產業集聚區建設與“三化”協調發展問題研究

孫永建

隨著《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》（簡稱《意見》）的出臺，中原經濟區的建設進入了一個新時期?！兑庖姟分赋觯汉幽鲜∈侨丝诖笫　⒓Z食和農業生產大省、新興工業大省，解決好工業化、城鎮化和農業現代化（以下簡稱“三化”）協調發展問題具有典型性和代表性。積極探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調發展的路子，是中原經濟區建設的核心任務。不能把“三化”的協調發展簡單地看成是新型工業化、城鎮化和農業現代化的比重的協調，而應看作是三者之間相互促進、共同發展、良性循環。破解“三化”協調發展的難題不能按照傳統的計劃經濟模式去處理，也不能完全由市場完成。而應當找準“三化”的“結合點”，充分運用計劃、市場、行政、法律等種種手段完成?！叭钡摹敖Y合點”就是產業集聚區，產業集聚區的建設是實現三化協調發展的“突破口”。

一、“三化”協調發展是中原經濟區的核心任務，也是中原經濟區建設中必須破解的一個難題

一是國內外發展經驗表明，工業化、城市化和農業現代化聯系密切。工業化不僅可為農業提供必要的技術裝備、財力支持，更為數以億計的農村人口進入城市就業創造基本條件，這對農業現代化、城鎮化是一種正面促進作用；而農業作為國民經濟的基礎，不僅為工業化提供勞動力、場地、資金等條件，也提供了一個重要的商品市場；城市不僅是工業集聚的最重要載體，也為工業的發展提供了全方位的支撐。

二是河南省的發展現狀再次證明“三化”協調發展的必要性。盡管河南省已成為全國的糧食生產大省和農業大省、新興工業大省，但河南省的經濟水平較低。

三是河南要加快發展，就必須發揮新型工業化這個主要“引擎”。中原經濟區的建設決不能走以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的傳統的工業化城市道路，而必須是“三化”協調發展。只有“三化”協調發展，才能鞏固提升農業基礎地位，保障國家糧食安全；只有“三化”協調發展，才能破除城鄉二元結構，縮小城鄉差距，才能加快新型工業化、城鎮化進程，才能保持較快的發展速度，實現中部崛起，才能與全國同步實現全面建設小康社會的目標。

二、產業集聚區是實現“三化”協調發展的關鍵

（一）產業集聚區的概念及類型

所謂產業集聚是指在一個適當大的區域范圍內，生產某種產品的若干個不同類企業，以及為這些企業配套的上下游企業、相關服務業，高度密集地聚集在一起。產業集聚區就是一個或者幾個相關產業的企業在一定區域內集聚形成的區域。按照產業集聚區形成的主要動力原因可以分為市場型（由市場自發形成的）、政府型（政府主導型）、復合型（市場主導、政府引導扶持）。市場型的產業集聚區富有活力，但發展較慢，形成需要一個較長的時期；政府型的產業集聚區發展較快，但活力較差；復合型則由政府引導形成，活力較強。因此，世界各國對于產業集聚區的建設往往采取復合型。

（二）產業集聚區與傳統的工業園相比具有獨特的優勢

傳統工業園的形成需要一個較長的過程，且因為完全依靠市場的力量，園區選址具有隨意性、分散性的特點，存在基礎設施建設滯后、產業定位模糊、園區內布局不合理等缺點。因此傳統的工業園往往存在著資源浪費驚人、環境污染嚴重、產業特色不鮮明、優勢不突出等缺點。因此，20世紀60年代開始，各國政府加強了對工業園的規劃、引導、扶持，產業集聚區應運而生。

（三）產業集聚區與“三化”密切關聯，可以推動“三化”協調發展

河南省近年來產業集聚區的建設，也從實踐上證明了產業集聚區在促進“三化”發展中的重要的作用：

一是產業集聚區提高了河南省的工業化水平。2010年，產業集聚區內新增企業3180家，其中規模以上工業企業數量增長12.0%，規模以上工業企業數量占全省規模以上工業企業總數的25.2%。高新技術企業有292家，占全省高新技術企業總數的56.5%。全省產業集聚區規模以上工業實現主營業務收入12368.75億元，比上年增長37.2%，增長速度高于全省7.9個百分點，占全省規模以上工業企業主營業務收入的34.3%。18個省轄市中，產業集聚區規模以上工業主營業務收入超過500億元的有11個市。

二是產業集聚區推動了城鎮化的進程。為推動產業集聚區的建設，各地政府采取得力措施，加強基礎設施建設、完善城鎮功能，進行制度創新和體制創新，推動了城鎮化的發展。2010年年末，全省產業集聚區規模以上工業從業人員153.89萬人，比2009年增長15.2%，增長速度高于全省8.2個百分點，全省的城鎮化速度大大加快。

三是產業集聚區的建設已經成為農業現代化的重要推動力。2010年年末，全省產業集聚區的建設帶動了400多萬農村勞動力的轉移，這對于緩解河南省人多地少的矛盾，實現農業規?；洜I，推廣農業現代技術，實現農業現代化提供了可能條件。

三、產業集聚區在破解“三化”協調發展難題中存在的問題

一是當前各級政府對于產業集聚區的功能主要定位在工業化的推動力上，而對于“三化”推動作用卻沒有重視。這使得中原經濟區建設中，存在著工業化發展較快，城鎮化、農業現代化發展滯后的問題。從產業集聚區考核的綱領文件《河南省產業集聚區發展考核辦法》來看，省職能部門對產業集聚區的考核從總量、效益、質量、進度和科技創新5項內容8項指標綜合評價產業集聚區的發展水平。這些考核體系最大的缺點在于忽視了各產業集聚區的基礎水平、發展方向等個體差異，忽視了就業等社會效益，忽視了“三化”的協調發展。

