淺談政府規制過度與企業主體責任缺失

鄭向平

【摘要】在特種設備安全監察工作中，企業、政府發揮著各不相同但又不可或缺的作用，然而現階段我國企業主體責任缺失現象嚴重，這與政府對企業規制的過多、過寬、過泛密切相關，其結果是人民生命財產安全受到威脅，經濟運行效率受到嚴重影響。本文認為，企業主體責任的缺失是與政府規制失靈密切相關的，而減少政府對特種設備安全領域不必要的規制是糾正政府規制失靈，進而提高市場效率的根本所在。

【關鍵詞】規制過度；企業社會責任；特種設備安全監察

中國社科院公布的《2011年中國企業社會責任報告》顯示，在被選中評價的300家企業（國企、民企、外企的百強企業）中，按百分制考評，所有企業平均得分不到20分，并且有近七成企業是旁觀者。這一結果令人深省，中國企業社會責任缺位已成為當今社會不容忽視的問題。

“企業社會責任”涉及三個組成部分：一是主體，即誰承擔社會責任；二是客體，即主體承擔什么社會責任；三是主客體之間的聯系，即主體承擔客體是對什么權威負責。就該定義的內涵而言，特種設備安全監察領域的企業社會責任其主體是生產（包括設計、制造、安裝、改造、維修）和使用企業；客體是企業的利益相關者，包括政府、下游企業、公民；主客體之間的聯系在國務院近日發布的《質量發展綱要（2011～2020年）》中有明確說明，即以確保質量安全、促進可持續發展為基本要求的企業社會責任理念。可見，企業確保質量安全的主體責任是包含在企業社會責任的范疇內的，它是企業履行社會責任的基本要求。

一 特種設備安全領域企業主體責任缺失的表現

特種設備涉及生命安全、危險性較大，企業主體責任的履行就顯得尤為重要，然而大量真實的案例和數據告訴我們，該領域企業主體責任缺失現象十分普遍，這主要表現在三個方面。

1．近年來發生的特種設備安全事故影響越來越大，并創造了多項“歷史紀錄”

2007年4月18日遼寧省鐵嶺市清河特殊鋼有限責任公司煉鋼車間發生鋼水包傾覆特大安全事故，事故造成正在工具間內開班前會的32名員工被當場燒燙死，6人受重傷，成為新中國成立以來最為慘重的生產安全事故；2010年6月29日，鹽田區東部華僑城景區太空迷航設備發生重大安全事故，造成游客6死10傷，成為近年來最為嚴重的大型游樂設施安全事故。

2．近年來特種設備事故環節集中在使用環節，違規使用或操作不當現象十分普遍，成為特種設備事故發生的主要原因

2005年至2010年間，發生在使用環節的事故數占事故總起數平均約69.3%，違規或操作不當成為發生事故最為主要的原因，表現為使用非法設備、安全附件檢修維護不當、作業人員違章操作等。其中，2009年發生在安裝、充裝、儲運、維修、檢驗等環節的事故一共38起，而發生在使用環節的事故有215起，使用環節事故數占比高達85%。

3．誠信缺失，在利益的驅使下企業甚至整個行業存在不同程度的“潛規則”

在2011年11月份杭州蕭山區電梯維修工意外死亡事故的調查中，媒體意外發現并曝光了回收、翻新、拼裝、販賣報廢電梯的地下產業鏈，這些拼裝電梯根本無法達到保證安全運行和國家技術規范要求，存在著巨大的安全隱患。

這些現狀集中反映了特種設備生產使用企業主體責任的普遍缺失，其直接后果就是企業生產安全得不到保障，消費者生命財產安全受到威脅，經濟運行效率受到嚴重影響。

二 特種設備安全領域政府規制過度的表現

政府規制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者（機構），依照一定的法規對被規制者（主要是企業）所采取的一系列行政管理與監督行為，規制的目標是糾正市場失靈。特種設備安全監察領域政府規制過度主要體現在規制的過多、過寬、過泛方面，具體表現為以下兩點。

1．政府過多介入微觀經濟領域

特種設備安全監察部門仍然存在計劃經濟時期的一些習慣性做法，即代替市場去配置與私人產品相關的資源，行政審批不合理且過多過濫嚴重阻礙了社會經濟的發展，這是政府規制過度的典型表現。近些年來，特種設備許可證數成倍增長，2002年至2010年間，全國相關單位持有的國家級、省級證從18644個增加到52239個，增長180.2%，增加了近兩倍。以某地級市質監局為例，其政務公開目錄中列舉了包括特種設備使用登記、作業人員考核及證書核發、安裝改造維修的施工告知三大類，共計十三種不同的行政審批。按照環節來分，則包括設計、制造、安裝改造維修、氣瓶充裝、氣瓶檢驗、無損檢測、檢驗檢測等特種設備單位許可。過多過濫的行政審批妨礙了市場機制作用的有效發揮、降低了社會發展速度。

