分析日本城市化進程中的樓市政策以及對中國的啟示

張延軍

中國房地產市場調控已經多年，結果是房價越調越高，2011年初不得不出臺針對外來人口的限購令。但從國際比較和發展趨勢來看，我國正處于城市化開始加速發展的起飛階段，外來移居人口恰恰代表了城市化的主流和方向，我們不可能長期逆歷史潮流而動。實際上，國家有關部門也知道限購令不合理，事出無奈才使用行政手段。它山之石，可以攻玉。借鑒與我們人口資源稟賦相近的其他國家在城市化進程中樓市調控的成功經驗，或許是樓市痼疾的一劑良藥。

一 研究日本樓市政策的理由

第一，日本在“二戰”結束后，經歷了中國現在面臨的城市化過程，而且速度遠超中國。從1950年的城市人口占全國總人口比重37.4%，至1975年達到了78.6%，25年間日本轉移了全國總人口的41.2%，基本完成了城市化轉型，但卻沒有留下城市貧民窟等后遺癥，因此成為20世紀中期以來順利避免中等收入陷阱、進入發達經濟體的成功案例。中國自1978年改革開放、特別是1990年以來，隨著經濟的高速增長和國家工業化的突飛猛進，也進入了城市化的加速發展期。城市化率從1978年的18% 上升到2010年47.5%，32年間轉移了29.5%的人口。但存在的重大缺陷是：這其中還有13.5% 即近2億人作為移動人口因沒有住房而無法安居。減去這些以農民工為主的移動人口，城市戶籍或定居人口只在34% 左右。即30余年間只轉移定居了人口的16%。從日本情況看，中國已進入城市化發展的加速期。在今后20～30年內，面臨基本完成城市化即城市化率達到75%～80% 的前景，這意味著2030～2040年我國屆時15億人口中城市定居的人口要達到11～12億，即增加6～7億人。新增人口的城市布局和安居問題將是首要挑戰。因此，無論如何應對，城市化都是中國人在這個時代不得不面對的最主要的社會和經濟結構轉型。

第二，從人口分布看，日本是以大都市為中心的人口分布格局。日本占全國面積12%的三大都市圈集中了全國50%以上的人口，雖然城市化過程中的大規模人口移動和人口向中心城市地區的高度集中給日本國帶來了巨大的城市住房安置壓力，但日本較好地消化了大量集中進城的外來人口，而且較好地調控了樓市，使房價一直處在工薪階層能夠負擔的范圍內。如2008年，日本東京市內23區（相當于北京的三環內。整個東京圈由都內23區、都轄27市和周邊4縣構成）的平均房價為78.6萬日元/平方米（相當于我國包括公攤面積的每建筑平方米5萬多元人民幣，不區分新房、二手房），約為全日本城市家庭平均月收入50萬日元的1.6倍，東京都的平均房價（基本相當北京五環以內）為57.4萬日元/平方米，約為城市家庭月收入的1.14倍。以日本東京都商品住宅平均每套價格約5260萬日元（折合近420萬元人民幣）為例，約為日本城市家庭平均年收入的8.77倍。房子絕對價格高，但相對家庭收入比來看，可以承受。

第三，與日本相比，我國目前的城市化率遠沒有達到日本的水平。我國實行的是大中小城鎮協調發展的政策。人口向核心城市的集中率遠低于日本，但北京、上海的絕對房價已經比日本東京都低不了多少，而人均GDP只是日本的10%。房價收入比是他國的好幾倍。毋庸諱言，住房已成為我國城市就業的普通工薪階層最大的負擔和壓力，也是我國城市化發展的最大障礙。

