農村土地承包經營權流轉問題研究

梁輝

農村實行家庭聯產承包責任制以來，土地使用權的流轉隨之產生。近幾年來，隨著農村二三產業的發展，外出務工、經商農民大量增加，農業結構調整，發展規模經營，促進了農村土地使用權的流轉。各地農村土地使用權流轉情況有所不同，一方面，土地流轉有效地推動了農業結構調整和農業適度規模經營，在實現農業生產效益的提高和資源的優化配置及幫助農民增收方面作用日益明顯。另一方面，當前農村土地流轉市場機制的現狀又嚴重阻礙了農村土地的流轉，由此出現的問題以及土地承包中引起的各種糾紛，應引起高度重視。

一、農村土地承包經營權現狀

從調查的情況來看，從實行家庭承包責任制開始到第一輪土地承包期結束，土地流轉就已經發生，但土地流轉的規模小、數量少、范圍窄，個別因缺少勞動力而將自家的責任田土轉包給其他農戶，是一種零星、分散式的流轉。實行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實，農村經濟結構的調整和農村勞動力的轉移，促進了農村土地流轉，流轉速度明顯加快。目前農村土地流轉主要有以下五種形式：

（一）轉讓

由于鄉鎮企業自身發展的需要，企業間合并、兼并、重組及股份制改造，出現了農村土地承包經營權的轉讓。同時，農村宅基地也隨房屋買賣而進行轉讓。

（二）出租

有的地方單純出租土地，有的地方連同地上物一同出租。安陽市農村土地承包經營權以出租方式進行流轉的就占70%左右。

（三）入股

入股是將農村土地承包經營權資產作為企業的股份。土地入股不僅可以解除那些不愿意耕種土地但又不愿意放棄土地農民的憂慮，而且還可以促進土地的流轉和集中，達到優化資源配置的目的。

（四）抵押

眾所周知，土地屬于不動產。因此，土地是優質的抵押貸款擔保物。如果沒有土地作為抵押，企業很難從銀行中取得貸款，這樣企業的發展就會受到限制。因此，土地的抵押，不僅能夠提高金融資產的安全性，而且還能盤活企業的土地資產，促進企業的發展。但由于農村土地的抵押權受到法律的限制，因此，農村集體土地的抵押在土地的流轉中所占的比重很低。

（五）置換

置換是指不同用途或不同地區之間土地的互換。例如，安陽市郊區郭家灣村用約90畝與國有城市土地進行互換而實現了整個村莊的搬遷。安陽鋼鐵公司為了修路置換了鐵西區戚家莊約14畝土地。

二、土地流轉對農村經濟的促進作用

（一）提高了農業勞動生產率的水平，增強了農產品競爭力

通過土地流轉，盤活了土地資產，實現土地資源的充分利用。通過實行適度規模經營，促進土地、資金、勞動力等要素的合理流動和優化組合，降低農業生產成本，提高了農業生產率，增強了農產品競爭力。

（二）加速農村勞動力向二、三產業轉移

隨著農村土地流進程的加快，越來越多的農民可以脫離土地的束縛，轉向二、三產業，從而推動了農村城鎮化、農村現代化的進程，可實行集約化操作。

（三）促進農業產業化發展，有利于農民增收

土地流轉實現土地規模經營，生產單位增大，實力增強，有條件進行農業產業化經營。

（四）有利于加快農業科技進步的步伐

實現土地規模經營，在連片的耕地上有利于土壤改良、統一選用優良品種和其他新的科學技術的運用。

三、存在的問題

（一）產權主體不明晰

我國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，“集體”到底是指哪一級，法律規定則較為含糊不清。

（二）產權權能不完整

《土地管理法》第11條規定“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”；第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”；第62條規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準”；第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”等等。這對農村土地承包經營權的流轉實質上規定了種種限制，農村土地承包經營權已不是完整的土地產權，其使用權流轉受到了很大的制約，也就很難形成對當前集體建設用地使用權的流轉形式、轉移的接受主體以及流轉后土地產權關系的調整做出具體的規定。

(三)土地收益分配不合理

在農村土地承包經營權流轉中一個突出和敏感的問題就是，農村承包土地的收益分配問題。現行土地制度下的土地收益分配，國家集中的多，留給農民的相對較少。市、縣、鄉政府以及村委會參與了農村承包土地土地收益的分配，誤認為集體土地也像國有土地一樣，政府也是農村集體土地的所有者，都想從中分得“一杯羹”，從而形成了“與民爭利”的局面，使得農民的利益得不到有效的保護。

四、措施與建議

其一，為了建立完善的農村土地承包經營權流轉的機制，必須明晰農村承包土地產權關系。因為產權具有兩個顯著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供經濟秩序，否則就會發生權利混亂；交易性促進經濟增長，奠定資源的分工和專業化利用，并能夠獲得規模報酬遞增的經濟效果。這樣更有利于資源配置效率的提高，更有利于產權交易和市場交易的安全。

其二，對農村承包土地產權權能重新設定，在強化土地利用規劃控制的前提下，允許集體建設用地使用權依法有償流轉，以充分實現集體建設用地產權的權利。一是從集體土地所有權上直接派生的集體土地使用權可比照國有土地使用權，通過轉讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設用地使用權的權利人，在土地使用年期內，擁有集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押等項權利。同時，對批準使用的集體土地使用權制定出相應的流轉管理辦法。盡早出臺相關法律、法規，盡快完善農村集體土地產權制度。

其三，農村承包土地的所有權屬于農民集體，農村承包土地的土地收益應歸農民集體所有。對于那些沒有受基礎設施或公共設施建設影響的農村承包土地的收益應全部歸村集體所有，政府不應參與土地收益分成。對于那些受到基礎設施或公共設施建設影響的農村集體建設土地的收益，應根據土地增值的大小合理確定政府與農民集體之間的土地收益分成。在集體土地上，政府不是土地的所有者而僅是土地的管理者，就不應依靠行政權力來侵占所有者的利益，“與民爭利”。為了正確處理好土地所有者和土地管理者之間的利益關系，土地流轉收益應向農民集體傾斜比較合理，而且也容易被農民接受。

（作者單位：安陽市金土地價評估事務所有限責任公司）