2．政事不分，事企不分帶來的政府規制范圍擴大化

特種設備安全監察工作需要檢驗檢測機構提供大量技術支持，在檢驗檢測環節政府通過發放許可證，實行審批制，或是制定較高的進入標準，對于實驗室的進入實施嚴格的經濟性規制。自計劃經濟時期以來，特種設備檢驗檢測機構是按照上下對口的體制規則設立，絕大多數為國有質量檢測機構，隸屬于質監行政機關，負責人由質監部門任命，人財物歸質監部門調配。多年來，特種設備檢驗檢測機構不僅依靠政府投入掌握了大量的檢測資源，還在政府實施規制過程中扮演重要角色。一方面，行政部門通過檢驗檢測機構獲取一定的財政收入，同時由于特種設備安全監察工作需要較強的專業技術背景，在很多基層行政單位，受限于監管力量不足，常常需要技術機構人員協助開展監督巡查。另一方面，在技術服務領域事業和產業未明確區分的現狀下，特種設備檢驗檢測機構在完成國家監督檢驗任務之外，往往開展市場化有償服務，憑借其依附于行政部門，對企業開展有償服務時，往往依靠政府的行政強制力來推動檢測行為的開展。從上述兩方面來看，行政與事業互惠互利，密不可分。這種政事不分、事企不分的現象使得政府與國有質量檢測機構形成利益共同體。這一剛性利益結構最大的弊端就在于，實際上使得政府規制的范圍擴大至檢驗檢測領域，檢驗檢測機構承擔著一定的行政職能，成為了行政部門的延伸。

三 政府規制過度與企業主體責任缺失的內在聯系

企業主體責任缺失是一個結構性問題，并非由企業單方面原因造成，而是與政府規制失靈密切相關。政府規制失靈是指政府規制未能達到提高市場活力和維護社會公正的預期目的或造成了負面效應，引起經濟效益和社會福利的凈損失。政府規制失靈包括了政府的規制職能缺位、政府的規制能力不足和規制過度三種情況。

當前特種設備安全特種設備危險性較大，一旦發生安全事故將威脅使用者的生命財產安全，具有嚴重的負外部性，就需要通過不同方法解決外部性問題。解決外部性問題的方法主要有兩種，一種是政府針對外部性設計規制，包括對直接對行為進行規制的命令與控制政策和以市場調節為主的規制，另一種是私人市場方法，即所謂科斯定理，通過當事人的談判達成某種協議從而糾正外部性。由于特種設備安全檢驗需要極強的技術性和專業性，廠商和消費者之間存在巨大的信息不對稱。長期以來，我國處在計劃體制向市場體制轉軌過程中，市場發展并不完善，受計劃體制影響，不論是規制的設立還是規制的執行，無不體現出政府命令與直接控制在特種設備安全監察中的主導地位。盡管政府的經濟規制行為以提高市場活力和維護社會公正為目的，但在實際執行過程中，由于自由裁量權過大容易導致對微觀經濟干預過寬、過細、過度，加上政事不分，事企不分所導致的剛性利益結構，兩種現狀體現出政府對微觀經濟的過度規制，而這實際上抑制了市場經濟的內在活力和正常發展，造成資源配置的扭曲。

企業作為理性經濟人，在扭曲的制度環境下，面臨履行社會責任的成本收益不相匹配問題。企業在無法同行政部門平等博弈的情況下，基于權責對稱的考慮，一旦發生事故，過度的規制行為將使風險轉移到政府一方。在特種設備安全監察工作面對的風險越來越大的情況下，企業寧愿政府提供“保姆式”的監管而不愿承擔質量安全的主體責任。正是無微不至的“保姆式”監管反而讓企業產生依賴思想，削弱了企業安全管理的能動性，模糊了安全責任界限，淡化甚至替代了企業作為第一責任人確保質量安全、促進可持續發展為基本要求的企業社會責任。

權利與責任是對等的，企業主體責任的履行和承擔需要與之相稱的權利，僅僅靠行政部門強制力要求企業主動承擔責任是不現實的，倘若沒有設計合理的激勵相容機制，企業寧愿維持目前的監管狀況，企業主體責任缺失的問題就不能得到根治。

參考文獻

［1］黃曉鵬.企業社會責任：理論與中國實踐［M］.北京：社會科學文獻出版社，2010

［2］王俊豪.管制經濟學原理［M］.北京：高等教育出版社，2007

［3］李郁芳.體制轉軌期間政府規制失靈的理論分析［J］.暨南學報（哲學社會科學版），2002（6）