通州上位城市副中心

趙方忠

加快通州副中心建設，也是解決北京城市功能過于集中帶來的各種“大城市病”，探索一條解決北京城市發展矛盾，推動北京可持續發展的現實路徑

日前結束的北京市第十一次黨代會，“通州”被黨代會報告兩次“點名”：加快通州高端商務服務區建設，增強對東部發展帶的帶動作用；進一步落實聚焦通州戰略，分類推進重點新城建設，打造功能完備的城市副中心，盡快發揮新城對區域經濟社會發展的帶動作用。

城市副中心，是北京市對通州的一次全新定位，表明了在建設具有中國特色世界城市的道路上，北京破解“大城市病”等城市發展矛盾的決心與信心。同時也將通州推到了一個更高的位置，要求通州相比其它新城要承擔更多的城市功能、具有更快的發展速度。由此，通州也迎來了全新的發展機遇。

發展之必然

實際上，北京市委十屆七次全會明確提出，“集中力量、聚焦通州，借助國際國內資源，盡快形成與首都發展相適應的現代化國際新城”，就已經初步體現了把通州作為城市副中心的思想，而通過黨代會的形式向外界明確傳遞通州城市副中心的定位，在北京市社會科學院副院長趙弘看來，這是北京市圍繞中國特色世界城市目標，推動首都科學發展的一個重大戰略決策。

眾所周知，“單中心”的發展格局正嚴重制約著首都的城市功能充分實現，由于過多的城市功能集中于中心城區，導致只占全市土地面積8.2%、占平原面積21.3%的城六區，實現的地區增加值、財政收入、社會消費品零售額等指標卻占到了全市的80%以上，這深刻影響著首都的綜合承載力和城市運行效率，首都北京要建設具有中國特色的世界城市，已經到了一個需要在更大空間尺度上來疏解、承載與完善高端城市功能的新階段。

“單中心”產生的源頭，在于速度驚人的城市化，城市空間結構的演變無法跟上城市物理形態的改變速度，城市的管理者對于如何依據未來的發展更好地配置空間和產業資源等沒有做好充足的準備，其實從國際大都市空間結構演變規律來看，大多也都經歷了由單中心到多中心格局的演變歷程，“衛星城”、“新城”、“城市副中心”等概念的相繼出現，也已經成為了國際大都市城市空間演變的普遍規律。

“衛星城”是大城市周邊地區，為分散中心城市（主城）的人口和產業而建設起來的具有相對獨立性的城鎮。衛星城雖然具有一定的獨立性，但是在經濟、文化以及生活上與中心城市有較密切的聯系。從北京的衛星城發展實踐來看，大部分衛星城在分散中心城市人口方面發揮了積極的作用，但是在分散產業方面卻有很大的局限性，出現了在衛星城居住、在中心城區工作所導致的潮汐式交通現象，因此說這種模式比較適宜人口規模不大的城市，而且在衛星城與主城之間需要有非常便捷的交通聯系通道。

“新城”是基于衛星城發展模式的經驗教訓而提出的。經過實踐，人們發現衛星城建設帶來了一些問題，主要原因就在于對母城的過度依賴，居住功能和產業功能嚴重不均衡，因此開始強調衛星城的獨立性，提出了“新城”的概念。新城是一個職能健全的獨立性城市，居住與產業功能相對協調，城市的各類型服務設施健全，可以滿足當地居民的就地工作和生活需要。因此，新城也被看作是疏解中心城區功能重要途徑。

北京市在2004版城市總體規劃中提出了建設11個新城的思路，盡管之后在11個新城的基礎上又提出了率先建設通州、亦莊、順義三個重點新城，但是新城數量眾多，而且新城目前在發展水平、對高端資源的吸引能力等方面，都與中心城區的差距過大，所以在促進中心城區人口和職能疏解方面的作用尚未得到充分體現。

