借鑒“成都體制”助推黔東南跨越式發展

何選高

摘要：加快調整城鄉結構，加快推進城鎮化，是轉變經濟發展方式的重要方面。本文從分析我州統籌城鄉發展必須解決的三個關鍵問題的入手。提出我州轉變發展方式可以借鑒“成都體制”的重要路徑，從而達到加速推動我州經濟社會實現追趕型跨越式發展的目標。

關鍵詞：“成都體制”統籌城鄉發展轉變經濟發展方式追趕型跨越式發展

2007年6月四川省成都市獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都市立足于中心城市周邊是欠開發、欠發達的大郊區，城鄉二元結構特征突出的基本市情，深入貫徹落實科學發展觀，因地制宜對區域發展模式進行了全方位改革調整，堅持不懈、全面系統地實施以破除城鄉二元體制（辦法是“城鄉全域規劃”）、優化配置城鄉生產要素（辦法是“明晰農村財產權”）、公共服務普惠群眾（辦法是“打破戶籍壁壘”）、“三個集中”、“六個一體化”和農村工作“四大基礎工程”為主要內容的統籌城鄉發展措施，推進城鄉一體化工作，先行先試，五年大見成效，初步形成“現代城市與現代農村和諧相融，歷史文化與現代文明交相輝映”（這是中共四川省委常委、成都市委書記李春城對新成都的描繪）的新型城鄉形態。這既是轉變經濟發展方式的生動實踐，又為進一步加快轉變經濟發展方式奠定了良好基礎。

一、我州統籌城鄉發展可以借鑒成都經驗解決三個關鍵問題

筆者在四川省考察學習后認識到，“成都體制”之所以成功，關鍵是解決了三個問題，一是破除城鄉二元體制，二是優化配置城鄉生產要素，三是公共服務普惠群眾，而解決這三個問題的辦法是實行成都城鄉全域規劃，堅持明晰農村財產權制度和堅決打破戶籍壁壘，在全國先行先試并獲得成功，這一成功經驗值得我州借鑒。

（一）破除城鄉二元體制

成都市統籌城鄉的實踐開始于2003年，當年就確立了城鄉一體規劃的龍頭地位，將科學編制規劃，剛性執行規劃作為科學發展和依法行政的基礎，全面破除規劃的城鄉二元觀念和體制，率先將城市與農村統籌規劃，使科學規劃覆蓋城鄉全域，實現了成都城鄉全域規劃。

與此同時，改革城鄉規劃管理體制，將城市規劃管理局調整為城鄉規劃管理局，使原成都市建設行政管理部門負責的村鎮規劃管理職能劃轉到市規劃局；在區域中心鎮設置規劃管理所，在鄉鎮配置鄉村規劃師，形成比較完備的與統籌城鄉發展相適應的城鄉規劃法規與標準規范體系。

按照“全域成都”的理念，成都提出了主體功能區規劃，將全市劃分為生態及旅游發展區、優化型發展區、擴展型發展區和提升型發展區。2009年底，成都市編制完成了“世界現代田園城市”規劃，并相應編制了城鄉建設等規劃。筆者認為，成都市用城鄉全域規劃的辦法破解長期困擾我們的城鄉二元體制，值得我州認真研究和借鑒。

（二）優化配置城鄉生產要素

2008年1月，成都市啟動了以“還權賦能”為核心的農村產權制度改革，并以農村產權制度改革為突破口，對農村土地和房屋確權頒證，賦予其資本屬性，在“三農”領域真正完善市場經濟體制，加快了農村市場化發育進程。目前，全市農村確權頒證工作已經全部完成。

在此基礎上，成都市創新耕地保護機制，設立了耕地保護基金，成都市縣兩級財政每年從土地出讓收益中拿出26億元，按基本農田每年每畝400元、一般耕地300元向農民發放耕地保護金，并與農民養老保險相結合，大大調動了廣大農民保護耕地的積極性。同時搭建了農村產權交易平臺，以促進生產要素在城鄉之間的自由流動和優化配置。

