關于城市基層管理體制改革的思考

劉俊英

經過30多年改革開放，中國城市化進程已進入快車道。城市的快速發展對基層管理體制提出了新的要求，如何適應這一要求進而進一步推動城市的發展，需要對城市基層管理體制進行改革創新，建立能及時有效回應各種挑戰的城市治理新模式。

一、城市基層管理體制改革與創新的必要性

社會轉型的要求。隨著中國社會進入轉型加速期，社會建設已經成為社會發展的重要內容。城市微觀結構發生變化，出現了一系列亟待解決的社會矛盾和社會問題，傳統的單位制變化和政府職能轉變改變了居民日常生活的公共服務和社會福利的供給方式，引發了許多功能性需求。城鄉的差異使得城市成為提供生存需求的巨大空間，也使其成為人口密集程度越來越高的區域。城市基層服務和管理的對象及其內容驟然增加，社會治理和提供公共服務的難度也越來越大，甚至出現失位缺位現象。這不僅僅是基層管理者所面臨的挑戰，從根本上講更是現有城市管理體制所面臨的挑戰。

城市治理的要求。隨著城市現代化程度越來越高，社會的復雜性超過以往任何時期，復雜性打破了過去相對簡單的局面，對如何有效治理城市、如何營造和諧社會、如何保持社會穩定提出了挑戰。過去長期沿用的單一行政化粗放式管理模式已經不適應日益開放復雜的現代社會。“小政府、大社會”已經成為一種趨勢。這就要求必須改變傳統管理體制，集合各方力量，吸引更多的社會成員共同參與城市治理，形成多元化、精細化的管理模式。

基層民主的要求。社會主義現代化建設的重要目標之一就是實現高度的社會主義民主。如何實現人民當家做主，保證人民充分享有和行使管理國家和社會的權利，是一個十分重要的課題。一方面，在現有的管理體制下政府扮演全能和無限責任角色，哪些應該由社會擔責的領域和職能尚未厘清，居民有參與社會公共事務的意愿，但制度化和非制度化參與渠道有限，參與能力不足。另一方面，由于歷史原因，居民無論是觀念還是行為往往處于被動形態，參與的主動性和自覺性不夠。這就需要從基層管理體制上進行權力和利益的調整，引導和調動居民參與社會公共事務的主動性和積極性。

二、當前城市基層管理體制存在的主要問題

隨著城市化進程的快速推進，城區規模快速擴大、城市人口急劇增加，城市資源分配緊張，社會管理規范滯后，各種利益沖突增多。同時，伴隨著經濟社會的快速發展，非公有制經濟和社會組織大量增加，就業、社會保障、社會救助等社會服務不斷向社區延伸。城市社區服務群眾、加強管理和維護穩定的任務日益繁重，對加強社會管理，提高城市基層管理水平提出了新的更高的要求。

1 “街居制”的困境

1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》基本確立了我國城市基層管理體制——街居制。“街居制”以街道辦事處和居民委員會為組織架構，街道辦事處作為區級政府的派出機關、居民委員會作為居民自治組織進行日常運作的社區社會管理體制。街居制設置初期，在確定人員編制、機構職能定位時，就明確：街道辦事處是政府的派出機關，代表政府辦理有關居民事宜的機構，并不具有完全的行政機關性質，專職工作人員人數為3至7人。街道辦事處工作任務主要有三項：辦理市、市轄區的人民政府有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會是居民群眾自治組織，工作人員人數為2至4人，工作內容包括辦理居民的公共福利事項、向當地人民政府或者它的派出機關反映居民的意見和要求、動員居民響應政府號召并遵守法律、領導群眾性的治安保衛工作、調解居民間的糾紛。建國之后，“街居制”運轉的一個重要的制度背景是“單位制”——有工作單位的城市居民的社會身份與職業身份相重合，單位同時承擔管理本單位員工、為其及其家庭提供社會福利與保障的職能，街道辦事處與居委會只是“為了把很多不屬于工廠、企業、機關、學校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區政府和公安派出所的負擔”，工作內容和工作方式相對簡單。

