新生代農民工的城市創業與國家政策

才鳳偉 王拓涵

摘要:創業是勞動者對自身或他人擁有的資源進行優化整合，以獨立自主的方式創造出更大經濟或社會價值的過程。國家的相關政策會對創業過程產生重要影響。當前，國家對海外歸國人員和大學生創業給予了眾多政策優惠，但對新生代農民工群體創業卻鮮有政策支持，不符合公共政策公平公正的價值理念。創業對新生代農民工的城市適應等方面發揮了巨大作用，但因為“流動的勞動力體制”及附著其上的其他政策的存在，造成了勞動力市場的戶籍分層，新生代農民工創業過程也遭遇瓶頸。為此，在短時間內無法改變“流動的勞動力體制”的情況下，應對的辦法是放松其他現有政策限制，為新生代農民工創業提供更好的政策平臺。

關鍵詞:新生代農民工；國家政策；流動的勞動力體制

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）05-0029-05

一、引言

隨著全球經濟一體化程度的加強和中國經濟的迅速發展，世界范圍內對人才需求的競爭越來越激烈。在這種背景下，中國出臺了一系列針對海外歸國人員和大學生的相關政策。①除了宏觀層面的政策指引，在具體操作方面也有一系列的政策文件可以參照執行。

對于海外歸國人員和大學生創業的政策支持，體現了國家對人才的重視和對知識的尊重。而對農民增收以及農民工就業的政策支持，則更加體現了國家的人文關懷和公平理念。長期以來，中國中央國務院高度關注“三農”問題，相繼出臺了一系列政策措施，連續幾年的中央一號文件都是有關“三農”問題即是很好的證明。全球金融危機爆發后，黨中央國務院針對大量農民工返鄉的現實情況快速反映，及時出臺相關政策予以支持，社會各界也給予極大關注。2009年2月1日，《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》公布，要求把回鄉農民工創業納入各級黨和政府工作的重要議事日程，在資金上、項目上、創業環境上給以大力支持。各省市地區也相繼出臺了關于鼓勵引導農民工回鄉創業的實施意見等相關的政策條文。應該承認，國家和政府已經對農民工群體進行了扶持。但是我們發現，針對農民工群體創業政策的目標定位絕大多數為返鄉農民工，而對在城市繼續工作的數量上占多數的新生代農民工（1980年之后出生的外出農民工，通常我們稱其為“新生代農民工”）并沒有涉及。國家統計局于2010年的調查顯示，新生代農民工占全部外出農民工總數的58.4%，已經成為外出農民工的主體。新生代農民工的受教育程度較高，平均受教育年限（9.8年）以及參加職業培訓的比例（30.4%）均明顯高于第一代農民工[1]。由于務農經驗的缺乏和對城市生活的向往，新生代農民工更有動力去進行創業。在其資源稟賦上，他們比老一代農民工也更有能力去完成創業，但相關政策卻始終付之闕如。

勞動力市場分割理論②認為，勞動力市場可以劃分為劃分為一級市場和二級市場，一級市場具有工資高、工作條件好、就業穩定、安全性好、管理過程規范、升遷機會多等特征，二級市場則工資低、工作條件較差、就業不穩定、管理粗暴、沒有升遷機會。在中國的現實背景中，海歸人員和大多數大學生基本上都流向了一級市場，在平臺上占據優勢，但國家對他們的創業實踐給予了諸多的制度保障和政策支持；與之形成對比的是對于大多數流向二級市場的新生代農民工，他們的創業活動卻缺少相應的制度安排和政策優惠，這樣的政策安排無疑強化了原有的勞動力市場分割狀態，阻礙了他們由二級市場流向一級市場的可能，是有失公平的，違背了公共政策公平公正的價值理念。有的學者指出，目前有關農民工社會政策都是以不改變農民工的流動為前提而設計出來的，或者說是確認他們目前流動狀況為基礎的，而沒有計劃將他們真正納入到城市化進程[2]。也即在某種程度上，并沒有將他們當作平等的主體來看待。而從實際情況來看，農民工的城市化是現代化進程的必由之路，城市創業也將會成為新生代農民工在城市立足的重要選擇。為此，國家相關創業政策的扶持尤為重要。