成都市農村土地產權制度改革，核心是歸還、確立農民的土地房屋轉讓權，以適應城市化加速對農村資源大規模流轉、聚積和集中的要求，為加快工業化、城市化和社會主義新農村建設奠定了堅實的基礎。筆者認為，成都市優化配置城鄉生產要素，明晰農村財產權的做法是適合我國國情的大膽創新和突破，正是當下我州倡導的發揚紅軍長征精神，敢闖新路、敢于突破、敢于勝利的“三敢”精神的具體表現，值得我州認真研究和學習借鑒。

（三）公共服務普惠群眾

由于歷史的原因，長期以來戶籍制度形成了我國城鄉二元結構的標志性體制壁壘。成都市在全國率先進行比較徹底的戶籍制度改革，實行城鄉統一的戶籍登記制度，城鄉居民平等享受各項基本公共服務和參與社會管理的權利，實現自由遷徙。目前，成都市全面實現了戶口登記與實際居住地統一的戶籍管理登記制度，統一了城鄉就業失業登記、就業援助，統一了城鄉社會保險制度，統一了城鄉住房保障體系，統一了城鄉“三無”人員供養標準和低保標準，真正實現了城鄉義務教育公平化。

二、我州轉變發展方式可以借鑒“成都體制”的重要路徑

通過學習考察，筆者認為“成都體制”的成功之處在于轉變發展方式，而其轉變發展方式重要路徑就是所謂的“三個集中”、“六個一體化”和農村工作“四大基礎工程”：“三個集中”即工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中和土地向適度規模經營集中；“六個一體化”即推進城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化；農村工作“四大基礎工程”指實施農村產權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治等四項工作。

（一）“三個集中”的啟示

“三個集中”一直是成都市統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要方法和基本原則。成都市把以前分散的116個開發區整合為21個工業集中發展區，目前工業集中度達到了70%，城鎮化率達到了63.6%，土地規模經營面積達到農村土地流轉總面積的68.5%。2009年農民人均純收入達到7129元，比2002年增長111.1%。工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，以工業化作為城鄉協調發展的基本推動力量，推動城鎮化進程，帶動二、三產業發展，為農村富余勞動力的轉移創造條件；農民向城鎮和新型社區集中，聚集人氣和創造商機，促進農村富余勞動力向二、三產業轉移，為土地規模經營創造條件；通過土地向適度規模經營集中，進一步轉變農業生產方式，推動了現代農業發展。這使成都城鄉經濟社會連年保持又好又快的高增長，2008年地區生產總值增長了12.1%，2009年增長14.7%，達到4502.6億元，萬元地區生產總值能耗和主要污染物排放總量均下降了20%以上。城鄉收入差距從2002年的2.66：1縮小至去年的2.62：1。

我們應該怎樣看待這“三個集中”？轉變發展方式的關鍵是要以物質投入轉向以創新投入作為主要動力。創新總體上有三個來源。第一個是來源于政府的創新，政府為所在地的企業發展和居民的生活創造更好的氛圍；第二個是來自企業的創新；第三個是企業、產業的空間分布形態，即我們說的集群發展。集群發展可以帶來創新成本的下降，帶來新的市場機會。

成都市的產業集中、集約、集群化發展，優化了要素資源的配置和利用，提高了工業化水平和質量。成都引導農民向城鎮和新型社區集中，妥善解決征地農民和進城務工農村勞動者的就業、居住、子女教育等問題，推動農民轉變生產生活方式。這有利于推動農民的市民化進程，引導農民向城鎮和新型社區集中，建立與城市完全一樣的設施，這是形成市民社會非常重要的路徑。

同時，農民向城鎮集中、向新型社區集中，意味著農民的購買力向城鎮集中，意味著城鎮和新型社區購買力增加、服務業發展，有利于推動城鎮產業結構轉型。土地適度規模經營，也是一個非常重要的集中。這是推動農業轉型的重要路徑，是由傳統農業走向現代農業必要的路徑。