隨著改革開放的不斷推進，社會環境巨變，尤其是二十世紀八十年代中期開始的國有企業改制、政府機構改革，由單位承擔的諸多社會功能開始轉移出來；大量下崗、分流人員離開“單位”。這些原本由單位承擔的社會管理職能回歸社會，單位管理的人員重新歸屬于城市社會基層管理機構。除此之外，二十世紀九十年代初期開始的人口流動大潮使城市實際居住人口劇增，城市基層管理機構的工作對象、工作內容以及工作難度、強度發生了諸多變化。街道辦事處和居委會在機構設置、職能定位以及人員編制等方面與原有的制度設計、法律規定出現了較大差距。因此，國家權利機關和有關方面對居委會的相關文本規定進行修改、完善，1990年《城市居民委員會組織法》生效；2004年《城市居民委員會組織法》的修訂稿公布并向社會各界征集修改意見，居委會作為“自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的組織定位、組織結構、人員編制、運作方式從理念上來說基本適應了新的社會環境。但是，街道辦事處的體制、機制仍然以不變應萬變，或者說變得更加“功利”、更加向經濟工作部門而非承擔社會管理和公共服務職能，體現出“尷尬”的制度定位和現實處境。

以一級地方政府模式運作的街道辦事處在日常工作中面臨著社會轉型帶來的諸多現實挑戰：首先，機構龐雜、人員膨脹、職責繁多的街道辦事處管理成本過高、管理負擔過重，行政效率有限。其次，街道作為區政府的派出機構與區政府及居委會的工作關系及職能、職責不清。街道辦事處設置之初，明文規定“市、市轄區的人民委員會的各工作部門，非經市、市轄區的人民委員會批準，不得直接向街道辦事處布置任務”。但在實際操作中，政府職能部門長期形成的工作方式是將面向基層的工作攤派給街道辦事處，街道辦事處又將任務分解到居委會。這就導致“上面千條線，基層一根針”的情況和“區職能部門權大責小，街道有責無權，居委會只有干活的份兒”的權、責不對應關系和大量不作為、隨意作為的現象。“條塊關系”不清導致公共管理服務職能與居民自治不分，街道辦事處包攬一切成為制約城市基層管理工作績效的重要因素。

2 當前城市基層管理的現狀

以街居制和單位制為核心的傳統城市基層二元管理體制內的街道辦事處及居委會的行政功能突出，工作方式以行政命令為主。在新形勢下，城市居民的生活需求與生活方式日益多樣化、民主意識增強，與此同時，城市居民參與社會管理及居委會運作體現出更多其不應有的“行政屬性”。沿用傳統的行政命令式工作方式使得街道管理工作出現管理缺位、管理失效的風險。此外，社會的發展進步決定“社會管理”并不是現代政府的唯一職責，提供“公共服務”是現代政府的重要職能，但需要全社會的參與。“行政化”的工作思維和運作方式必然導致城市基層管理部門公共服務功能不足。在此之前貴陽市的城市基層基礎工作薄弱，街道辦事處職能嚴重錯位，居民自治、公共服務、社會管理讓位于經濟工作。具體體現為：完成稅收指標和經濟創收成為街道辦事處及居委會的中心工作，社會組織發育不完善、功能不健全，居委會行政化傾向嚴重，導致自治功能淡化，城市管理和服務功能相對弱化。與此同時，自改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立，隨著城市化進程的加快和居民自治意識的提高，大量社會公共事務逐漸回歸社區，社區基層組織開始承擔更多的社會管理職能。由于現行的基層管理體制創建于計劃經濟體制時期，原有的運行體制在新形勢下愈來愈暴露出主體身份不明、結構功能紊亂、條塊矛盾突出等弊端，難以履行相應的社會管理職能。