二、新生代農民工融入城市的路徑選擇

與第一代農民工不同的是新生代農民工雖然也是農民身份，卻幾乎沒有參加過農業勞動，他們從踏入勞動領域的那一刻起，甚至就沒有想到過再回到農村從事農業勞動。他們青春期的社會化過程是在城市完成的，與老一代農民工在價值觀念、生活方式和行為方式等方面具有明顯的差異。從推拉理論的視角來看，城市對新生代農民工的拉力遠大于第一代農民工，而農村對新生代農民工的拉力遠小于第一代農民工。如果說第一代農民工在各種推力和拉力的合力作用下，傾向于選擇回農村安家，那么新生代農民工則更傾向于在城市安家立業，實現自己的人生理想。矛盾和沖突便隨之而來：城市對農民工的推力依舊，新生代農民工卻“一廂情愿地”希望融入城市成為其中的一員。在此情況下，如何在城市立足、適應城市生活成為他們面臨的首要問題。調查顯示，新生代農民工在城市的就業層次較低，在行業上仍然集中在勞動密集型和低附加值、低準入門檻的行業，分布排名前六位的行業分別是制造業（61.6%）、批發和零售業（10.7%）、住宿和餐飲業（7.7%）、農林牧漁業（5.6%）、居民服務和其他服務業（4.8%）和建筑業（3.2%）。[2]

隨著中國社會經濟結構的轉型，整個國家發展思路從出口導向型經濟向內需拉動型經濟的轉變，以及因全球化和產業升級導致的勞動密集型行業向技術密集型行業轉變，必然會將大量的人口排擠出勞動密集型的行業（如制造業）而進入其他就業領域。和其他行業相比，服務業具有更高的就業彈性。服務業是改革開放以來特別是20世紀90年代以來中國吸納就業的主渠道。2002年與1978年相比，服務業就業人數從4 890萬人增加到了2.11億人，新吸納就業1.62億，占非農產業全部新增就業人數的65 %[3]。這一點也印證了“配第—克拉克定理”的論斷③。但“配第—克拉克定理”中對第三產業（服務業）的論述，更多的是針對傳統的服務業而言，現代服務業需要的更多的是以專業知識、專業技能、專業素養等為依托的專業人士，這是大多數新生代農民工很難達到的。從這點來看，隨著現代服務業的迅速發展和傳統服務業的比重日益下降，服務業對新生代農民工就業的吸納能力已接近飽和狀態。在其他就業領域吸納就業有限和服務業接近飽和的情況下，轉變思路進行獨立創業就成為新生代農民工城市生存的重要選擇。

三、新生代農民工城市創業的作用

新生代農民工的城市創業，無論在國家和社會層面還是對于他們個人來說，都具有非比尋常的意義。新生代農民工城市創業對于他們增強自身的城市適應能力，增強他們的城市認同感，減緩社會矛盾和推動中國城市化進程等方面，都將發揮重要的作用。

（一）增強自身的城市適應能力

對于新生代農民工來說，創業會增強他們對城市的社會適應能力。社會適應包括經濟、心理和文化等各個層次。在這些層次中，經濟層面的社會適應占據首要地位。只有在經濟方面能夠適應城市生活，能夠滿足自身在城市的衣食住行，才能談及其他層次的適應問題。經濟條件的改善有助于新生代農民工的心理調適和文化適應。

相對于其他就業形式來說，新生代農民工城市創業雖然具有一定的風險，但是從長遠發展來看，創業卻是最有利于他們扎根城市的謀生手段。制造業和建筑業變化不定的供求關系引起的季節性裁員，導致新生代農民工處在候鳥式的遷移和不斷轉換工作的奔波之中。而新生代農民工城市創業卻不會面臨這樣的問題。持此之外，無論新生代農民工創業成功與否，在創業過程中都會產生人力資本的累積效應，增強他們城市適應的能力。同時，新生代農民工以創業帶動就業，可以為更多的人提供就業機會。

（二）增強社會認同感，減緩社會矛盾

新生代農民工對城市的社會認同受到多種因素的共同影響，當前中國獨特的城鄉社會空間與新生代農民工群體社會記憶之間的互動鑄就了他們的社會認同[4]，且這種社會認同呈現為多維不穩定的發展趨勢[5]。從結構主義的視角看，原有的城鄉二元結構衍生的歧視性的制度安排使新生代農民工進入城市后仍然游離于城市體制之外，嚴重影響了他們對流入地的社會認同，不利于他們融入城市社會。如果新生代農民工在城市創業成功，會增強他們對城市的歸屬感。先來城市的新生代農民工的成功案例會對后來的新生代農民工融入城市產生示范效應，有助于在人際交往和傳播中澄清誤會，消弭隔閡，緩和城市市民和新生代農民工群體的社會矛盾，維護社會穩定。

