澳大利亞審慎監管局對金融集團的監管

于永寧

摘要:澳大利亞審慎監管局對金融集團的監管，是建立在反復征求業界意見和研究監管實踐的基礎之上。監管目標和監管對象明確，同時融合新巴塞爾協議、金融集團監管論壇關于對金融集團監管的原則，是對后續各種類金融集團進行審慎監管的積極嘗試，對于正在探索金融集團監管的國家有很好的借鑒價值。

關鍵詞:審慎監管；金融集團；澳大利亞

中圖分類號：F831.2文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）08-0033-05

除了某些政治事件以外，沒有哪個國家不是在金融危機或者大型公司的倒閉事件推動下進行的金融監管改革。在澳大利亞金融監管改革中，除了著名的1995年沃利斯調查以外，金融領域中最為著名的案例就是發生在2001年的澳大利亞HIH保險公司倒閉事件。這起事件與之后幾個月發生的美國“安然”事件在某些方面極為相似，因此可以看成是“安然”事件前傳。在這之后，澳洲監管部門就金融集團監管規則制定了更加細致的監管規則，以防止此類事件再次發生。

一、HIH保險公司破產：提前上演的澳洲“安然”事件

在HIH保險公司（HIH Insurance Limited）存續的32年的時間內，從小到大，在倒閉前已經發展成為擁有29家一級子公司，股權控制超過200家公司的大型金融集團。按所收保費金額計算，是澳大利亞第二大普通保險公司（general insurer），約有30%的澳大利亞上市公司購買了HIH公司的保單。2001年3月，澳大利亞新南威爾士州地方法院宣布對HIH及其下屬11家子公司進行臨時清算，到同年5月，澳大利亞高等法院宣布HIH公司正式破產，其造成直接經濟損失超過55億澳元，成為有史以來澳洲最大一起破產案件，給澳洲經濟帶來惡劣影響，并吸引了公眾的廣泛關注。[1]就該公司破產問題，澳大利亞專門成立皇家調查委員會（HIH Royal Commission）的調查小組，對此展開調查。

在皇家調查委員的最終報告中，分析了導致HIH破產的原因，從兩個方面可以歸納為：從集團自身角度，在HIH公司治理結構中沒有形成良好的內部風險控制機制，過度的兼并收購等結構性擴張使得公司流動性緊張，沒有針對索賠風險制定集團的資本充足計劃，公司自有審計部門只關注單個賬戶風險而沒有對集團風險進行整體評估等原因造成公司經營的失??；而從外部監管角度，審慎監管局沒有按照1973年《保險法》和1998年《審慎監管法》的規定，對HIH公司實施嚴格的審慎監管，直到該公司被爆出伙同安達信會計師事務所編報虛假審計報告丑聞時，才開始介入公司調查，等發現該公司有可能引發系統性風險時為時已晚。

如果從公司治理上看，HIH公司破產與后來的美國安然事件有諸多相似之處，管理層的錯誤決策、過度擴張、資金鏈斷裂、作假賬等原因導致公司倒閉，眾多投資者和債權人蒙受巨大損失。但是與安然公司的不同之處在于，HIH公司作為一家金融集團，其日常經營直接由外部金融監管部門對其實施監管，但仍然發生這樣的問題。所以皇家調查委員會在報告中對審慎監管局提出嚴厲批評，直指其監管方式存在問題。

HIH公司事件發生后，審慎監管局重新審視自己的監管手段，在原有監管規則基礎上制訂了一系列新的監管方法，以避免對金融集團的監管再次出現漏洞。在關于次貸危機中的澳大利亞審慎監管情況報告中，審慎監管局認為其現有審慎監管結構保證了澳洲金融環境狀況保持良好，避免了次貸危機陷阱。