三、貴陽市“社區制”治理模式介紹

2010年2月，貴陽市委、市政府出臺了《貴陽市城市基層管理體制改革試點工作指導意見》，在小河區、金陽新區啟動了城市基層管理體制改革試點工作。突破街道原有管理體制，組建全新的貴陽市城市基層管理機構，通過在貴陽市小河區、金陽新區城市基層體制創新試點工作，探索解決“目前行政管理中存在的層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節”等問題，提高行政效能、公共參與熱情，發揮居民自治組織的作用、推進基層民主政治。試點工作在試點區域內撤銷街道辦事處，設立社區服務中心，精簡管理層級，形成“市-區-社區”三級管理模式。試點工作以改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制，大力推進公共資源向社區服務中心集中，合理界定社區服務中心的職能，進一步夯實區域化黨建基礎。把市、區、辦事處、社區四級管理層次精簡為市、區、社區三級管理層次，夯實區域化黨建基礎，加強服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定的功能，初步形成以社區為主的新型城市基層管理體制。

自2010年2月貴陽市開展城市基層管理體制改革試點工作以來，兩年多的時間，各區（市、縣）按照統一部署，結合實際，扎實推進改革工作，先后撤銷10個街道辦事處，成立了31個新型社區，改革試點工作取得了階段性成績。2011年10月貴陽市被列為全國社會管理創新綜合試點城市后，該市全面推進社會管理創新各項工作，積累了一些工作經驗，中央領導同志到貴陽視察，充分肯定了貴陽的工作，說明該市整體推進社會管理創新的思路特別是城市基層管理體制改革的思路是完全正確的，而且引起了中央、國家部門和其他地方的關注。貴陽市城市基層體制改革的做法是將街道辦事處改制為社區服務中心，以“治理”取代“管理”，使政府減少行政干預、降低管理成本，有效地促進了政府、市場、非政府組織多主體參與社區自治和實現社區公共服務最大化。

一是建立以“社區制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機制。貴陽市城市基層體制改革工作撤銷街道辦事處，設立新型的社區黨委和社區服務中心的舉措，能夠做到政府職能的下沉和為居民提供全方位的服務，真正觸及到了社會體制改革從“管理”到“治理”的本質。二是強化黨在城市基層社區的領導核心作用。貴陽市城市基層體制改革在社區層面成立“大黨委”，對社區工作負全面責任，黨委書記實行“公推直選”等措施，符合中央關于“建立區域化黨建新格局”、“創新黨組織設置”的具體要求。三是科學劃定社區規模和范圍。社區是指聚集在一定區域范圍內，有共同利益組成的社會生活共同體。在社區的劃分上，貴陽市把社區定位在街道與居委會之間這個范圍非常合適。在社區規模上，根據服務半徑，結合人緣、地緣等因素，立足于“10分鐘的服務半徑”，結合資源配置和居民的認同感、歸屬感等社區構成的基本要素，對社區規模進行合理劃分，可以很好地實現社區“共同管理、共同服務”的要求。四是科學界定公共服務內涵。明確哪些公共服務由政府提供，哪些是由社會提供的，哪些是通過政府購買服務來實現。社區服務中心，只是政府主導、社會共建的一個服務平臺，主要負責協調各方資源為社區居民全方位提供便捷有效的公共服務，而不應再承擔行政上的“屬地管理”責任，完全改變原來街道辦事處“行政化”的束縛，把應由市場、社會承擔的服務交還回去，把“無限政府”轉化為“有限政府”。

貴陽市城市基層管理體制改革工作呈現出亮點和特色，一是撤銷了街道辦事處，使政府職能部門在履行職能中直接面向基層、面向群眾；二是在社區內建立了去行政化的社會治理結構；三是積極探索黨內民主和基層民主，循序有度地在不同層面實現參與、協商和選舉民主；四是科學界定公共服務的內涵，實現公共服務內容法定，市場化的社會服務提供主體多元化，構建服務平臺和機制，提供便捷有效的公共服務；五是在改革中充分尊重民意，以為人民服務為宗旨，以群眾滿意作為檢驗標準，用服務的成果、效果評價改革的成果。