“城市副中心”則是一個相對于城市主中心的區域概念。“城市副中心”與“新城”一樣，也是一個城市功能比較完善、相對獨立的區域，但是與“新城”相比，“城市副中心”明確了該區域在城市中的地位與作用，是僅次于主中心的區域，地位層級比新城要高，承擔了城市的諸多高端職能，對于產業和要素的吸引力也更強，在疏解主中心人口和產業方面的作用也更突出。

北京方迪經濟發展研究院副院長趙燕霞博士指出，綜觀東京、倫敦、巴黎等國際大城市，都通過建設“城市副中心”來解決城市發展中的空間矛盾。比如東京，為緩解單中心格局帶來的交通擁堵、環境惡化等問題，分三個階段規劃建設城市副中心，1958年啟動建設“新宿、池袋、澀谷”三個副都心；24年之后的1982年，又規劃建設“大崎、上野-淺草、錦絲町-龜戶”三個副都心；1987年又規劃建設臨海副都心，形成“一主七副”的多中心格局，對于支撐東京國際城市建設發揮了重要作用。

之所以會經歷類似的演變過程，趙弘認為是因為公認的世界城市發展，除具有一般性的城市功能外，都具有強大的全球資源配置能力，這主要體現在國際組織聚集、高端企業總部聚集、金融中心、文化中心、創新中心等等具有全球影響力的高端功能之上，而這些功能不僅僅依靠城市中心城區承擔，更多的是依靠分散在城市周邊的不同區域來實現。

而在借鑒國際大都市空間格局演變經驗的基礎上，為什么選擇通州作為城市副中心加快建設，在趙燕霞看來，首先，通州的區位優勢獨特，通州處于北京東西發展軸和東部發展帶的節點位置，是京濱（濱海新區）發展帶上的重要節點，也是北京參與京津冀、環渤海區域合作的重要樞紐，在通州建設城市副中心，不僅能夠拓展北京城市發展空間，對于帶動京津冀區域的發展也將有積極的影響。其次，通州有較充足的空間資源，通州新城規劃城市建設用地規模為60平方公里，此外，通州擁有深厚的運河文化底蘊，生態環境良好，近年來交通基礎設施也有了極大的改善，這些都為通州建設城市副中心提供了良好的支撐條件。

趙弘指出，作為承載世界城市高端功能的重要空間載體，通州副中心的建設，不僅要完善通州自身的一般性城市功能，更要著眼于承載北京世界城市的高端功能，一方面要積極承載中心城區向外疏解的部分高端功能，比如說金融、文化等；另一方面則要主動培育形成新的城市功能，比如國際性組織聚集等等，這將有助于推動北京的世界城市建設進程。