（二）“六個一體化”的啟示

在實踐中，成都市大膽創新，做了一系列打破城鄉二元體制、構建新型城鄉關系的探索，形成了“六個一體化”，即推進城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化。筆者認為，成都市這一做法的目的在于創新共創共享機制，這對于破除城鄉二元體制、構建新型城鄉關系、加快城鄉全面現代化的價值無論怎樣估量都不過分，具有劃時代的歷史意義。

“成都體制”的實踐證明，成都市通過推進城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化等“六個一體化”，全方位構建了城鄉統籌、科學發展的體制機制。按照城鄉一盤棋的理念，對城鄉發展進行統一規劃，形成了城鄉一體、配套銜接的規劃體系和執行監督體系，實現了規劃編制、實施和監管的城鄉滿覆蓋，直到村組。市政公用、交通、財政、農業、水利等30多個部門進行歸并調整，實行城鄉統籌的“大部制”。公共財政的陽光也普照城鄉，建立起財政支農穩定增長機制。2009年市縣兩級財政對“三農”投入192.3億元，相比2002年增長26倍，6年來累計投入594.8億元。推進了城鄉就業、社保、教育、醫療等基本公共服務均等化。市政公用設施向鄉村覆蓋，率先在西部實現了縣縣通高速、村村通水泥路，農村客運通村率達到98%，實施城鄉水電氣供應以及污水、生活垃圾處理一體化。為勞動力、資本、技術等生產要素在城鄉自由流動、優化配置創造了條件，促進了城鄉統一的市場體制的形成，賦予了農民相對完整的市場主體地位。

（三）農村工作“四大基礎工程”的啟示

這幾年，按照統籌城鄉發展的思路，成都市實施了農村工作“四大基礎工程”。即實施農村產權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治等四項工作。2008年1月1日，成都市啟動農村產權制度改革，為農民承包地、宅基地、房屋開展確權、登記和頒證，并建立市、縣兩級農村產權交易機構，引入農業擔保、投資和保險機制，使農民成為市場主體，農民可以平等地參與生產要素的自由流動。這項改革的核心是還權賦能、保護耕地，目標是建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度。成都市在全國創造性地設立了耕地保護基金，市縣兩級財政每年將投入26億元，為有效保護耕地的農戶每年分別按基本農田每畝400元、一般耕地每畝300元的標準發放耕保金，用于補貼農民購買養老保險，確保耕地總量不減少、糧食生產能力不下降。

萬丈高樓從地起。抓好基層基礎工作，對成功推進城鄉一體化舉足輕重。成都的“四大基礎工程”，做得非常扎實。比如，確權做到實測，做到“五個一致”（按照各農戶承包的實際地塊和測量面積，公示無異議后把實測調地等相關資料交由村鎮及縣級相關部門，建立臺賬、制作承包合同、制作確權證書和核發耕地保護基金，做到了土地承包實測確權賬、地、證、合同、耕保基金面積“五個一致”，實現了承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”），通過大量具體細致的工作做到確實權而不是確虛權。2011年6月底，成都市就基本完成了區域內的確權。農村產改奠定了農村、農業進入市場體系的微觀基礎。村級公共服務，每個村20萬元，每年財政要投入7億元左右。一個20萬元不難，難在年年投入加萬元，難在村村投入20萬元。這是一個均衡的增長過程，緩解了大幅度的傳統城市化時代城鄉公共服務嚴重割裂的狀態，為農村居民的發展提供了和城市一樣的起點。農村治理機制民主化，這20萬元怎么用村民說了算，村民最需要做什么就做什么，解決了他們最急切的生產和生活中的需求。因此，這是基層治理結構的根本性變革，這種公眾參與的治理就是現代城市治理模式。實際上是以現代城市治理模式來統籌治理城市與鄉村，推進城鄉現代化的一個過程。

三、我州要加速推動三次產業實現追趕型跨越式發展

筆者在四川學習考察期間了解到，成都市在2009年就提出了建設“世界現代田園城市”的歷史定位和長遠目標，其目標是加速推進城鄉一體化，使大成都邁向更高水平，成為世界大都市中人民安居樂業、共同富裕、和諧發展的樣板城市。那么，這與轉變發展方式、城鄉一體化有什么樣關系呢？