二是產業集聚區對于新型工業化的推動作用不強。產業集聚區的建設存在著主導產業不夠明晰，發展方式比較粗放，重復建設現象嚴重的問題。很多產業集聚區都把裝備制造業、食品加工業、紡織業、金屬冶煉、煤化工作為自己的主導產業。在發展方式上熱衷于上新項目、擴大產能，而對于企業的改造升級和內涵式增長卻重視不夠。從投資的主體來看，政府投資比例過重，民間投資比重較低。從民間投資的行業分布看，民間投資主要集中在傳統制造業和房地產業，其中房地產業完成投資949.05億元，占民間投資的比重為23.8%。

三是產業集聚區的建設存在著若干不利于城鎮化的因素。2010年年末，全省產業集聚區規模以上工業從業人員153.89萬人，比上年增長15.2%，占全省規模以上工業企業從業人員的 33.6%。但因為配套設施不健全，社會事業滯后，很多從業人員及數量更為龐大的家屬卻未能成為市民，這嚴重削弱了產業集聚區的聚集功能，從而大大削弱了它對城鎮化的推動作用。目前，產業集聚區管委會的法律地位不明確，管委會的機構設置和規格沒有相對統一模式，管委會過分注重行政級別，而對于社會服務方面的考慮卻不足。顯然，現有管理模式不能適應產業集聚區快速發展的需要，其中存在的問題亟待解決。

四是產業集聚區的建設存在著若干不利于農業現代化的因素。各地為加快產業集聚區的基礎設施建設和招商引資，不僅挪用、占用了大量的涉農資金，還大大地壓低了土地價格，這導致河南省的產業集聚區存在著土地資源利用率不高的問題。就省內來說，2010年全省產業集聚區單位平方公里建成面積產出11.17億元，產出最高的濟源市的產業集聚區單位平方公里建成面積產出29.50億元，是產出最低的（商丘市和開封市）近6倍。可以斷言，如果不進一步強化對耕地的保護，不僅河南省作為全國糧食第一大省的地位將無法保證，農業的發展也將失去物質支撐。

四、做好政策設計，使產業集聚區又好又快發展，使其真正成為解決“三化”協調發展難題的突破口

一是產業集聚區的建設要深入貫徹落實科學發展觀。河南省產業集聚區的建設既要依托現有優勢的傳統工業，更要積極推進新型工業化，促進產業結構升級。這可以為農業現代化提供資金來源、技術裝備和和信息支持，為第三產業的發展提供最主要的推動力，從而推進城鎮化；農業現代化不僅可以為工業化提供原材料、資本積累產業和必要的勞動力，而且是其他行業發展的基礎。因此，“以信息化促進工業化，以工業化帶動城市化”，“工業反哺農業，城市支持鄉村”是“三化”協調發展的基本思路。河南省產業集聚區的建設不能僅僅著眼于提升工業化速度和水平，也要通過“產城融合”等措施來提高城市化水平；要把統籌城鄉、統籌工業農業作為一個基本思路，作為一項基本制度來建設產業集聚區，而絕不能以犧牲農業和環境為代價求得暫時的工業發展速度。

二是制定科學合理的考核標準，促進“三化”協調發展。各地政府要按照國家的產業政策、本地的資源稟賦、交通條件、人才資源等因素制定科學發展規劃，落實各地市產業集聚區的發展目標、主導產業項目、產業定位，促進產業集聚區之間的分工協作；要把承接產業轉移與自主創新結合起來，結合國家推出的“十大產業振興計劃”，爭取建成若干個國家級的研發基地、研發中心和高新技術產區，促進河南省工業水平的提升。對于各地的考核，不僅要看GDP總量、發展的速度，也要看發展的質量，尤其把各級產業集聚區在促進就業、實現城鄉統籌、產城融合作為一個重要的指標。

三是把政府和市場作用結合起來，以產業集聚區建設帶動農業現代化。政府要建立工業反哺農業、城市帶動鄉村的機制，確保產業集聚區征收的一部分稅收用于農業建設，為農業現代化提供必要的資金、信息、技術支持。要在產業集聚區有機制地引入部分涉農產業，提高農業的集約化、產業化水平，使農業現代化與工業化、城鎮化相互協調，共同發展。要實施最嚴格的土地保護制度和用地審批制度，創新征地制度，把計劃色彩濃厚的征地制度變為公開、透明的市場化用地制度，使有限的土地資源發揮最大的效用，確保農業現代化、工業建設和城市發展用地的需要。

四是要加快體制創新的步伐，使產業集聚區成為城鎮化的重要推動力。產業集聚區的建設要堅持“產城融合”、“產鄉結合”，要高度重視現代服務業的發展，高度重視產業集聚區的社會服務配套體系，高度重視公共服務管理體系的建設。要理順管理體制，探索符合實際的產業集聚區高效管理體制，要在戶籍制度、社會保障、教育、醫療、就業等方面進行制度創新，解決新增城市人口在住房、就業、子女入學等方面的實際困難，破除城鎮化的機制障礙。

【本文是2011年河南省政府招標項目“河南省加快中原經濟區建設戰略研究（2011B562）”的階段性研究成果】

（作者單位：河南理工大學）