（三）推動中國的城市化進程

一個國家的現代化水平很大程度上需要用城市化水平來衡量。目前中國的農業人口仍占據大多數，這和發達國家的情況大不相同。中國官方公布的47.5%的城市化水平，低于50%以上的世界平均水平，國民收入跟中國水平差不多的馬來西亞和菲律賓，其城市化率都在60%以上，日本、韓國則超過70%。在47.5%的城市化水平中，清華大學教授蔡繼明指出，如果扣除居住在小城鎮的1.5億人和進城務工半年以上的約1.5億農民工，中國的城市化水平恐怕只有35%左右。為此，盡快將條件合適的農民工轉變為城市居民是國家面臨的重要問題。新生代農民工在城市的成功創業，會加快他們轉變為城市居民的步伐，從而推動整個中國的城市化進程，對于國家的長期發展是非常有利的。但長期以來，在觀念、體制和政策等方面都存在一些不利于農民工在城市發展的因素，在新生代農民工的創業問題上這些影響顯得更為明顯。

四、新生代農民工創業的體制和政策障礙

新生代農民工在城市遭遇各種問題的根本原因，在于“流動的勞動力體制”的長期存在④。當今中國城市是一個分割的勞動力市場，戶籍差異影響了城市就業的勞動力分層[6]，同時也對新生代農民工的創業產生重要影響。除此之外，附著在“流動的勞動力體制”（主要以戶籍制度為核心）的其他各項制度，也成為新生代農民工創業的政策障礙。

（一）戶籍制度

新生代農民工創業的體制障礙主要體現為戶籍制度的桎梏，中國當代的戶籍制度是計劃經濟的產物。厲以寧認為，“計劃經濟體制實際上有兩個重要支柱：一是政企不分、產權不明的國有企業體制，二是城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制?！盵7]城鄉二元體制是具有中國特色的、涵蓋經濟與政治的綜合性社會體制，其中具有核心地位的是城鄉分割的二元分割制度，中國當代存在的諸多不平等問題都可以在此找到根源。戶籍制度表面上看不過是戶口登記和管理上的問題，實際上是城鄉二元體制的操作系統，他為城鄉之間的不平等提供了一個操作平臺，同時也是城鄉有別社會待遇的法律依據[8]，如勞動力市場、財政制度、社會福利和社會保障制度等。

無論是從馬克思主義的公平觀來講，還是從馬歇爾公民身份認定的三個維度——公民權利、政治權利和社會權利來看，戶籍制度限制了新生代農民工的流動，造就了他們的不平等地位，對于新生代農民工群體的各項權利及其自身的發展起著極大的制約作用。在新生代農民工創業的過程中，戶籍制度的影響是自始至終的。眾多專家學者多次呼吁解封戶籍制度，國家也允諾逐步改變城鄉分立的戶籍制度，一些省市也進行了試點工作，但實施效果并沒有預期的那樣明顯，還有很長的道路要走。

（二）政策障礙

由于戶籍制度的存在所引發的政策障礙，對于新生代農民工創業者來說，既有他們進入城市的普遍約束條件，也有創業本身所面臨的特殊限制。這些約束和限制以法規、條例和通知等形式表現出來。《勞動法》中明確規定：“在中國境內的企業、個體經濟組織和與之形成的勞動關系的勞動者都適用勞動法，所有勞動者都享有平等就業和選擇職業的權利，取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利……。”從表面上來看，這樣的法律規定似乎沒什么問題，但在具體的法律實踐中，《勞動法》涵蓋的基本上只是具有城市戶籍的勞動人口，大量農民和入城工作的農民工都被排除在外，農民工喪失了很多職業選擇的機會。

對于打算在城市創業的新生代農民工來說，他們的創業之路顯得倍加艱難。首先是一系列繁雜的科層制手續。進入城市后，必須辦理《暫住證》和《外來人員就業證》，育齡婦女還必須辦理《外來人員婚育證》或《暫住人口計劃生育證》。如果是個體創業的小規模經營，到所在轄區的工商所辦理《個體工商戶營業執照》。因為行業的不同，有可能還需要辦理其他的證照。辦理完營業執照一個月內，必須持營業執照副本和身份證等相關證件到稅務局（國稅和地稅）辦理《稅務登記證》。在整個“生存和創業合法化”的過程中，耗去了新生代農民工大量的人力、財力和物力，整個流程下來創業者基本上已經身心疲憊。

