論我國民間組織參與農村社會救助法律機制的完善

張榮現

一、相關概念的界定

非政府組織，在我國又被稱為民間組織，同時還被稱為“社會團體”、“民辦非企業單位”、“非營利性組織”、“社會中間組織”、“中介組織”、“第三部門”等，這些名稱一般沒有實質性的區別，但是關于其概念的界定至今尚未形成定論，學界認為：“民間組織”概念突出了公民社會組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達的主要意義，比較而言，這是一個表達公民社會組織的恰當概念。本文中筆者亦使用“民間組織”作為規范性用語， 根據國家民間組織管理局網站官方資料，民間組織應具有正規性、獨立性、非營利性、自治性、志愿性和公益性六個基本特征。

法律機制實質上是法律價值的體現方式和實現手段。法律機制可分為內部機制和外部機制兩個二級機制。法律機制不是自發機制，而是人類根據滿足自身需要的各種目標，通過人們的主觀努力建立起來的人為機制，是由國家所設置的，且往往以法律規則的形式表現出來。目前，我國民間組織參與社會救助的法律機制是殘缺的，具體表現為立法進程的滯后、政府管理理念的落伍和社會整體環境的欠缺，民間組織自身的不足，個別內部機制甚至是不存在的。因此，建立完善的法律機制是實現民間組織參與社會救助法治化目標的必由之路。

二、民間組織參與農村社會救助法律機制內部聯系之完善

（一）培育正義觀念的指導機制

正義是社會的最高價值目標，正義觀念是人們關于社會體制公平合理的理想追求，屬于社會意識形態，對人們的實踐活動具有能動的指導作用。這種追求社會公平正義的價值理念是民間組織參與農村社會救助不可或缺的。

首先，群策群力培育社會整體公益價值觀。借鑒發達國家、地區成熟經驗，發動全社會力量呵護公益精神的萌生發育。其次，各方確保自身利益訴求的正當性和合理性。亞里士多德曾指出：正義以公共利益為依歸。民間組織參與社會救助中涉及多方主體：政府、民間組織、社會弱勢群體、其他關涉方等，相應利益需求難免會有交集或沖突，這就要求各方主體在此過程中秉承寬容與理解精神，以公平、公利、公德為導向保持克制與理性，確保自身利益訴求的正當性和合理性。

（二）打造利益需求的驅動機制

利益需求產生的行為動機以及動機與行為之間的內在聯系即利益驅動機制，是法律調整利益關系的功能得以啟動的內部根據和動力機制。為保證民間組織參與農村社會救助法律機制的良性運作，則必須確保其中所涉各方利益需求的最大化滿足。

第一 ，改革現行政府機關及各級官員的政績考核體系。我國傳統上的官員政績考核存在“唯經濟”、“唯GDP”傾向，今后當以貫徹科學發展觀為契機，深入改革現行官員政績考核機制，加大民生改善績效在政績考核依據中的比重，從而促使政府官員更加重視改善民生，更加重視助力民間組織參與農村社會救助。第二，改革現行民間組織登記、稅收和審計監督管理體制。今后當在立法及實務中漸次改良，將民間組織設立逐步實施備案制，降低民間組織成立的門檻；逐步研究推行民間組織免稅制度，對民眾捐贈物資和民間組織非營利性收入實施減免稅政策；完善對民間組織的評估表彰機制，更能激勵其不斷努力。第三，重視物質獎勵、精神激勵機制的作用。政府一方面要適時采用多種方式對熱心公益的民間組織或公眾個人予以物質獎勵和精神激勵，對公益人物、公益民間組織尤其是熱心參與農村社會救助事務的民間組織探索開展更獨立，更公平、公開、公正的評比活動，激勵先進典型同時也對社會公眾以精神啟迪和警悟。

（三）重構權利義務的整合機制

利益整合的方式包括機械整合和有機整合，前者是用一種利益否定另一種利益，一種利益取代另一種利益。后者是將各種利益用一種利益有機地統一起來，形成整體利益，建構多種利益并存并以某一種利益為統帥的社會機制。現代市場經濟、民主政治和法治國家，要求實行有機性的整合。權利和義務是利益關系正當性的權衡機制，賦予權利激勵，設立義務制約，法律就是通過對權利義務適時整合來達到調整利益關系的目的。

傳統上關涉民間組織參與農村社會救助中的利益整合大都采用行政性機械整合，存在壓抑甚至無視民間組織利益訴求傾向，未來將致力重構權利義務的整合機制。針對目前民間組織及農村社會救助領域立法混亂情勢，適時啟動最高權力機關層面的立法程序，作為過渡措施，可以先由國務院或民政部對有關法規、規章及其他規范性法律文件進行編纂，借此對民間組織參與農村社會救助中所涉各方權利義務予以明晰：明確“救助貧困公民是國家和政府的責任和義務，責任和義務并不意味著負擔，而是保障公民基本生存權的客觀需要”，明確政府、社會、個人在現代社會救助中各自的特有功能尤其是政府與民間組織現代合作關系確立的重要性。

