我國現(xiàn)行國家審計體制的現(xiàn)狀和評析

羅紅生 鄭仟

自1983年以來，中國國家審計從邊組建，邊工作，抓重點，打基礎(chǔ)，到積極發(fā)展、逐步提高，已走過近30個春秋。在近30年的發(fā)展歷程中，全國審計機關(guān)和廣大審計工作人員在黨中央、國務(wù)院和地方各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，開拓進取，發(fā)展并逐步完善了具有中國特色的審計監(jiān)督制度，取得了令人矚目的成績。就連德國審計院長扎維爾·伯格也說：“我必須承認，在國際大家庭里，中國的審計與眾不同，獨一無二，就審計的規(guī)模而言，其他小國家是無法與之相比的”。

一、我國現(xiàn)行國家審計體制取得的成就

1.形成了比較完整的審計組織體系。我國《憲法》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機關(guān)，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。我國國家審計實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既有行政型國家審計體制模式的一般特征，也有獨具本國特色的特征。其組織構(gòu)架大致分為兩層：中央審計機關(guān)和地方審計機關(guān)。審計署是國家最高審計機關(guān)，是國務(wù)院的組成部門，審計署內(nèi)設(shè)各司、地方特派辦和國務(wù)院各部門、直屬單位派出局及部門審計機構(gòu)；地方各級審計機關(guān)包括三個層次：省級審計機關(guān)審計廳、市級審計機關(guān)審計局和縣級審計機關(guān)審計局，隸屬于同級人民政府，是本級人民政府的組成部分，審計機關(guān)負責(zé)人由本級人民政府首長任免，在本級人民政府和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，審計機關(guān)內(nèi)部實行行政首長負責(zé)制。

2.建立起了以審計法為核心的審計監(jiān)督法律規(guī)范體系。1982年憲法規(guī)定了我國國家審計的地位和職責(zé)，1995年1月起施行的新中國第一部《審計法》成為我國審計法制建設(shè)的重要里程碑，構(gòu)建了我國審計監(jiān)督的基本法律框架；國務(wù)院1997年10月頒布的《審計法實施條例》，保障了審計法的貫徹執(zhí)行，推進了審計工作的深入開展；1996年審計署施行《國家審計基本準則》等38個具體審計操作規(guī)范，促進了審計工作質(zhì)量和業(yè)務(wù)水平的提高；2006年第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議修訂《審計法》；2010年國務(wù)院第100次常務(wù)會議修訂《審計法實施條例》；2010年審計署令第8號頒布新的《國家審計準則》。這樣，以《審計法》為核心的審計監(jiān)督法律體系已初步建立、完善起來，審計工作逐步走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。

3.依法全面履行審計監(jiān)督職能取得了顯著成效。依據(jù)憲法、審計法以及其它法律法規(guī)的規(guī)定，我國國家審計機關(guān)不僅有檢查權(quán)和報告權(quán)，建議權(quán)或司法移送權(quán)，還具有處理處罰權(quán)，是“握劍的騎士”，具有強大的威懾力和權(quán)威性。國家審計機關(guān)成立后，依法全面履行審計監(jiān)督職能，對本級政府各部門和下級政府預(yù)算執(zhí)行、決算，國有金融機構(gòu)和國有企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益，國家建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行、決算，國際組織和外國政府援、貸款項目的財務(wù)收支，農(nóng)業(yè)、社會保障等專項資金。自2008年至今，審計署先后發(fā)布審計公告112個，曝光了大批財經(jīng)問題和經(jīng)濟案件，在維護國家財經(jīng)紀律，保護國有資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)和公共資源的使用效益，保證國家各部門的財政收支，以及國有企事業(yè)單位財務(wù)收支的合法性、真實性和效益性方面做出了重要貢獻。2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，是加強經(jīng)濟責(zé)任審計法規(guī)制度建設(shè)、規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計行為、促進經(jīng)濟責(zé)任審計工作科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實需要，對于增強領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行經(jīng)濟責(zé)任意識、完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機制、促進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)具有重要意義。

