論我國民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助法律機(jī)制的完善

張榮現(xiàn)

一、相關(guān)概念的界定

非政府組織，在我國又被稱為民間組織，同時(shí)還被稱為“社會(huì)團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”、“非營利性組織”、“社會(huì)中間組織”、“中介組織”、“第三部門”等，這些名稱一般沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是關(guān)于其概念的界定至今尚未形成定論，學(xué)界認(rèn)為：“民間組織”概念突出了公民社會(huì)組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達(dá)的主要意義，比較而言，這是一個(gè)表達(dá)公民社會(huì)組織的恰當(dāng)概念。本文中筆者亦使用“民間組織”作為規(guī)范性用語， 根據(jù)國家民間組織管理局網(wǎng)站官方資料，民間組織應(yīng)具有正規(guī)性、獨(dú)立性、非營利性、自治性、志愿性和公益性六個(gè)基本特征。

法律機(jī)制實(shí)質(zhì)上是法律價(jià)值的體現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)手段。法律機(jī)制可分為內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制兩個(gè)二級機(jī)制。法律機(jī)制不是自發(fā)機(jī)制，而是人類根據(jù)滿足自身需要的各種目標(biāo)，通過人們的主觀努力建立起來的人為機(jī)制，是由國家所設(shè)置的，且往往以法律規(guī)則的形式表現(xiàn)出來。目前，我國民間組織參與社會(huì)救助的法律機(jī)制是殘缺的，具體表現(xiàn)為立法進(jìn)程的滯后、政府管理理念的落伍和社會(huì)整體環(huán)境的欠缺，民間組織自身的不足，個(gè)別內(nèi)部機(jī)制甚至是不存在的。因此，建立完善的法律機(jī)制是實(shí)現(xiàn)民間組織參與社會(huì)救助法治化目標(biāo)的必由之路。

二、民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助法律機(jī)制內(nèi)部聯(lián)系之完善

（一）培育正義觀念的指導(dǎo)機(jī)制

正義是社會(huì)的最高價(jià)值目標(biāo)，正義觀念是人們關(guān)于社會(huì)體制公平合理的理想追求，屬于社會(huì)意識(shí)形態(tài)，對人們的實(shí)踐活動(dòng)具有能動(dòng)的指導(dǎo)作用。這種追求社會(huì)公平正義的價(jià)值理念是民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助不可或缺的。

首先，群策群力培育社會(huì)整體公益價(jià)值觀。借鑒發(fā)達(dá)國家、地區(qū)成熟經(jīng)驗(yàn)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量呵護(hù)公益精神的萌生發(fā)育。其次，各方確保自身利益訴求的正當(dāng)性和合理性。亞里士多德曾指出：正義以公共利益為依歸。民間組織參與社會(huì)救助中涉及多方主體：政府、民間組織、社會(huì)弱勢群體、其他關(guān)涉方等，相應(yīng)利益需求難免會(huì)有交集或沖突，這就要求各方主體在此過程中秉承寬容與理解精神，以公平、公利、公德為導(dǎo)向保持克制與理性，確保自身利益訴求的正當(dāng)性和合理性。

（二）打造利益需求的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

利益需求產(chǎn)生的行為動(dòng)機(jī)以及動(dòng)機(jī)與行為之間的內(nèi)在聯(lián)系即利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，是法律調(diào)整利益關(guān)系的功能得以啟動(dòng)的內(nèi)部根據(jù)和動(dòng)力機(jī)制。為保證民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助法律機(jī)制的良性運(yùn)作，則必須確保其中所涉各方利益需求的最大化滿足。

第一 ，改革現(xiàn)行政府機(jī)關(guān)及各級官員的政績考核體系。我國傳統(tǒng)上的官員政績考核存在“唯經(jīng)濟(jì)”、“唯GDP”傾向，今后當(dāng)以貫徹科學(xué)發(fā)展觀為契機(jī)，深入改革現(xiàn)行官員政績考核機(jī)制，加大民生改善績效在政績考核依據(jù)中的比重，從而促使政府官員更加重視改善民生，更加重視助力民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助。第二，改革現(xiàn)行民間組織登記、稅收和審計(jì)監(jiān)督管理體制。今后當(dāng)在立法及實(shí)務(wù)中漸次改良，將民間組織設(shè)立逐步實(shí)施備案制，降低民間組織成立的門檻；逐步研究推行民間組織免稅制度，對民眾捐贈(zèng)物資和民間組織非營利性收入實(shí)施減免稅政策；完善對民間組織的評估表彰機(jī)制，更能激勵(lì)其不斷努力。第三，重視物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神激勵(lì)機(jī)制的作用。政府一方面要適時(shí)采用多種方式對熱心公益的民間組織或公眾個(gè)人予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神激勵(lì)，對公益人物、公益民間組織尤其是熱心參與農(nóng)村社會(huì)救助事務(wù)的民間組織探索開展更獨(dú)立，更公平、公開、公正的評比活動(dòng)，激勵(lì)先進(jìn)典型同時(shí)也對社會(huì)公眾以精神啟迪和警悟。

