地方政府金融管理權(quán)力從哪來(lái)？

從我國(guó)現(xiàn)有的法律體系來(lái)講，地方政府對(duì)小貸、融擔(dān)、典當(dāng)?shù)葯C(jī)構(gòu)的管理從法理、權(quán)力來(lái)源的角度，是存在缺陷的

據(jù)報(bào)道，溫州金融辦向溫州市工商局遞交了一份申請(qǐng)，擬對(duì)寄售行、投資公司等機(jī)構(gòu)辦理工商注冊(cè)、變更等手續(xù)時(shí)增加前置審批環(huán)節(jié)，這一措施引起較大爭(zhēng)議。這是否是地方政府自設(shè)權(quán)利的一種表現(xiàn)，是否會(huì)成為尋租的一個(gè)渠道呢？其實(shí)，這是地方政府在加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)管理時(shí)面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：這種管理權(quán)是從哪里來(lái)的?

地方政府的權(quán)力通常有三個(gè)來(lái)源，第一個(gè)是通過(guò)法律獲得，第二個(gè)是上級(jí)政府授予的，第三個(gè)是地方法規(guī)規(guī)定。

從第一個(gè)來(lái)源看，我國(guó)作為單一制國(guó)家，法律的制定權(quán)是屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第七條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”。第八條規(guī)定“下列事項(xiàng)只能制訂法律”，第八款為“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度“。

那什么是“金融的基本制度“呢？在《立法法釋義》中是如此表述的，“第四，有關(guān)金融的基本制度。金融是各種金融機(jī)構(gòu)之間以及它們與公民、個(gè)人或者其他組織之間，從事的貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算、信托、保險(xiǎn)、票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌往來(lái)、證券交易等活動(dòng)。我國(guó)的金融體系是由中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)組成的。對(duì)金融活動(dòng)的統(tǒng)一和有效管理，是鞏固公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，落實(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會(huì)穩(wěn)定，改善人民生活和促進(jìn)對(duì)外金融交往的重要保證。因此，有關(guān)金融基本制度的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一立法。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)十分重視金融立法，已制定了中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、票據(jù)法、保險(xiǎn)法、證券法等法律。”

在這樣一籠統(tǒng)的表述中，其實(shí)看不出哪些算是“金融的基本制度”，但釋義中在解釋金融時(shí)，專門(mén)提到“信貸”一詞，是否能據(jù)此認(rèn)為凡是涉及信貸的金融行為都算基本制度，進(jìn)而須由人大來(lái)制訂法律呢？

如果是這樣，那就意味著，如是地方政府要對(duì)涉及信貸的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，必須在現(xiàn)有的法律中，有相應(yīng)的條款規(guī)定哪些信貸機(jī)構(gòu)、哪類(lèi)信貸業(yè)務(wù)可以由地方政府管理。如果法律沒(méi)有明確的規(guī)定，地方政府對(duì)信貸類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理是缺乏合法權(quán)力的。

而事實(shí)上，對(duì)于像小貸、典當(dāng)、融擔(dān)這樣的機(jī)構(gòu)，目前我國(guó)沒(méi)有制訂相關(guān)法律，無(wú)法成為地方政府管理權(quán)力的來(lái)源。

從第二個(gè)來(lái)源看，地方政府的權(quán)力可以來(lái)自中央政府授權(quán)，中央政府授予的權(quán)力一定是中央政府本身就有的權(quán)力。而中央政府的權(quán)力又有兩個(gè)來(lái)源，一是法律，二是授權(quán)。

由于全國(guó)人大沒(méi)有為小貸、典當(dāng)?shù)戎朴喎桑粌H是地方政府無(wú)法從現(xiàn)有法律中獲得相應(yīng)的權(quán)力，而且中央政府也沒(méi)有獲得相應(yīng)的權(quán)力。

那么對(duì)于應(yīng)由人大立法，但人大未立法時(shí)，該怎么處理呢？《立法法》在第九條中規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。”

第十條同時(shí)規(guī)定“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該權(quán)力轉(zhuǎn)授其它機(jī)關(guān)”。

根據(jù)以上規(guī)定，對(duì)小額貸款公司、典當(dāng)行的管理應(yīng)該以法律的形式，而這些法律應(yīng)由人大制訂。當(dāng)人大未制訂相關(guān)法律時(shí)，人大可授權(quán)國(guó)務(wù)院制訂。國(guó)務(wù)院不得轉(zhuǎn)授權(quán)。

現(xiàn)在有關(guān)小貸的規(guī)定只有銀監(jiān)會(huì)和人行制訂的相關(guān)規(guī)定，關(guān)于典當(dāng)行的規(guī)定是由商務(wù)部發(fā)布的《典當(dāng)行管理辦法》，這些法規(guī)是不是能夠構(gòu)成地方政府對(duì)小貸公司等機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的權(quán)力基礎(chǔ)呢？可能還是不能。因?yàn)樯鲜鲆?guī)定并不是由國(guó)務(wù)院制訂并發(fā)布的，由于不能轉(zhuǎn)授權(quán)，在國(guó)務(wù)院制訂相關(guān)規(guī)定之前，這些部委規(guī)定本身的合法性就值得懷疑。

那么地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的權(quán)力來(lái)源只剩第三個(gè)渠道了：地方立法。根據(jù)《立法法》第六十三條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”第六十四條規(guī)定“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。”

由此可見(jiàn)，地方立法的范圍主要為“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”、“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”和“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的”。

由于對(duì)于前述金融機(jī)構(gòu)管理，似乎上述三項(xiàng)均不符合：第一，因?yàn)闆](méi)有法律，所以不存在執(zhí)行的問(wèn)題；第二，由于涉及信貸，所以不屬于地方性事務(wù)；第三，不是第八條規(guī)定以外的事項(xiàng)。

所以，從我國(guó)現(xiàn)有的法律體系來(lái)講，地方政府對(duì)小貸、融擔(dān)、典當(dāng)?shù)葯C(jī)構(gòu)的管理從法理、權(quán)力來(lái)源的角度，是存在缺陷的。

此外，備受各界關(guān)注的民間借貸管理問(wèn)題，其管轄權(quán)應(yīng)該如何界定，是否符合地方立法的條件，其權(quán)力屬于全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、各部委，還是地方政府，還需進(jìn)一步辨析。

（作者單位：北京農(nóng)村商業(yè)銀行）