四、對城市基層管理體制改革的幾點思考

1 明確功能定位

服務功能。積極創新服務方式和手段，規范并公開服務內容、服務程序，積極開展黨務、政務“一站式”服務，廣泛開展志愿服務，不斷提高服務居民群眾的質量。凝聚功能。發揮社區黨組織的領導核心作用，強化黨組織與城市群眾的聯系，把廣大居民群眾緊緊團結在黨組織周圍。尊重群眾主體地位，建立健全社區事務決策聽證、監督評議等制度，推行黨務公開、社區事務公開，拓展居民參與社區事務的渠道，做到大家的事大家議、大家的事大家辦。管理功能。落實上級黨委、政府和職能部門交辦、委托的建設和管理任務，提高城市基層社會建設和社會管理水平。維穩功能。認真落實守土有責、守土盡責的要求，切實筑牢維護城市基層和諧穩定的第一道防線。健全社區維穩工作網絡和突發事件應急處理機制。廣泛開展平安社區等創建活動，加強法制宣傳和安全教育，引導居民理性表達訴求，自覺依法辦事，妥善處理利益糾紛。

2 精簡管理層級

撤銷街道辦事處，設立社區服務中心，改變現有的“市-區-街道-社區”四級管理模式，形成“市-區-社區”三級管理模式。社區服務中心按副科級全額撥款事業單位設置。中心黨組織書記和主任分設，通過公推直選的方式產生。領導班子職數配備、機構設置、人員編制由單位根據社區規模和工作實際需要提出詳細方案，供編制部門研究確定，不搞一刀切。

3 實行區域化管理

社區服務中心設立以地域面積和服務半徑為主要依據，同時兼顧人口數量、居民認同感、治安管理等因素，按一定的地域面積劃分社區，改革“一社一居”模式，實行“一社多居”。社區內根據居民戶數和有利于自治的實際成立相應數量的居委會，由社區服務中心進行指導，居委會協助社區服務中心開展工作，不承擔行政管理性事務（居委會名稱前不再冠以“社區”稱謂），按照有關法律法規獨立履行自治功能。

4 優化整合資源

按照“三有一化”（有人管事、有錢辦事、有場所議事，構建城市基層區域化黨建格局）要求，整合現有街道和社區的人力、物力以及服務資源。本著有利于服務管理、有利于提高工作效率的原則，將原街道承擔的各類事務l生社會管理職能，包括民政、人力資源和社會保障、城市管理、計生、文化、衛生、社會治安等下放（委托）到社區服務中心，直接面向居民開展服務；行政審批及其它行政執法管理職能歸口區政府相關職能部門。相關職能部門需要在社區開展的工作，按照費隨事轉原則，將工作經費下撥社區服務中心，并采取直接管理或派員進駐社區服務中心的方式開展工作。中心工作人員由中心在編人員和市、區政府職能部門下派人員構成，實行一崗多能、一人多用，由社區服務中心統一管理和考核。按照職務職級、編制性質不變的原則，通過交流、分流等方式妥善安排原街道辦事處行政工作人員。

5 建強黨的基層組織

按照“筑牢一線戰斗堡壘”的要求，同步調整社區黨組織設置，在社區服務中心設立基層黨委（暫不具備條件的可設黨總支），統籌抓好社區服務中心轄區內各領域黨的基層組織建設和工青婦等群團組織建設。社區服務中心黨組織班子成員實行選任制，選好配強黨組織書記，探索社區黨委兼職委員制，把社區黨組織建設成為社區堅強的領導核心。黨組織班子職數按照黨內有關規定和工作需要，按管理權限報上級黨委審批配備。合理設置基層黨支部和黨小組，積極推行“社區建黨委、樓棟建黨支部、樓道建黨小組”，基層黨委統籌轄區內的黨建工作，將非公有制經濟組織和社會組織的黨組織、流動黨員納入管理，實現區域化、全覆蓋。

城市基層管理體制的改革和創新，是一項極為復雜的社會系統工程，又是一個動態深化的實踐探索過程。積極推進這項重大的體制改革，必須以科學發展觀為指導，以建設和諧社會為目標，堅持統籌兼顧的根本方法，精心謀劃總體思路，采取并落實一系列相應的配套措施，使之順利實施，獲取豐碩的創新成果。

（作者單位：二戈寨社區服務中心）

責任編輯：郭漸翔