、現場檢查與非現場檢查、定期抽查與不定期抽查、突擊檢查和定點檢查、對人的監督與對業務的監督相結合的方式開展監督。二要在監管層次上，走科技監管之路，提高國庫監管的網絡化、電子化水平。三要與財政、征收機關加強協作，建立定期溝通和聯合監督機制，采取措施整合各方資源，形成國庫監管合力。

參考文獻

[1] 中國人民銀行.“十二五”時期國庫業務發展規劃.銀辦發[2011]205號，2011.

[2] 黃西瑩,李海,王奇,等.中央國庫現金管理運行報告.濟南分行網站：http://11.28.1.1/.

作者簡介：章玉佩（1968-），男，河南信陽人，中國人民銀行信陽市中心支行，經濟師，研究方向：金融服務與“三農”。

（責任編輯：李娜）