二、澳大利亞審慎監管局對金融集團監管的框架

（一）對金融集團的監管的法律框架

澳大利亞在建立雙峰金融監管模式后，國內有關審慎監管職權全部由澳大利亞審慎監管局（APRA）行使，其監管的主要對象之一就是金融集團。審慎監管局在金融機構監管立法的問題上，采用逐個分別立法的方式，將金融機構分為幾種類型，分別制定不同的監管規則，這其中就包括對不同類型的金融集團制定不同的監管規則。具體來說，審慎監管局將金融機構劃分為這樣幾種類型：商業銀行、人壽保險公司、普通保險公司（非壽險類）、經注冊持有金融牌照的超級年金（Registrable Superannuation Entity Licensee）①、含授權存款機構的金融集團（AuthorizedDeposit-TakingInstitutions Groups，ADIs Groups）、非經營性控股公司（Non-operating holding company，NOHC），而ADIs和NOHC就是金融集團的主要兩種形式。

1999年，審慎監管局對ADIs Groups公布了審慎性監管的監管建議草案，這是澳大利亞對金融集團實施審慎監管的首次嘗試。經過大范圍征求意見后，審慎監管局經過兩次修改，在2000年4月以監管政策信息文件的形式，頒布《對包含授權存款機構的公司集團進行審慎性監管的政策框架》。但是在該框架內并未對金融集團的資本充足率以及風險敞口限額作出具體規定，因為當時審慎監管局認為金融機構在這方面的復雜程度較高，想短時間內制定詳細監管規制還存在較多困難，因此沒有立刻做出明確要求。在此之后，審慎監管局經過仔細調研和綜合設計，于2001年10月再次以征求意見稿的形式公布了《包含授權存款機構公司集團的資本充足性和敞口限額》方案，針對包含授權存款機構的金融集團其資本充足率和大額風險敞口的監管要求和標準做出了具體規定。同時審慎監管局指出，上述內容與《對包含授權存款機構的公司集團進行審慎性監管的政策框架》都作為對包含金融機構的金融集團進行審慎監管的指導原則，一同納入澳大利亞《1959年銀行法》發布的審慎標準中。在這之后，審慎監管局在2001年11月和12月接連發布了新修訂的審慎性標準草案，以便在其監管中具體執行這些政策法規。2008年1月，審慎監管局將新巴塞爾協議的審慎性要求引入到ADIs Groups的監管規則中，組成了現有審慎監管局對ADIs Groups的監管規則體系。

根據澳大利亞審慎監管局的監管規定，所謂的ADIs Groups，是指集團內包含經審慎監管局授權成立的存款機構的金融集團，此類金融集團應該至少含有一個經授權的存款機構，也可以是多個。另外，澳大利亞審慎監管局對于金融集團的定義采用了較寬泛的方式，因而極大限度地將涉及存款儲蓄業務的公司集團納入監管范疇。根據法律規定，金融集團既可以是由全部金融機構組成，其中包括一個或多個授權存款機構；同時，如果非金融公司中存在著一個經授權存款機構，那么該公司集團也被看作是金融集團。

含有授權存款機構的金融集團應當是形式最為簡單的一類金融集團，因此審慎監管局首先對該類金融集團制定審慎監管規則，既可以積累經驗，又可以此作為依據，將監管的一些共性原則提煉出來，為后來制定包含其他類型受監管金融機構的監管政策提供參照。2009年，審慎監管局頒布《普通保險人審慎監管標準和指引》，將含有普通保險公司的金融集團納入審慎監管的范圍。經過多年的積累和完善，目前審慎監管局基本形成了對各種專營或兼營金融業務的金融集團或公司集團實施監管的基本原則、方法和內容，并在2010年3月以討論稿的形式，公布了最新的《金融集團監管》（Supervision of Conglomerate Groups）方案。

（二）對金融集團監管的內容和目標

審慎監管局《對包含授權存款機構公司集團的監管政策框架》包括內容較多，歸納起來主要有：集團成員的資格、股權及其結構、董事會的組成、公司股東、董事及高管人員的資格、對非事業型控股公司經營的規定、風險管理、風險相關性、集團成員關系、集團財務實力、集團外部審計等內容。之后的《包含授權存款機構的集團的資本充足性和敞口限額》作為對前者的補充，彌補了前者未對資本充足率和大額敞口限額方面作出要求的缺陷。