（三）重構(gòu)權(quán)利義務(wù)的整合機(jī)制

利益整合的方式包括機(jī)械整合和有機(jī)整合，前者是用一種利益否定另一種利益，一種利益取代另一種利益。后者是將各種利益用一種利益有機(jī)地統(tǒng)一起來，形成整體利益，建構(gòu)多種利益并存并以某一種利益為統(tǒng)帥的社會(huì)機(jī)制。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治國家，要求實(shí)行有機(jī)性的整合。權(quán)利和義務(wù)是利益關(guān)系正當(dāng)性的權(quán)衡機(jī)制，賦予權(quán)利激勵(lì)，設(shè)立義務(wù)制約，法律就是通過對權(quán)利義務(wù)適時(shí)整合來達(dá)到調(diào)整利益關(guān)系的目的。

傳統(tǒng)上關(guān)涉民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助中的利益整合大都采用行政性機(jī)械整合，存在壓抑甚至無視民間組織利益訴求傾向，未來將致力重構(gòu)權(quán)利義務(wù)的整合機(jī)制。針對目前民間組織及農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域立法混亂情勢，適時(shí)啟動(dòng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)層面的立法程序，作為過渡措施，可以先由國務(wù)院或民政部對有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件進(jìn)行編纂，借此對民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助中所涉各方權(quán)利義務(wù)予以明晰：明確“救助貧困公民是國家和政府的責(zé)任和義務(wù)，責(zé)任和義務(wù)并不意味著負(fù)擔(dān)，而是保障公民基本生存權(quán)的客觀需要”，明確政府、社會(huì)、個(gè)人在現(xiàn)代社會(huì)救助中各自的特有功能尤其是政府與民間組織現(xiàn)代合作關(guān)系確立的重要性。

（四）健全法律程序的控制機(jī)制

程序是我們實(shí)現(xiàn)“有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守”這樣一種社會(huì)形態(tài)制度化的基石。法治社會(huì)中，法律程序主要通過對權(quán)力的控制和權(quán)利的保障實(shí)現(xiàn)對社會(huì)秩序的控制。

就民間組織參與社會(huì)救助過程而言，所涉法律程序眾多，樹立程序正義、程序合法理念，發(fā)揮法律程序的控制功能干系重大。一要強(qiáng)化立法程序的規(guī)范性。二要強(qiáng)化政府依法行政的現(xiàn)代行政程序理念。三要明晰民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助事務(wù)的具體程序。四要指導(dǎo)民間組織內(nèi)部治理程序的良性生成。五要建立完善的問責(zé)程序（或可稱為權(quán)利救濟(jì)程序）。上述諸法律程序環(huán)環(huán)相扣，彼此聯(lián)系又彼此制約，使所涉各方行為囿于程序正義之軌道。

（五）完善法律責(zé)任的追究機(jī)制

一是行政責(zé)任。政府相關(guān)機(jī)關(guān)（民間組織管理機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)社會(huì)救助事務(wù)的民政部門等）與民間組織、農(nóng)村受助群眾等相對人構(gòu)成多種行政關(guān)系。這些行政機(jī)關(guān)在管理民間組織或農(nóng)村社會(huì)救助事務(wù)時(shí)，一旦存在濫用公權(quán)力實(shí)施公務(wù)行為造成民間組織或受助群眾利益受損，應(yīng)明確政府機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任。二是民事責(zé)任。在民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助過程中，存在大量平等主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在這些平等主體間因?yàn)轭愃七@些權(quán)利義務(wù)關(guān)系難免發(fā)生各種侵權(quán)行為，應(yīng)追究侵權(quán)方的相應(yīng)民事責(zé)任。三是刑事責(zé)任。今后在我國法律制度設(shè)計(jì)中應(yīng)就承擔(dān)刑事責(zé)任具體情勢做出細(xì)化規(guī)定，做出準(zhǔn)用性規(guī)范甚至確定性規(guī)范增強(qiáng)刑事責(zé)任追究的可操作性。刑事責(zé)任追究機(jī)制的完善將是民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助法律機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)的最后一道屏障，所以應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注。