同時，與房價高昂、兩億移居人口不能安居的狀況形成鮮明對照的是，我國新建住宅的單套面積迅速擴大。據中國統計年鑒的資料，我國新售商品房戶均建筑面積近幾年來一直在110平方米左右，甚至連經濟適用房戶均面積也在90～100平方米之間。而日本全國住宅平均面積是94.13平方米（東京都略低為90.76平方米，無公攤面積，相當于我國110多平方米的建筑面積）。可見，我國雖然有約兩億的城市就業人口無住房，但在房價和新建房屋戶型大小上卻是在人均2000～4000美元的城市化起步期就已經趕超日本，可以與他們在高度發達的后城市化時代的水平攀比。

那么，日本這樣的市場經濟國家，在城市化過程中是怎樣成功地控制了房價和戶型，在短短二三十年內解決了國家大多數人口移居城市特別是大都市圈的安居問題，從而避免了中國今天這樣城市化還在前期，但房價和戶型大幅攀升，居民財產差距急劇擴大，兩億已移動人口無法安居、后續幾億移居人口望房興嘆的困局呢？這顯然值得我們認真考察借鑒。

二 城市化進程中的日本樓市政策分析

與中國長期并不區分自住房和投資投機購房，最新的限購令仍對城市戶籍人口多少網開一面、只是嚴格限制外來移居人口購房，而且完全不觸動現有多套存量房完全不同，日本在城市化過程中著重樓市的需求管理，向移居人口的首套普通安居住房傾斜，運用多種經濟手段和杠桿嚴格限制非自住房和高檔大戶型住宅，同時無論在保障房供給還是商品房市場上，都全力確保小戶型自住房的發展，從而保證了在大量人口進入城市特別是大都市圈的社會轉型時期，相對稀缺的有限住宅資源能優先滿足基本民生的需要。

日本政府在人口向中心城市移居的初期階段，就已認識到住宅價格特別是三大都市圈（東京、名古屋、大阪）住宅價格的快速上升是不可逆轉的趨勢。1964年，日本由經濟發展為主向社會綜合發展的國策轉換時，國會確認了私有土地亦應具有公益性質，使大多數家庭能夠擁有自己的普通住房分享財富的增長和升值。此后這政策一直被確定為日本的基本國策之一，成為各屆日本內閣的政策理念。歷屆政府雖不直接干預住宅市場，但卻全力通過經濟手段遏制投資需求，力求做到房價、地價的上升主要以基本住宅需求擴大為主要推動力。

綜合來看，日本在城市化加速期的樓市需求調控主要是采取了嚴密的稅收制度和金融信貸傾斜政策。

1．在住宅的流轉、保有、繼承的各環節建立完整的稅收調節體制，全面保護自住需要、擠壓投資的投機需求

第一，在住宅的流轉環節。日本與中國做法不同。日本是輕交易稅，重所得稅。這樣既方便了居民由于工作和生活需要改變和改善自住房，售房者不易轉嫁稅負，又能精準地打擊投資投機購房。日本在戰后不久的1950年，鑒于城市化開始加速，大量人口進入城市的情況，實行土地、房屋轉讓所得收益全部納入個人綜合課稅之條款，而當年個人所得稅綜合課稅的最高稅率為50%。后來經過兩次上調，至1969年，個人所得稅最高邊際稅率調為75%，而僅對家庭自住房在出售時的升值部分給予一個大額減免。由于日本在個人所得稅之外，尚有地方征收的10% 的住民稅，這就使得投資于住宅房產幾乎完全無利可得。只是在1973年4月以后，大規模的城市化已經完成（城市化率已達75%），對非家庭自用的土地房屋在保有滿五年出售時，不再納入綜合計稅，而改按40% 的分類稅率課征（但仍需另交10% 住民稅）。未滿五年的，仍按個人綜合所得即邊際最高達75% 的稅率計征。但很快在1975年～1980年間，又曾兩次針對房地產市場的新情況對相關制度進行從嚴調整，如1975年將長期保有獲利2000萬日元（時約10多萬美元）以下部分降低適用20% 的稅率，但超過部分仍使用高至75% 的個人綜合稅率。1980年又將長期保有的時間定義從五年延至十年等。直至1980年中期以后，日本進入后城市化、后工業化時期，政府宣布進入“平等社會”（社會上大部分人是中產），1980年代末又遇到金融和商業地產泡沫破滅的危機，整個日本經濟走入長期蕭條時期，對住宅地產所得的高額稅收政策才逐步有所放寬。