從前面審慎監管局的監管政策制定過程上看，審慎監管局的首要目標是保證金融集團中存儲機構或者普通保險機構的安全，這是對金融集團最基礎的監管。存儲機構主要是商業銀行一類吸收公眾存款的機構，而銀行監管歷來是審慎監管者的工作，因此審慎監管局將此類金融集團納入首要的監管對象。由于金融集團成員之間存在著緊密的關聯關系，在運營中產生機構協同效應、實現集團規模經濟和范圍經濟的同時，也可能加快了突發性風險的傳遞速度。審慎監管局對存儲機構堅守審慎監管的基本原則，控制關聯性風險來保證存儲機構的安全，防止當在關聯性風險控制處于相對較低的水平時，不受監管的集團成員出現經營困境時削弱集團中存儲機構或其他金融機構的財務和經營狀況，或者引發金融集團的道德風險，將集團風險轉嫁給集團內存儲機構。[7]

審慎監管局在綜合考慮這些關聯性風險因素之后，把監管的重點放在以下兩個方面。一者，是監管金融集團整體。其方式主要有對集團的股權和控制結構、內部風控質量尤其是集團層面的穩健運營和風險管理提出要求，把集團作為一個整體，監管它的資本充足率和資本集中度。對于金融集團整體的監管，是為了保證集團作為一個獨立法人的穩健運營，以避免集團因為出現風險而給存儲機構帶來不利影響，幫助集團改善流動性，以期待當其下屬存款機構出現風險時集團有能力給予資本等方面的支持。二者，是監管可能給存款機構帶來風險的關聯關系，例如金融集團內部各企業之間關聯交易，增加存儲機構與其他關聯企業之間進行交易的限制，增加存儲機構在與其他成員共享集團資源時，比如使用共同標識、承銷對方產品以及共用營業場地等可能產生的風險，主要是為了防止關聯企業因為資源共享產生的潛在關聯性給存儲機構帶來不利影響。

就前述審慎監管局的政策來說，審慎監管局除了將含有存款機構的公司集團作為審慎監管制定專門的可操作性的監管制度，還有另外兩個目的。一個目的是，擴大公司法對公司集團允許采用的組織結構范圍，作為存儲機構的母公司，其形式既可以從事具體金融業經營，也是純粹型控股公司不具體經營業務；另一個目的是，放開對金融集團從事經營活動范圍的限制，規定母公司可以從事非金融類實體經營，以此鼓勵非傳統金融市場的經營者進入金融服務市場。

（三）審慎監管新框架：三級審慎監管

2010年3月，審慎監管局公布了最新的《金融集團監管》討論文件，在這份征求意見稿中，審慎監管局制訂了針對被監管者三個層級的劃分方法，稱之為“三級監管架構”（Level 3 supervision framework）。將不同類型的金融機構、金融集團劃分為不同的監管層級，給予不同的資本充足率和風險控制等監管要求。這是審慎監管局針對其國內組織形式種類日益繁多的金融機構，尤其是跨行業經營的金融集團重新制定的監管架構，其目的是保證各受監管金融機構穩健運行，防止金融集團內部風險傳遞和破產事件的發生。[6]

審慎監管局的三級監管機構涵蓋了所有金融機構。第一級（level 1），是指由審慎監管局負責監管，獨立從事金融業務的單個企業法人，如ADIs、普通保險公司、人壽保險公司和經注冊持有金融牌照的超級年金；第二級（level 2），是指主要從事一種專門業務經營的金融集團，例如由ADI或普通保險公司作為母公司的金融集團、即將修改1995年《人壽保險法》而成立的人壽公司作為母公司的金融集團、NOHC，但是不包括超級年金作為母公司的金融集團；第三級（Level 3），是指采用控股公司結構，母公司既可以是ADI或者普通保險公司，也可以是NOHC，而其他子公司包括了從事證券、銀行、保險等金融行業子公司和非金融行業的從事實體經濟的子公司。

很顯然，第一級別的金融機構屬于傳統金融行業中金融機構，審慎監管局對其實施監管，且監管規則相對比較完備。第二級別是現有主要的金融集團組織形式，因為只涉及純粹的金融行業，因而審慎監管局對第二級金融機構的監管規則也正在完善中。而第三級別金融集團從事虛擬經濟和實體經濟跨行業經營，因此監管復雜性高，難度更大，同時所蘊藏的風險也最高，因此審慎監管局將其列為最高層級，對其資本充足率的要求不僅涉及從事金融行業的子公司，對集團來說，也必須嚴格遵守，防止非金融類子公司的風險傳遞給金融類子公司。因此，Level 3監管是對現有level 1和level 2監管制度的補充，并提供一個對集團范圍風險狀況通用的風險評測和監管的工具。