三、完善民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助法律機(jī)制之外部聯(lián)系

（一）創(chuàng)新法律成立機(jī)制

法律的產(chǎn)生過程，反映在法律的供求關(guān)系中，是社會(huì)法律需求的形成（生成）與國家機(jī)關(guān)的確立（制定、認(rèn)可）兩種因素之間由不平衡走向平衡的過程。這種過程，我們稱之為法律的成立機(jī)制。創(chuàng)新當(dāng)前社會(huì)救助領(lǐng)域法律成立機(jī)制，推進(jìn)立法進(jìn)程為當(dāng)然選擇。

首先，應(yīng)在憲法中明確公民享有的社會(huì)保障權(quán)，以適應(yīng)當(dāng)前及未來社會(huì)救助形勢發(fā)展需要。其次，制定統(tǒng)一《民間組織法》和《社會(huì)救助法》，明確民間組織的經(jīng)濟(jì)法主體地位和獨(dú)立民事主體的法律地位，使其更多承擔(dān)起作為國家干預(yù)社會(huì)分配法律制度子系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。再次，制定補(bǔ)充性的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件。

（二）理順法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制

法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制是指在法律實(shí)現(xiàn)的方式和過程中權(quán)力與權(quán)利的制度化安排。有關(guān)民間組織參與社會(huì)救助過程中涉及法律的實(shí)現(xiàn)，形成了以守法、執(zhí)法、司法為基礎(chǔ)，與其他制度性安排有機(jī)互動(dòng)共同作用的一個(gè)良性機(jī)制。

一是公眾守法機(jī)制的完善。有關(guān)民間組織、社會(huì)救助方面的法律制度要得到順利實(shí)現(xiàn)，首先要求“大家所服從的法律本身是制定得良好的法律”。為確保法律的良法性，應(yīng)逐漸完善法律的違憲違法審查制度，更加明確民間組織和公民對立法的參與權(quán)、建議權(quán)。二是行政執(zhí)法機(jī)制的貫通。嚴(yán)格依法行政，樹立程序正義的公務(wù)理念，為法律的良性運(yùn)作疏通管道。政府機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中要主動(dòng)做好農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域的宏觀規(guī)劃指導(dǎo)，明確與民間組織責(zé)任劃分與關(guān)系。三是公正司法機(jī)制的保障。除了繼續(xù)推行司法改革、強(qiáng)化司法人員的社會(huì)主義法治理念之外，還應(yīng)特別關(guān)注明確民間組織在程序法上的訴權(quán)，探索實(shí)施公益訴訟制度，并扶持公益律師團(tuán)隊(duì)不斷壯大。

（三）重視權(quán)力保障機(jī)制

一方面，強(qiáng)化公權(quán)力的保障。除有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助的保障外，應(yīng)借鑒寧夏回族自治區(qū)改革實(shí)施的“民生報(bào)告提交人大審議制度”，即“用制度逼迫施政者重點(diǎn)考慮民生問題”，可以考慮在全國推廣。

另一方面，社會(huì)權(quán)力的保障。改革現(xiàn)行政府年檢審計(jì)等純行政化評估監(jiān)督體系，探索建立獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮新聞媒體“第四權(quán)力”的作用。目前大陸地區(qū)存在的諸如律師協(xié)會(huì)、婦聯(lián)等民間組織應(yīng)該利用自身優(yōu)勢，在游說政府、監(jiān)督其他民間組織參與社會(huì)救助事務(wù)等方面多下工夫，以爭取民間組織制度環(huán)境的改良參加農(nóng)村社會(huì)救助的效率。

（四）強(qiáng)化自律互動(dòng)機(jī)制

法律機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)除了上述他律機(jī)制之外，還需要依靠社會(huì)自律機(jī)制的同步配合協(xié)調(diào)。就民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助過程中所涉及的自律機(jī)制而言，主要有政府自律機(jī)制、民間組織自律機(jī)制和其他社會(huì)組織自律機(jī)制等。民間組織借以自律的規(guī)則可分為兩類：一是民間組織內(nèi)部的自律規(guī)則；二是民間組織行業(yè)內(nèi)公共政策。與上述其他自律機(jī)制適時(shí)互動(dòng)并與法律機(jī)制遙相呼應(yīng)，促進(jìn)大陸地區(qū)民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助的制度環(huán)境漸次改良。

【本文是河南省人民政府決策咨詢項(xiàng)目《民間組織參與農(nóng)村社會(huì)救助法律問題研究》（項(xiàng)目編號：2011B370）的階段性成果?！?/p>

（作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院）