由農業收入看中國農村土地制度

王鶴岱

一、農業收入現狀

2012年兩會期間，全國政協委員、“雜交水稻之父”袁隆平院士接受記者采訪時，在《關于糧價的建議》中指出：根據湖南省物價局調查統計，2010年農民種植每畝水稻的純收益是186.2元，其中包括104.1元的國家糧食直補，實際上不含補貼農民純收益只有82.1元；2011年，由于生產成本上升了121.6元，農民種植每畝水稻純收益僅有116.6元，除去109.1元的國家糧食補貼，農民純收益只有7.5元。我們不予深究這些數據準確與否，袁隆平院士道明的農民農業收益低下的狀況卻是不容置疑的。根據2011年中國統計年鑒提供的數據，1990年以來，農村居民家庭農業人均收入雖然逐年增長，但在人均總純收入中占比逐漸下降，增速也落后于工資性人均純收入；這都表明了我國農民農業收入低下、耕種土地收益不高的事實。

二、分散經營的小生產方式和市場機制之間的矛盾

觀察與分析中國農民收入低下的癥結，要從1978年以來實行的“家庭聯產承包責任制”與市場經濟體制變革說起。農村土地承包引起的社會變革廣泛而深刻，因為這種變革與中國經濟市場化處于統一過程之中。市場范圍的擴大，刺激了農村分工分業和生產方式多樣化的發展，過剩勞動力長期困守于糧食種植業的狀況在多數地區明顯改變，勞動力在城鄉之間的頻繁轉移和就地轉移，成為農民增加收入、調整產業結構和就業結構的常規方法。

土地承包制度賦予了農民對土地的合法經營權，農民根據“按勞分配”方式而不是“平均分配”的方式獲得勞動果實，這有利于調動農民的生產積極性，有利于發展農村社會生產力，也有利于改進農村居民的生存狀態。然而，“人民公社”的外在監督消失以后，農民擁有土地自主經營權的同時，需要面對競爭激烈的充滿不確定性的市場：當農民不得不參與市場談判的時候，他們實際上是談判能力最弱的一個群體——買回來的良種是假的；本來預期可以賺錢的農產品，卻不得不賠本出售，等等。農村經濟市場化的快速推進引出了一個重要事實：在自給自足的小農經濟領域內，農民有自己駕馭自己命運的能力；一旦超出這一領域便落入盲人摸象的境地，沒有能力也不太可能對自己的生產經營行為作出有效預期。其一，僅憑傳統經驗，農民無法應對作物生長過程中的繁雜的技術管理問題，而他們的受教育程度又限制了學習和掌握新型農作物種植技術和經驗的能力。其二，農民的命運幾乎完全由市場駕馭。如果對市場供求結構的預期過于集中導致“集體錯誤”，谷賤傷農的情況就會出現；如果由于運輸手段不濟而使大量已經到手的果蔬變質，人力、財力、地力將會毀之大半。因此，不論從生產環節還是銷售環節來看，農民都面臨嚴重的不確定性，直接影響到農業收入的增長。

三、農村土地產權問題

農民在生產經營過程中所面臨的嚴重不確定性，根源在于分散經營的小生產方式和大市場之間的矛盾，而這種矛盾又深深植根于現行的農村土地制度。中國現行的土地制度——土地承包制度實際上是一種多元產權結構，是在不改變農村土地集體所有權性質和必須滿足所有農村人口均等分配土地需求的嚴格約束下的制度創新。家庭聯產承包責任制打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經營的舊的農作物耕作模式，實現了土地集體所有權與經營權的分離。

根據《土地管理法》第八條：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。第十四條：農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產；土地承包經營期限為三十年；發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。這樣，農村土地歸農村“集體”所有，農民按戶承包土地，土地經營權可以自由流轉的多元產權結構就以法律形式確定下來。然而，在這一多元產權結構中，產權主體的界定并不明晰。依據《土地管理法》，集體土地所有權的主體包括村民小組、村集體經濟組織和鄉鎮集體經濟組織三類，這就導致在同一土地上存在三級所有權主體，三級所有權主體之間的關系、權利邊界都不明確；此外，法律既未對集體經濟組織的形式給予明確規定，又沒有說明“集體”屬于哪一類民事主體。農村集體土地產權的三級所有，“集體”組織涵義模糊不清，必然導致農村集體土地產權主體虛設或缺位；按照產權理論，產權主體不明晰就無法實現產權的排他性，這就引起農村土地權屬邊界模糊，土地權利糾紛不斷，農民的合法權益也得不到有效保障。與農村土地產權主體界定不清晰相對應的是土地產權的不完整：一方面，農民集體不能依法充分行使對土地的所有權；另一方面，雖然農民的土地經營權相對充分，但不具有對土地的入股權、抵押權和繼承權。

由于產權主體界定不清、產權不完整，缺乏行之有效的實施途徑和保護機制保證產權的實現。農民合法的土地權利得不到有效保障，土地流轉的困難，不僅直接影響到農業集約經營、規模經營的實現和農業生產效率的進一步提高，更抑制了農民投資和經營土地的長期性與積極性，不利于農業的繼續發展和農業收入的長期增長。

四、對策

一是明晰產權關系。產權是一系列權力的總稱，包括財產的所有權、使用權、收益權和處置權。對于土地產權而言，所有權、使用權、收益權和處置權具體包括哪些內容，分別歸哪些主體所有，都要以法律的形式進行明確界定。不少人認為“土地承包經營權”這一詞語本身就有些模糊不清，究竟包括產權中的哪些內容也很難說清楚。只要法律明確規定這一權利的具體內容，就能有效解決土地權屬模糊、土地權利紛爭不斷的問題。

二是強化使用權，確保農民土地權利的主體地位。要將農村土地承包經營權長期化、完整化。長期化是指延長農村土地承包期限：根據已有的研究結論，從農民對土地資本投入的角度看，15年左右穩定的土地承包權足以為農戶提供土地長期投入的激勵。完整化是指通過修改目前的法律法規，使農戶擁有完整自主獨立的承包經營權：農戶有權決定是否耕種土地，有權決定土地承包經營權是否流轉、流轉給誰、以何種方式進行流轉，任何人和機構也不能以任何理由強迫農民作出流轉的決定，等等。簡而言之，就是要強化使用權、弱化所有權，確保農民對土地權利的主體地位，以增強農民抗衡任何其他人和機構的能力，包括抗衡其他人、公司，也包括抗衡村集體和地方政府。

三是為土地產權的實現提供保障。在土地產權清晰的基礎上，農民要通過市場機制來實現產權收益。因此，必須加強法制建設，建立公平、公開、公正的土地產權交易市場和相關服務體系，為土地流轉提供及時、有效的信息和咨詢業務；改革農村行政管理體制，改變農村基層管理中行政干預經濟的狀況；改變現有的干部績效機制，提高地方政府的侵權成本；打破農民進城的各種制度約束，大力發展鄉鎮農村第二、第三產業，拓寬農民非就業途徑，加速農民由鄉村到城鎮、由農業向二三產業的轉移步伐；完善農村社保體制，為建立有效的土地產權的實現路徑和機制提供必要保障。

（作者單位：復旦大學經濟學院）