為建設世界城市探路

事實上，加快通州副中心建設，也是解決北京城市功能過于集中帶來的各種“大城市病”，探索一條解決北京城市發展矛盾，推動北京可持續發展的現實路徑。

“通州副中心是北京城市副中心建設的起步。”通州區委書記王云峰表示，北京未來肯定不是一個副中心，這是世界城市建設的迫切需要。

如何做好全市的表率，通州區區長岳鵬強調，未來將把通州新城的功能按照城市副中心的要求進一步明確，為建設世界城市增加新的承載力。

從重點新城，到聚焦通州，再到城市副中心，持續關注并見證了通州定位演變發展的北京方迪經濟發展研究院研究總監陳智國表示，其實，在方迪經濟研究院參與編制的通州區“十二五”規劃綱要中，雖然沒有明確提出“城市副中心”的提法，但規劃的方向、重點、內容事實上已經體現了城市副中心的內涵。這主要體現在：一是定位上，提出“北京發展新磁極、首都功能新載體”，“新磁極”體現了通州是全北京相對于城市中心區之外，最重要的要素集聚地；“功能新載體”指出既要注重中心城區功能疏解，又要建設和完善體現世界城市水平的新城市功能。二是在目標上，明確了“建設北京現代化國際新城”這一核心任務，旨在打造能夠體現北京國際化大都市水平的新城。三是在戰略上，提出了“新城中心區引擎戰略、高端要素集聚戰略、城鄉一體化加速戰略、國際化發展戰略”，體現了新城中心區率先啟動、引領通州新城建設的意圖，又體現了集聚高端要素、提升城市服務功能、打造國際水準新城的理念。四是在空間上，提出打造“一核三區、三帶四組團”的新城空間架構，注重新城產業功能、城市功能、宜居功能的融合，“一核”是指新城中心區，是北京現代國際新城建設和發展的戰略引擎區，是承載和體現新城商務功能、消費功能、國際功能、文化功能的核心載體；“三區”是指主題休閑旅游度假區、宋莊文化創意產業集聚區、環渤海高端總部基地，在產業選擇、產業功能、產業形態上注重經濟功能、城市功能的聯動升級；“三帶”是指北運河水岸經濟帶、京哈高速產業帶、京滬高速產業帶，是通州新城重要的經濟支撐區，依托交通條件、串聯起整個新城的經濟架構；“四組團”是指臺湖、西集、縣、永樂店四個重點鎮為中心形成的發展組團，體現了新城范圍內統籌布局、全面發展，以四個重點鎮帶動周邊區域城市化的發展意圖。

作為通州經濟社會發展的“智囊”，趙弘指出，通州城市副中心的建設，關鍵是要做好以下幾個方面：

首先，要做好頂層設計。按照世界城市副中心的新定位來進行頂層設計，要轉變發展理念，站在一個更長遠的角度，圍繞副中心建設對通州新城現有的規劃再做進一步提升，然后再轉化為具體的、逐步實施的行動計劃。

其次，應完善建設機制。建設通州副中心是市委市政府的決策，應該引起全市方方面面的高度重視，要舉全市之力來推進通州副中心建設。應該借鑒中關村的模式，對體制機制進行新的設計，形成一個能夠整合北京市各種資源的平臺，能夠把資源集中配置在通州。

要者，要高標準進行城市規劃。通州城市副中心規劃要有前瞻性，要充分把握特大型城市發展規律，在交通基礎設施、公共服務等方面進行超前、高標準規劃建設。比如交通問題，應該學習東京通過網絡狀、大容量的軌道交通建設解決交通擁堵問題的經驗，超強謀劃，不僅要考慮到通州副中心與中心城區的聯系問題，而且要考慮通州副中心自身內部的地鐵系統，這樣新建成的城市就不會再次出現交通擁堵現象。還有公共服務方面，現在北京優質公共服務資源主要集中在中心城區，很多醫院、學校都不想出來，要采取各種方式方法把一些名校和知名醫院吸引過來，這對于完善通州城市副中心功能將起到很大的促進作用。

最后，應把發展經濟放在首要位置。通州現在最大的問題就是經濟支撐能力不強，很多人在通州居住，在中心城區就業。但是發展經濟，吸引產業項目難度很大，它和住宅不一樣，住宅比較容易，建完賣掉就可以了，而且定位比較容易，價位高就吸引高素質人才，價位低可能就吸引素質相對不是很高的人。但是經濟發展，一個企業選擇落戶有很多因素考慮，因此要發揮北京的資源優勢，發揮政策的引導作用，比如說可以考慮發展總部經濟。現在外地愿意來北京發展的總部數量還是比較多的，因為企業要是想實現跨區域、跨國發展必須要依靠北京的人才和服務，北京的會計、法律、服務、咨詢這都是他們走向國際必須要的一種支撐和保障，所以通州應該利用這樣的條件來發展經濟。

“城市副中心定位的提出，無疑將會為通州新城建設注入新的強大動力，開啟現代化國際新城建設新一輪建設、發展大序幕。”趙弘認為，北京也可能在未來建設其他城市副中心，但目前應重點考慮通州副中心，如果搞多個副中心，將分散財力、物力和人力，要素也不能實現有效聚集。在政策上，要允許通州進行先行先試，為今后其他城市副中心建設提供經驗借鑒。