第二，在保有環節。日本規定對“敷地面積”（近似我國除公攤面積外的建筑面積）120平方米以下的自用住宅適用0.7% 的優惠固定資產稅率，對超過120平方米以上的部分即家庭擁有多套房實行兩倍的即1.4% 的基準固定資產保有稅率，各地方政府還可根據自身財政狀況上調稅率最高至2.1%，（2005年廢止了最高上限）。對擁有多套住宅的家庭實行所有住房加總累進的固定資產稅，稅法規定，房屋的出租租金除去必要的費用扣除，全部都要納入個人綜合所得，適用高額累進稅率。這與中國稅法規定出租房屋只按20% 的比例收稅，而且幾乎從未實際向房主征收過是截然不同的。

第三，在繼承環節。根據日本遺產稅稅法寬免條款中的規定在房屋遺產繼承時，可減免3000萬日元（現約240萬人民幣），超過部分與其他遺產合計后適用最高邊際稅率達70%的累進遺產稅。

相比之下，中國長期以來對住宅的轉讓所得僅按交易額的1%征稅，且一般全部轉嫁給買方。再加上陰陽合同盛行，監管部門明知故縱，投資房產一本萬利，稅收幾乎可以忽略不計。房產既無保有稅也無遺產稅。因此，相對于城市一般工薪階層一個月幾千元的工資，大城市一套房子幾百萬元的價格是工薪族一輩子難掙到的。住房已經成為中國貧富差距擴大的主要推手之一。

2．建立個人住房貸款資信審核制度，使用金融杠桿遏制投資性需求

住宅市場的價格預期長期走高時，社會閑散資金及投機資金必然進入房地產市場。日本不僅沒有禁止個人投資家庭住宅，更沒有限制家庭的購房套數、首付比例、購房面積，而是將家庭收入與可貸款總量掛鉤，使得絕大多數城市家庭無法利用金融杠桿放大資金總量投資炒作房地產和購買多套房。

依據《商業銀行住宅貸款條例》，日本個人申請購房長期貸款的年還貸額度不得超過申請時上年度家庭收入（以個人所得稅納稅證明為依據）的35%。家庭如有其他長期貸款須合并計算，貸款最長期限為35年。由于住宅貸款與家庭納稅收入掛鉤，這樣就使絕大多數家庭不可能同時申請第二套房貸。同時，日本在設計金融制度時，禁止在沒有還清貸款前將房屋出租，“以租養貸”在日本根本無門，這樣也直接限制了富裕階層的炒房行為。相反，對于自住房，在一定限額內貸款總數的10% 可作為個人所得稅扣除額抵免。

為了確保私有和市場化的商業銀行機構不會規避政府指引支持投資性購房，日本還規定，僅對銀行發放的普通自住房貸款納入住宅公庫的貸款保險，而對非自住房貸款則不與保險，這樣也就加大了在房價和房租波動時商業銀行投資性購房貸款的自身風險。

比較日本的做法可以看出，中國雖然也試圖用信貸控制投資需求，但由于貸款不是與稅后收入掛鉤，人們很容易規避信貸調控。同時，由于富裕階層有能力支付較高的首付款和稍高一點的利息，商業銀行出于自身利益更愿意貸款支持富裕階層多套房的購買，因而會和客戶串通一起規避政策限制。