（一）發展方式的轉變必然會涉及經濟增長方式的轉型、社會結構的轉型以及制度轉型

成都市的“世界現代田園城市”的目標定位為世界級城市，經濟發達，以創新為動力，社會和諧為愿景。成都市以世界級城市為目標，本身就要以發展方式轉型為手段去實現。因此，建設世界現代田園城市的內涵與加快轉變發展方式的內涵是高度契合的。

成都市的城鄉一體化經過多年的實踐，取得了較好的成效，為下一步加快轉變經濟發展方式奠定了堅實的基礎，形成了獨有的優勢。成都在發展過程中，出現了中心城區發展快，農村發展慢的問題，迫切需要協調發展、共同繁榮，縮小城鄉差距，建設世界現代田園城市是一個更高水平的城鄉一體化的體現。

2009年底，成都市立足于城鄉一體化實踐基礎和成都平原都江堰自流灌溉區這一生態基礎與歷史文化基礎，確立了建設“世界現代田園城市”的歷史定位和長遠目標，著力深化城鄉規劃設計、建設國際性城市功能、推動三次產業追趕型跨越式發展、促進社會公平正義、推進資源節約和環境友好、加快基礎設施現代化和智能化建設，將成都建設成為一座城鄉一體化、全面現代化、充分國際化的區域樞紐和中心城市。這是一個前無古人的大手筆，她的成功將為中國經濟社會的和諧發展和全面小康社會的實現，描繪出一幅漂亮的中國特色的美妙圖畫。

（二）“成都體制”的成功經驗為地處西部民族地區的黔東南州經濟社會發展提供了一種新選擇

我們要準確把握黔東南州經濟社會發展的階段性特征，借鑒成都市統籌城鄉發展的創新經驗，進一步深化對州情的認識，明確“加速發展、加快轉型、奮力趕超、推動跨越”的主基調，按照州委、州政府的新思路、新要求、新部署，重點實施“工業強州、城鎮帶州、旅游活州”三大戰略，使我州的發展方向更加明確、發展思路更加完善、發展信心更加堅定、發展熱情更加高漲。

黔東南是欠開發、欠發達的民族地區，轉變經濟發展方式的任務很重，要落實全州經濟社會實現跨越式發展，需要超常規的思維，需要決策層的大手筆，需要借鑒“成都體制”大膽地試、大膽地闖！鄧小平同志早就說過，改革“沒有一點闖的精神，沒有一點‘冒的精神，沒有一股氣呀、勁啊，就走不出一條好路，走不出一條新路，就干不出新的事業。”

首先，全州上下要把發展經濟作為中心工作，常抓不懈。經濟是基礎，沒有經濟發展做基礎、做保障，改善人民生活、增加公共產品、轉變經濟發展方式等等一切都是空談，黔東南要想實現經濟社會的追趕型跨越式發展就不可能。

其次，發展經濟還是我們全州奮力趕超和民族發展的需要。“十一五”期末我州經濟社會發展顯著加快，綜合經濟實力邁上了一個新臺階。2010年全州生產總值同比增長14.2%，人均生產總值首次突破1000美元大關。“十一五”生產總值從141.74億元增加到312.57億元，年均增速達12.7%，比“十五”時期高2個百分點，高于同期全省平均增長水平。同時，擴大投資規模成為拉動我州經濟增長的主要動力，2010年全社會固定資產投資同比增長29.4%；投資規模從85.5億元增加到271.8億元，年均增長26%；累計完成投資832.72億元，投資對經濟增長貢獻達53.4%。從全州財政收入看，2010年財政總收入同比增長40.2%，一般預算收入增長50.2%，增幅位居全省前列。財政總收入從13.18億元增加到40.39億元，年均增長25.1%；一般預算收入從7.73億元增加到26.18億元，年均增長27.6%，財政支出從39.74億元增加到144.47億元，年均增長29.46%，同時，金融工作成為我州搞活經濟的核心。2010年我州金融機構存貸款余額分別達到469.5億元和290.95億元，為2005年的2.86倍和2.42倍。通過“十一五”期間五年的努力，我州生產總值實現了翻一番，財政收入和固定資產投資翻了一番半，自我發展能力有所增強。縱向比較，我州經濟社會發展確實有了較大跨越，但橫向比較，我州無論經濟總量、財政總收入、人均GDP等方面在省內九個地州市排序都處于較后位置，仍然屬于比較落后地區，從民族歷史責任和對全省經濟社會發展貢獻看，我州都需要繼續把經濟發展作為中心任務。