三、澳大利亞審慎監管局的有益經驗

審慎監管局對包含授權存儲機構的金融集團的監管政策和審慎性標準，是澳大利亞主要的專門針對金融集團監管的法律法規。作為對金融集團監管的積極嘗試，其監管內容中有幾個突出特點，值得學習和關注。澳大利亞的公司集團形式與傳統英美法系中的公司集團相同，即通過控制股權的形式形成金融控股公司，下設各類從事不同行業和業務的金融類子公司。因此，有關金融集團的監管方式可以借鑒適用于采用同樣類似金融控股公司監管的國家。

1.制定監管規則的目標明確。審慎監管局在制定金融集團的審慎監管政策時，其方法是從集團內授權存儲機構的監管制定監管規則開始，逐層向外拓展到關聯企業，最后到金融集團整體。因而其目標明確，首先審慎監管局最關注的是存儲機構的穩健運行和安全，所以監管規則都是以其為中心，防范一切可能對其造成風險的關聯行為；審慎監管雖然只針對存儲機構，但是其嚴格監管的方式可以對金融集團內部其他企業和集團本身形成外部約束機制，因而對于此類集團的監管可以仿照這種監管方式，積累經驗，為下一步監管其他類型金融集團獲取實踐數據。

2.監管的對象明確。審慎監管局關于包含存儲機構的金融集團的監管政策制定時，核心是保證存款機構的安全穩健，防止由集團成員之間的關聯性可能引起的風險傳遞，影響存款機構的安全性。其監管的對象就是如何將存儲機構與集團及其內部關聯企業的風險隔離。就這個監管對象，審慎監管局制定了一系列相關配套審慎監管規則。在公司股權結構上，審慎監管局要求金融集團如果不是以該存儲機構作為母公司，其后備選擇就只能是以非事業型控股公司為母公司。通過這種限制，讓母公司能夠作為最終控制人持有存儲機構的股權和資產，限制其他關聯企業通過股權控制的方式可能對存儲機構產生的道德風險。在董事會人員選任上，規則提出存儲機構的公司董事會，其人員組成至少要有兩名以上的董事僅供職于該機構，不得在集團其他機構中擔任職務，確保存儲機構的能夠在一定程度上相對獨立于集團和集團成員。在資本充足率要求上，審慎監管局除對存儲機構和集團成員中金融機構專門制定了最低資本充足率標準，還要求集團自己根據集團現狀自身資本能得到充足率標準，以防止當集團經營狀況惡化時存儲機構受到集團嚴重影響。審慎監管局還對存儲機構與集團內關聯企業風險敞口作出明確限制，建立防火墻，防止風險在集團內部傳遞直接傳遞。當然，集團經營的協同效應也會給存儲機構經營帶來好處，所以審慎監管局允許金融集團內其他企業與存款機構共享集團資源，但如前述，這是在事先制定了相應防范措施以防止對存儲機構可能產生的不良的影響的基礎上，避免集團在與消費者交易是對其存在隱瞞和欺詐行為。

3.明確集團建立風險內控機制。審慎監管局對存儲機構和集團的風險內控機制的建立提出了明確具體的要求，要求通過建立財務報告制度、強制信息披露和外部審計等風險內控機制，防范各種可能出現的風險。審慎監管局目前實施的監管法規框架中的重要內容，就是要求在集團和存款機構的內部建立風險控制，促使各機構通過建立有效的內部風險管理機制來保證存儲機構的穩健運營。審慎監管的各種監管標準，可以直接作為金融集團和存款機構在內部風險控制機制中所要達到的內部審慎性標準框架。