（四）健全法律程序的控制機制

程序是我們實現“有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守”這樣一種社會形態制度化的基石。法治社會中，法律程序主要通過對權力的控制和權利的保障實現對社會秩序的控制。

就民間組織參與社會救助過程而言，所涉法律程序眾多，樹立程序正義、程序合法理念，發揮法律程序的控制功能干系重大。一要強化立法程序的規范性。二要強化政府依法行政的現代行政程序理念。三要明晰民間組織參與農村社會救助事務的具體程序。四要指導民間組織內部治理程序的良性生成。五要建立完善的問責程序（或可稱為權利救濟程序）。上述諸法律程序環環相扣，彼此聯系又彼此制約，使所涉各方行為囿于程序正義之軌道。

（五）完善法律責任的追究機制

一是行政責任。政府相關機關（民間組織管理機關、負責社會救助事務的民政部門等）與民間組織、農村受助群眾等相對人構成多種行政關系。這些行政機關在管理民間組織或農村社會救助事務時，一旦存在濫用公權力實施公務行為造成民間組織或受助群眾利益受損，應明確政府機關應負的行政責任。二是民事責任。在民間組織參與農村社會救助過程中，存在大量平等主體間的權利義務關系，在這些平等主體間因為類似這些權利義務關系難免發生各種侵權行為，應追究侵權方的相應民事責任。三是刑事責任。今后在我國法律制度設計中應就承擔刑事責任具體情勢做出細化規定，做出準用性規范甚至確定性規范增強刑事責任追究的可操作性。刑事責任追究機制的完善將是民間組織參與農村社會救助法律機制良性運轉的最后一道屏障，所以應當更加關注。

三、完善民間組織參與農村社會救助法律機制之外部聯系

（一）創新法律成立機制

法律的產生過程，反映在法律的供求關系中，是社會法律需求的形成（生成）與國家機關的確立（制定、認可）兩種因素之間由不平衡走向平衡的過程。這種過程，我們稱之為法律的成立機制。創新當前社會救助領域法律成立機制，推進立法進程為當然選擇。

首先，應在憲法中明確公民享有的社會保障權，以適應當前及未來社會救助形勢發展需要。其次，制定統一《民間組織法》和《社會救助法》，明確民間組織的經濟法主體地位和獨立民事主體的法律地位，使其更多承擔起作為國家干預社會分配法律制度子系統的經濟法責任。再次，制定補充性的法律、法規、規章及其他規范性法律文件。

（二）理順法律實現機制

法律實現機制是指在法律實現的方式和過程中權力與權利的制度化安排。有關民間組織參與社會救助過程中涉及法律的實現，形成了以守法、執法、司法為基礎，與其他制度性安排有機互動共同作用的一個良性機制。

一是公眾守法機制的完善。有關民間組織、社會救助方面的法律制度要得到順利實現，首先要求“大家所服從的法律本身是制定得良好的法律”。為確保法律的良法性，應逐漸完善法律的違憲違法審查制度，更加明確民間組織和公民對立法的參與權、建議權。二是行政執法機制的貫通。嚴格依法行政，樹立程序正義的公務理念，為法律的良性運作疏通管道。政府機關在實務中要主動做好農村社會救助領域的宏觀規劃指導，明確與民間組織責任劃分與關系。三是公正司法機制的保障。除了繼續推行司法改革、強化司法人員的社會主義法治理念之外，還應特別關注明確民間組織在程序法上的訴權，探索實施公益訴訟制度，并扶持公益律師團隊不斷壯大。

（三）重視權力保障機制

一方面，強化公權力的保障。除有關權力機關、行政機關、司法機關對民間組織參與農村社會救助的保障外，應借鑒寧夏回族自治區改革實施的“民生報告提交人大審議制度”，即“用制度逼迫施政者重點考慮民生問題”，可以考慮在全國推廣。

另一方面，社會權力的保障。改革現行政府年檢審計等純行政化評估監督體系，探索建立獨立第三方評估機構。充分發揮新聞媒體“第四權力”的作用。目前大陸地區存在的諸如律師協會、婦聯等民間組織應該利用自身優勢，在游說政府、監督其他民間組織參與社會救助事務等方面多下工夫，以爭取民間組織制度環境的改良參加農村社會救助的效率。

（四）強化自律互動機制

法律機制良性運轉除了上述他律機制之外，還需要依靠社會自律機制的同步配合協調。就民間組織參與農村社會救助過程中所涉及的自律機制而言，主要有政府自律機制、民間組織自律機制和其他社會組織自律機制等。民間組織借以自律的規則可分為兩類：一是民間組織內部的自律規則；二是民間組織行業內公共政策。與上述其他自律機制適時互動并與法律機制遙相呼應，促進大陸地區民間組織參與農村社會救助的制度環境漸次改良。

【本文是河南省人民政府決策咨詢項目《民間組織參與農村社會救助法律問題研究》（項目編號：2011B370）的階段性成果。】

（作者單位：河南師范大學法學院）