由農(nóng)業(yè)收入看中國農(nóng)村土地制度

王鶴岱

一、農(nóng)業(yè)收入現(xiàn)狀

2012年兩會期間，全國政協(xié)委員、“雜交水稻之父”袁隆平院士接受記者采訪時，在《關(guān)于糧價的建議》中指出：根據(jù)湖南省物價局調(diào)查統(tǒng)計，2010年農(nóng)民種植每畝水稻的純收益是186.2元，其中包括104.1元的國家糧食直補(bǔ)，實際上不含補(bǔ)貼農(nóng)民純收益只有82.1元；2011年，由于生產(chǎn)成本上升了121.6元，農(nóng)民種植每畝水稻純收益僅有116.6元，除去109.1元的國家糧食補(bǔ)貼，農(nóng)民純收益只有7.5元。我們不予深究這些數(shù)據(jù)準(zhǔn)確與否，袁隆平院士道明的農(nóng)民農(nóng)業(yè)收益低下的狀況卻是不容置疑的。根據(jù)2011年中國統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)，1990年以來，農(nóng)村居民家庭農(nóng)業(yè)人均收入雖然逐年增長，但在人均總純收入中占比逐漸下降，增速也落后于工資性人均純收入；這都表明了我國農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入低下、耕種土地收益不高的事實。

二、分散經(jīng)營的小生產(chǎn)方式和市場機(jī)制之間的矛盾

觀察與分析中國農(nóng)民收入低下的癥結(jié)，要從1978年以來實行的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”與市場經(jīng)濟(jì)體制變革說起。農(nóng)村土地承包引起的社會變革廣泛而深刻，因為這種變革與中國經(jīng)濟(jì)市場化處于統(tǒng)一過程之中。市場范圍的擴(kuò)大，刺激了農(nóng)村分工分業(yè)和生產(chǎn)方式多樣化的發(fā)展，過剩勞動力長期困守于糧食種植業(yè)的狀況在多數(shù)地區(qū)明顯改變，勞動力在城鄉(xiāng)之間的頻繁轉(zhuǎn)移和就地轉(zhuǎn)移，成為農(nóng)民增加收入、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的常規(guī)方法。

土地承包制度賦予了農(nóng)民對土地的合法經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民根據(jù)“按勞分配”方式而不是“平均分配”的方式獲得勞動果實，這有利于調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有利于發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，也有利于改進(jìn)農(nóng)村居民的生存狀態(tài)。然而，“人民公社”的外在監(jiān)督消失以后，農(nóng)民擁有土地自主經(jīng)營權(quán)的同時，需要面對競爭激烈的充滿不確定性的市場：當(dāng)農(nóng)民不得不參與市場談判的時候，他們實際上是談判能力最弱的一個群體——買回來的良種是假的；本來預(yù)期可以賺錢的農(nóng)產(chǎn)品，卻不得不賠本出售，等等。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化的快速推進(jìn)引出了一個重要事實：在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，農(nóng)民有自己駕馭自己命運(yùn)的能力；一旦超出這一領(lǐng)域便落入盲人摸象的境地，沒有能力也不太可能對自己的生產(chǎn)經(jīng)營行為作出有效預(yù)期。其一，僅憑傳統(tǒng)經(jīng)驗，農(nóng)民無法應(yīng)對作物生長過程中的繁雜的技術(shù)管理問題，而他們的受教育程度又限制了學(xué)習(xí)和掌握新型農(nóng)作物種植技術(shù)和經(jīng)驗的能力。其二，農(nóng)民的命運(yùn)幾乎完全由市場駕馭。如果對市場供求結(jié)構(gòu)的預(yù)期過于集中導(dǎo)致“集體錯誤”，谷賤傷農(nóng)的情況就會出現(xiàn)；如果由于運(yùn)輸手段不濟(jì)而使大量已經(jīng)到手的果蔬變質(zhì)，人力、財力、地力將會毀之大半。因此，不論從生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)來看，農(nóng)民都面臨嚴(yán)重的不確定性，直接影響到農(nóng)業(yè)收入的增長。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題

農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中所面臨的嚴(yán)重不確定性，根源在于分散經(jīng)營的小生產(chǎn)方式和大市場之間的矛盾，而這種矛盾又深深植根于現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度。中國現(xiàn)行的土地制度——土地承包制度實際上是一種多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)和必須滿足所有農(nóng)村人口均等分配土地需求的嚴(yán)格約束下的制度創(chuàng)新。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經(jīng)營的舊的農(nóng)作物耕作模式，實現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