三 日本樓市需求管理對中國的啟示

第一，在城市化加速期對樓市的需求是否需要政府強有力的調控？回答是肯定的。日本基于城市土地和住宅是具有壟斷性的不可再生資源，因此必須防止對勞動者和移居者財富剝奪的理念，對樓市進行了優先保障基本自住需求的綜合干預。這與我國自1998年房改之后，在市場化的旗號下對住宅需求基本放棄了基于公平原則的干預是完全不同的。長期以來，我國相當部分房地產商及其代言人，基于利益或偏見，反對政府對樓市需求的任何調控。學術界也有一些人簡單援引歐美發達國家在后城市化階段，房地產市場較少國家干預的例證，反對政府干預樓市。他們完全忽略了這些國家土地資源充沛，城市化早已完成，房地產市場交易已轉為存量二手房為主，供求平衡甚至周期性地供過于求這些完全不同于中國國情和歷史的階段。顯然，由于長期以來對樓市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的認識和共識，我國樓市上充斥著膨脹的投資投機需求、超前的改善性需求、不受節制的奢華性需求，這成為住宅供求失衡、價格飆升的主要原因之一。

第二，城市化是外來人口大量移居城市的歷史發展階段。在這個階段上日本的做法都是把樓市政策放在城市化的這個發展的大背景下，優先和充分滿足外來人口對城市的基本住宅需求，以適應高速發展的人口城市化的需要。而為了滿足全體國民平等和基本住房民生需要這個首要任務和巨大壓力，就必然要嚴厲控制住宅的投資需求，抑制超前和奢華的改善性需求，使整個城市的布局、城市建設的規劃更多地從普惠民居和民生的角度去設計。對比之下，我國的樓市制度和政策設計，就基本沒有考慮城市化發展階段大量外來人口移民的需要，還在繼續計劃經濟時代的城鄉二元封閉格局。城市建設完全圍繞戶籍居民的需要，只有土地擴張和城市建設升級的城市化，而拒絕外來人口的城市化。這樣就造成了一方面，城市戶籍居民人均住房面積急劇上升，城市建設貪大求洋、政績和形象工程遍地開花，另一方面，兩億多（農民工及從邊遠中小城市的移居者）外來人口無法安居。現在城市中外來人口已占到戶籍人口的近50%，一些城市如深圳等的外來人口已遠超本地戶籍人口。從日本經驗來看，中國已開始進入城市化加速期，這種趨勢如不迅速改變，外來人口將很快普遍超過本地戶籍人口，這將必然造成日益嚴重的經濟、社會和政治問題。

第三，日本在市場經濟條件下對樓市的需求管理，主要采用了強有力的稅收和金融杠桿。盡管如此，在特定時期，日本的樓市炒作之風也時有泛濫，需要與時俱進地調節和強化。與日本相比，我國的樓市調控雖然常稱“史上最嚴厲”，但之所以屢不奏效，就是對真正經濟杠桿的使用近乎于隔靴搔癢，力度太小太弱，常常訴諸持續性差，反復性多的行政控制，結果反而刺激樓市炒作之風越演越烈。最后不得已使出病急亂投醫的限購令。而限購只能限與制增量而管不了存量；只能限部分城市，不能阻止投資投機需求轉移禍害其他城市或衛星城鎮；只限套數，不管面積大小，反而誘導住宅的大戶型發展。最為關鍵的是，限購令借重于歧視性的戶籍制度，完全背離了城市化發展的方向，造成了對原已松動的戶籍制度的強化和身份歧視，從而形成改革的重大倒退和眾多后遺癥，根本沒有長期實行的可行性。而日本的做法就完全不同。他們以自住房作為使用稅收和金融杠桿調節的標準和基石，因此完全符合公平正義的原則和城市化不斷吸納外來人口的方向。由于住宅的登記轉讓在各國都是資料最完備和最精準的制度，因此日本在全國范圍內一家一套的標準來進行調控，既完整周密、無懈可擊、又具有可操作的扎實基礎。在進入信息化、網絡化的今天，我國其實比當年日本更有條件迅速建立個人和家庭的住房信息庫，以保障普通自住房為基準，滿足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。