其次是貸款和稅收等相關財政政策支持的缺位。調查顯示，在直接關系或影響創業的政策中，55.1%的新生代農民工認為排在第一位的是稅收政策；37.8%新生代農民工把貸款融資政策排在第二位⑤。因為相對于其他創業者，新生代農民工不缺乏毅力和激情，他們欠缺的恰恰是創業的技能和資本。

到目前為止，國家層面還沒有出臺一個成型的政策規定，只是在各個省市有零星的政策出臺⑥。就貸款政策而言，借貸方必須有貸款擔保，這在市場經濟看來是完全符合規范的，但深入到具體情境就顯得有些尷尬。新生代農民工脫離了農村，卻又沒能被城市徹底接納。由此導致的后果是在貸款擔保的問題上，他們失去了農村原有社會網絡的支撐，在城市里卻還未能建立新的社會關系，成為不折不扣的“雙邊緣人”。雖然政策規定可以貸款，但是實際執行中落實難度相當大。在稅收政策方面，新生代農民工群體也并沒有得到國家相應的稅收優惠。2010年，財政部和國家稅務總局聯合下發通知，對符合條件的創業人員進行稅收減免。符合條件的創業人員包括持有《就業失業登記證》和《高校畢業生自主創業證》的人員?！毒蜆I失業登記證》的持有者涵蓋國有企業下崗失業人員、國有企業關閉破產需要安置的人員、國有企業所辦集體企業（即廠辦大集體企業）下崗職工和享受最低生活保障且失業一年以上的城鎮其他登記失業人員。而《高校畢業生自主創業證》針對的是大學生群體，很顯然，新生代農民工群體的存在依舊沒有得到重視。

再次，社會服務政策的缺失。新生代農民工并不需要額外的社會性服務政策，只是想平等擁有一個公民應該享有的權利，如教育權利、社會保障權利和公用物品的平等享有權等。但是在現有背景下這樣的愿望很大程度上成為一種苛求。同時，進入城市后的新生代農民工面臨著角色調整和心理調適的問題，對于部分因承載巨大心理壓力的創業農民工，社會工作者可以為其提供心理咨詢與治療，幫助其快速融入城市。在現實中，這樣的要求還是有些遙不可及——新生代農民工居住地所在轄區的各個管理部門更多的還只是行政管理，而并沒有真正樹立服務至上的理念。社會服務政策的相對缺失已經使新生代農民工在創業過程中“孤軍奮斗”，面臨著的物質和精神的雙重壓力。

五、新生代農民工創業的政策扶持

新生代農民工的城市創業對增強其自身的社會適應能力、增強社會認同感、減緩社會矛盾、推進城市化進程等方面發揮了巨大作用，但流動勞動力體制的存在和各種相關政策約束構成了新生代農民工創業的瓶頸。流動勞動力體制的建立是一個歷史過程，它的退出也必然是一個長時段才能完成的任務。在當前短時間內不可能從根本上消除流動勞動力體制（主要是戶籍制度）影響的現狀下，對于新生代農民工的城市創業問題，國家仍然可以有針對性地出臺一些能夠產生積極效果的相關政策，在創業之初、創業之中以及與創業相關的各個層面，為新生代農民工城市創業提供立體式的、多層次保障。

（一）簡化創業之初的審批程序

在創業的伊始階段，程序的繁雜性和冗長性讓很多新生代農民工望而卻步。面對城市中種種程序化的辦事流程，使心戀城市，想要在城市扎根的新生代農民工感到既熟悉，又陌生。熟悉的是新生代農民工在自己的工作經歷中或者在大眾傳媒中對程式化流程有所了解，陌生的是對于習慣了農村辦事規則的他們來說，必須去適應新的規則。這種局面無論是對新生代農民工還是對相關的管理部門而言，都是不經濟的。為此，有必要簡化新生代農民工創業的審批程序，實行“一站式”服務，集中相關部門，建立專門的農民工創業服務窗口，減少他們耗費在程序性規則上的精力和時間，這種服務在少數地區已經試行，取得了不錯的效果。