澳大利亞審慎監管局對包含授權存款機構的金融集團的審慎監管政策和法規，是建立在反復征求業界意見和研究各國監管實踐的基礎之上，同時融合新巴塞爾協議、金融集團監管論壇關于對金融集團監管的原則，是對后續各種類金融集團進行審慎監管的積極嘗試，對于正在探索金融集團監管的國家有很好的借鑒價值。目前在我國金融市場上也存在著很多事實上的金融控股公司，一些國有背景的商業銀行和金融機構將組建金融控股公司作為其未來重要的發展戰略方向。而目前我國在金融集團監管上明顯立法缺失，法律的缺位與現實中規模不一，對于風險較大的金融控股公司，有必要通過制定審慎監管規范來防范可能出現的風險，防止國內金融集團給金融體系帶來系統性風險。雖然澳大利亞在雙峰監管模式下，從監管目標到監管對象高度統一，與我國金融監管實踐尚存有較大差別，但是審慎性規則作為一種保證金融穩健運行的規范，其本身具有相對穩定的特性，因此在我國金融監管體制沒有做出重大改革前，通過制定審慎規范以防范風險的方式，是可以采取的，在制定這樣的規范時澳大利亞的經驗可以作為我們參考的重點。

具體來說，我們制定的審慎監管規則，首先要明確監管目標和監管對象。因為我們是銀行主導金融體系的國家，所以對商業銀行的審慎監管是我們制定審慎監管規則的核心。在制定具體監管法規時，審慎監管規則至少應包括以下內容：首先，明確規定金融控股公司的組織形式與公司股權架構，防止集團通過股權控制方式對銀行穩健安全產生不良影響。其次，明確金融控股公司建立風險內控機制要求，幫助提高集團和金融機構對風險自我控制能力。再次，以商業銀行資本充足率為基礎，同時制定金融控股公司的資本充足率最低標準，以及計算資本充足率的具體方法，以確保商業銀行在金融控股公司及其關聯企業在出現經營惡化時，自身資本充足水平不受牽連。最后，明確金融控股公司內部關聯交易類型，加強對關聯交易的審查和監管，對于直接金融交易和集團資源貢獻等內容作出限制規定，防止關聯交易下商業機構被當做金融控股公司道德風險的工具。

注釋：

①類似“養老金”的概念，是為勞動者退休之后提供財務支持的儲蓄。但與養老金的不同之處在于，澳大利亞超級年金一般是退休后一次性支付，而不是分期支付。

②按照審慎監管局的觀點，與關聯性風險有關的因素主要包括：集團成員是否是受監管的金融機構，受監管的質量怎樣；集團中不受監管的機構的風險評級高低；集團中各個機構從事的金融、商業活動的性質和風險形態；集團層面其整體的財務狀況實力；集團中各個機構之間，尤其是受監管機構和不受監管機構之間，他們的財務和經營向關聯程度；集團自身風險控制水平和質量；存儲與集團其他機構是否共享商業品牌標識或存在交叉銷售等。

參考文獻：

［1］Julia Black. Managing Regulatory Risks and Defining the Parameters of Blame: A Focus on the Australian Prudential Regulation Authority［J］. Law & Policy，January 2006，Vol. 28: 3.

［2］Brendan Bailey. Report of the Royal Commission into HIH Insurance［J］. Research Note，2002-03，no.32:2-3.

［3］Julia Black. Managing Regulatory Risks and Defining the Parameters of Blame: A Focus on the Australian Prudential Regulation Authority［J］. Law & Policy，January 2006，Vol. 28: 6.

［4］APRA. The prudential supervision framework［EB/OL］. 2009:2，［2010-01-12］.http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/upload/AR_2009_CH3_SUPERVISIONFRAMEWORK.pdf.

［5］APRA.The prudential supervision framework［EB/OL］. 2009:2，［2010-01-12］.http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/upload/AR_2009_CH3_SUPERVISIONFRAMEWORK.pdf.

［6］APRA. Discussion Paper: Supervision of Conglomerate Groups［EB/OL］.［2012-04-19］. http://www.apra.gov.au/CrossIndustry/Documents/Discussion-paper-Supervision-of-conglomerate-groups-March-2010.pdf.

［7］APRA. Discussion Paper: Supervision of Conglomerate Groups［EB/OL］.［2010-04-19］.http://www.apra.gov.au/CrossIndustry/Documents/Discussion-paper-Supervision-of-conglomerate-groups-March-2010.pdf.

責任責任、校對：關 華