根據(jù)《土地管理法》第八條：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第十四條：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)；土地承包經(jīng)營期限為三十年；發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。這樣，農(nóng)村土地歸農(nóng)村“集體”所有，農(nóng)民按戶承包土地，土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就以法律形式確定下來。然而，在這一多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，產(chǎn)權(quán)主體的界定并不明晰。依據(jù)《土地管理法》，集體土地所有權(quán)的主體包括村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織三類，這就導(dǎo)致在同一土地上存在三級所有權(quán)主體，三級所有權(quán)主體之間的關(guān)系、權(quán)利邊界都不明確；此外，法律既未對集體經(jīng)濟(jì)組織的形式給予明確規(guī)定，又沒有說明“集體”屬于哪一類民事主體。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的三級所有，“集體”組織涵義模糊不清，必然導(dǎo)致農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)或缺位；按照產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)主體不明晰就無法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的排他性，這就引起農(nóng)村土地權(quán)屬邊界模糊，土地權(quán)利糾紛不斷，農(nóng)民的合法權(quán)益也得不到有效保障。與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體界定不清晰相對應(yīng)的是土地產(chǎn)權(quán)的不完整：一方面，農(nóng)民集體不能依法充分行使對土地的所有權(quán)；另一方面，雖然農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)相對充分，但不具有對土地的入股權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。

由于產(chǎn)權(quán)主體界定不清、產(chǎn)權(quán)不完整，缺乏行之有效的實施途徑和保護(hù)機(jī)制保證產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。農(nóng)民合法的土地權(quán)利得不到有效保障，土地流轉(zhuǎn)的困難，不僅直接影響到農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的進(jìn)一步提高，更抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營土地的長期性與積極性，不利于農(nóng)業(yè)的繼續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)收入的長期增長。

四、對策

一是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)是一系列權(quán)力的總稱，包括財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。對于土地產(chǎn)權(quán)而言，所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)具體包括哪些內(nèi)容，分別歸哪些主體所有，都要以法律的形式進(jìn)行明確界定。不少人認(rèn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一詞語本身就有些模糊不清，究竟包括產(chǎn)權(quán)中的哪些內(nèi)容也很難說清楚。只要法律明確規(guī)定這一權(quán)利的具體內(nèi)容，就能有效解決土地權(quán)屬模糊、土地權(quán)利紛爭不斷的問題。

二是強(qiáng)化使用權(quán)，確保農(nóng)民土地權(quán)利的主體地位。要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長期化、完整化。長期化是指延長農(nóng)村土地承包期限：根據(jù)已有的研究結(jié)論，從農(nóng)民對土地資本投入的角度看，15年左右穩(wěn)定的土地承包權(quán)足以為農(nóng)戶提供土地長期投入的激勵。完整化是指通過修改目前的法律法規(guī)，使農(nóng)戶擁有完整自主獨(dú)立的承包經(jīng)營權(quán)：農(nóng)戶有權(quán)決定是否耕種土地，有權(quán)決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、以何種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，任何人和機(jī)構(gòu)也不能以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)的決定，等等。簡而言之，就是要強(qiáng)化使用權(quán)、弱化所有權(quán)，確保農(nóng)民對土地權(quán)利的主體地位，以增強(qiáng)農(nóng)民抗衡任何其他人和機(jī)構(gòu)的能力，包括抗衡其他人、公司，也包括抗衡村集體和地方政府。

三是為土地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)提供保障。在土地產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，農(nóng)民要通過市場機(jī)制來實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)收益。因此，必須加強(qiáng)法制建設(shè)，建立公平、公開、公正的土地產(chǎn)權(quán)交易市場和相關(guān)服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)提供及時、有效的信息和咨詢業(yè)務(wù)；改革農(nóng)村行政管理體制，改變農(nóng)村基層管理中行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的狀況；改變現(xiàn)有的干部績效機(jī)制，提高地方政府的侵權(quán)成本；打破農(nóng)民進(jìn)城的各種制度約束，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民非就業(yè)途徑，加速農(nóng)民由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)、由農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移步伐；完善農(nóng)村社保體制，為建立有效的土地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)路徑和機(jī)制提供必要保障。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）