再次，從我州當前生產力水平比較落后的狀況，苗、侗民族傳統的歷史文化來看，都要求地方政府在服務區域經濟發展上要擔當更多的責任，都要求我們必須堅持把奮力趕超作為加快發展的重要目標，始終保持不甘落后、奮起直追、勇于爭先的良好精神狀態，在競爭中求發展，在創新中促跨越。例如目前全州16個縣市你爭我趕形成的競爭態勢就是我州奮力趕超的具體表現，需要繼續保持；要讓各級政府潛心尋找自己區域發展的比較優勢，在培育屬地經濟資源發展的同時，積極招商引資，擴充增量資源，形成產業積聚效應：要通過財政收支的制度安排，對地方政府形成強烈經濟發展的激勵機制。

最后，要想實現黔東南經濟社會的追趕型跨越式發展，必須探索實施全州范圍內的城鄉統籌，按照“十二五”時期經濟社會發展的總體要求，借鑒“成都體制”并結合州情制定推進我州城鄉一體化和綜合配套改革的各項部署，努力在加快城鄉全面現代化進程、構建現代新型城鄉形態、鞏固完善城鄉群眾共創共享改革發展成果的機制上取得新成效。必須全力推進三次產業追趕型跨越式發展，全州要抓緊實施功能分區，明確區域中心城市、次中心城市、重點城鎮、一般城鎮的產業定位和目標，工業園區的建設要主次分明、布局清晰，不要不顧實力和客觀規律地爭搶上項目，要重點完善“一縣一主業”的任務，要明確主體和責任，強化督查考核，創造條件努力把黔東南建設成為承接東部發達地區高端產業轉移重要集聚區：要充分發揮我州面向泛珠三角產業轉移的比較優勢，按照產業集群集約發展的規律，在抓好資源節約型和環境友好型企業的基礎上，向高端產業和產業高端進軍，加快實施全州追趕型跨越式發展。

同時，全州必須按照區域一體化的新定位和新目標抓緊修訂完善城市規劃和設計，加快形成黔東南特色的城鎮與鄉村有序交融、歷史與現代有機輝映、人口與環境協調發展的可持續發展藍圖。全州各級政府必須切實解決好資源和環境制約問題，堅持科學統籌、集約發展，主動推進區域合作，切實抓好節能減排，大力建設資源節約型和環境友好型城鎮（市）。全州各級政府必須改進招商方式，提高對外開放水平，全方位、寬領域、多層次地參與國際國內合作，按照產業分工定位，瞄準高端產業和戰略性新興產業，著力引進一批帶動產業升級的重大項目，建設一批各具特色、高水平的現代服務業、高新技術產業和先進制造業產業集群。特別是州府凱里市，必須大力改善軟硬環境，努力提高其國內外知名度、美譽度，在新一輪西部大開發過程中樹立起良好的城市形象，吸引更多的投資者到黔東南投資創業。

總之，全州各級各部門要進一步解放思想，正確認識和把握我州三大戰略“工業強州、城鎮帶州、旅游活州”的深刻內涵和重大意義，把思想和行動統一到州委、州政府的決策部署上來，發揚當年中央紅軍長征在黔東南的“三敢”精神，敢闖新路、敢于突破、敢于勝利，立足于既有工作基礎，以“成都體制”為借鑒，結合我們民族地區的實際，汲取其精華為我所用，切實轉變發展方式，團結進取，開拓創新，我們就一定能夠開創黔東南的美好未來。

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（作者單位：黔東南州行政學院）

責任篇輯：郭漸翔