（二）加大創業過程中的金融支持

創業過程離不開一定數量的資金作為支撐，由于新生代農民工自身經濟條件的限制和社會關系網絡的制約，很多新生代農民工必須依靠貸款才能啟動和延續創業進程，為此金融體系的支持特別重要。但實際上現有的貸款政策明顯有些苛刻，調整相關的金融政策勢在必行。政府可以通過提供低息小額貸款、擔保信用貸款及農民工創業優惠貸款等手段，扶持農民工進行自主創業。除了資金和稅收方面的支持，政府還可以聯合金融部門，針對新生代農民工創業的不同情況，對他們進行金融知識輔導，幫助他們管理自己的創業資金和發展資金，最大限度地避免金融風險帶來的經濟損失。

（三）健全創業相關的社會服務

新生代農民工在城市創業并要獲取成功，除了國家金融政策的扶持外，還需要增強對新生代農民工相關的社會服務，健全創業機制是其中重要的舉措之一。創業機制包括創業的意愿和激勵、可供潛在創業者學習模仿對象、創業門檻和創業保障等四個方面[9]。政府可以完善為推進創業而設立的各種制度，理順各因素、各環節之間的關系，引導新生代農民工創業與社會的發展理念相結合，保障新生代農民工作為公民的權利——一種與城市居民相同的成員資格和身份的最終實現，使他們在有益社會的同時也發展自己，增強在城市生活的適應能力。除此之外，新生代農民工子女的教育服務，醫療服務以及平等享有其他的公共服務，也應納入整體考慮范疇。

注釋：

①2001年5月14日人事部、教育部、科技部、公安部、財政部聯合印發了《關于鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務的若干意見》的通知，鼓勵海外留學人員回國工作或以適當方式為祖國服務，國家為海外留學人員為國服務活動提供各種政策保障。2011年4月13日中組部和人力資源和社會保障部又聯合下發了《關于支持留學人員回國創業的意見》，對支持留學人員回國創業提出了政策性意見，涵蓋留學人員回國工作、回國創業、為國服務三位一體的國家政策體系初步形成。2010年5月5日，人力資源和社會保障部發布了《關于實施2010高校畢業生就業推進行動大力促進高校畢業生就業的通知》。通知要求堅持政府促進、社會支持、市場導向、自主創業的基本原則，發揮政府部門、公共服務機構和高等學校的職能作用，調動社會各方面力量，采取一系列鼓勵、引導和扶持措施，強化創業意識，提升創業能力，改善創業環境，健全創業服務，引導和帶領一大批大學生通過創業實現就業。

②勞動力市場分割理論內部也有一些差異，引述最多的理論流派為雙元結構論，由新結構主義社會學家皮奧里結構主義社會學家皮奧里（Michael J.Piore）1970提出。

③“配第—克拉克定理”是有關經濟發展中就業人口在三次產業中分布結構變化的理論。它是由英國經濟學家克拉克在計算了20個國家的各部門勞動投入和總產出的時間序列數據之后，得出的重要結論。產業結構理論中，“配第—克拉克定理”表述為：隨著經濟的發展，人均國民收入水平的提高，第一產業國民收入和勞動力的相對比重逐漸下降；第二產業國民收入和勞動力的相對比重上升，經濟進一步發展，第三產業（服務業）國民收入和勞動力的相對比重也開始上升。

④流動的勞動力體制，是范芝芬（C.Cindy Fan）在分析中國勞動力的制度和性別建構而提出的，是指國家繼承了原來社會主義時期的制度遺產以強化其能力，強化了基于戶口、籍貫、階級和性別的差異，從而有利于獲取農村勞動力的最大價值，這一體制通過戶口建構機會，從而進一步造成了城市和農村的二元區隔。

⑤國家社科基金項目《新生代農民工創業與城市適應研究》的部分數據，尚未公布

⑥南京市對農民工相關貸款政策中，對進入城市謀生的農民工，按照市總工會創業小額貸款擔保的有關規定，憑《暫住證》和其他有效擔保財產和手續進行貸款，個人額度一般為5000元至3萬元，最高不超過5萬元。申請貸款擔保對創業者要制定創業計劃貸款申請書，無不良信用記錄或其他經濟違法行為，并能與擔保中心辦理必要的財產抵押、質押、個人保證等反擔保手續。

參考文獻：

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［３］江小涓，李輝.服務業與中國經濟：相關性和加快增長的潛力［J］.經濟研究，2004，（1）.

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［９］楊靜文.“創業機制”探討［J］.江蘇商論，2005，（4）.

責任編輯、校對：秦學詩