二、我國現(xiàn)行國家審計體制存在的問題

在取得成績的同時，也應(yīng)該看到隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，社會主義民主政治的發(fā)展，人民對政府和國有企業(yè)公共受托經(jīng)濟責(zé)任監(jiān)督要求的加強，審計環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，我國現(xiàn)行審計體制暴露出了一些問題，制約著審計事業(yè)的進一步發(fā)展，主要表現(xiàn)為：

1.國家審計獨立性約束弱化。獨立性是審計的“生命線”。在我國《憲法》對國家審計的獨立性予以了明確規(guī)定：“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”但在實際工作中，國家審計的獨立性往往受到各方面的干擾和限制。我國國家審計實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種機構(gòu)設(shè)置雖獨立于財政部門，但不獨立于行政部門，故其機構(gòu)設(shè)置缺乏組織上的獨立性；國家審計機關(guān)的工作人員屬于行政機關(guān)公務(wù)員的一部分，按照公務(wù)員的管理體制予以管理，審計機關(guān)首長的提名權(quán)、副職領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)由行政機關(guān)決定，所以其缺乏人事上的獨立性；審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費保證，而其所需的經(jīng)費由本級政府的財政保證，因此國家審計機關(guān)缺乏經(jīng)濟上的獨立性。

2.責(zé)任追究模式存在弊端。《審計法》和《審計法實施條例》，對違法行為的界定、國家審計機關(guān)具有執(zhí)法的權(quán)力和審計處罰條文都涉及較少，這常常造成審計機關(guān)的執(zhí)法主體資格受到置疑，在查處違反經(jīng)濟法規(guī)的行為時，往往只能依據(jù)其他部門的法律法規(guī)來處罰。而且2006年修改的《審計法》在規(guī)定中仍然使用的是“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”的表述，“可以”公告的表述意味著審計結(jié)果公告是一種任意的自由裁量行為，不具備強制力，弱化了法律制度本身應(yīng)有的強制性。

3.政府績效審計發(fā)展滯后。隨著人們對受托經(jīng)濟責(zé)任認識的深化，各社會利益集團為了自身利益不再滿足于對公共財產(chǎn)安全性和完整性的監(jiān)督，而是要求公共財產(chǎn)整體效益的改善。于是，催生了政府績效審計。目前，我國的政府績效審計發(fā)展相對滯后。理論上，我國政府績效審計理論研究領(lǐng)域狹小，結(jié)構(gòu)和內(nèi)容尚不完備，未脫離財務(wù)審計而成為真正獨立的學(xué)科，特別是涉及到社會、政治、經(jīng)濟和審計體制等深層問題的理論探討，總的來說仍處于嘗試探索階段。在實踐方面，財務(wù)審計仍是目前我國審計工作的主導(dǎo)，績效審計仍處于試點階段，使得績效審計工作總量占國家審計工作總量的比重較低，與績效審計比較成熟的國家相比存在很大差距。

三、對我國現(xiàn)行國家審計體制的評析

國家審計體制不僅反映了國家經(jīng)濟發(fā)展和審計業(yè)務(wù)特性等自然屬性，而且更明顯地折射出國家民主政治、法制化建設(shè)和社會發(fā)展等社會屬性，反映了社會政治經(jīng)濟發(fā)展對審計的需求和定位。應(yīng)當承認，審計機關(guān)在執(zhí)法過程中確實遇到過多方面的行政干擾，但這種干擾不是體制本身的問題，更不是審計機關(guān)行政型領(lǐng)導(dǎo)體制的特有弊端。在該體制下，我國國家審計近三十年來運行的結(jié)果是良好的，審計事業(yè)迅速發(fā)展，在實踐中發(fā)揮了積極的作用。

在政府的指導(dǎo)下，國家審計機關(guān)的審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟工作中心，服務(wù)大局，切實加強對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，促進政府工作目標和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實。在各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的配合下，審計機關(guān)能夠更加直接、有效地實施審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國家財經(jīng)法規(guī)問題，積極配合有關(guān)部門查處大案要案，較好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護財經(jīng)秩序，促進廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政，加強管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。中央地方一盤棋，地方各級審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，有利于審計系統(tǒng)加強業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國審計工作形成一個有機的整體。

綜上所述，現(xiàn)行的國家審計體制符合我國政治、經(jīng)濟、文化、法律環(huán)境的特點，具有明顯的時代特征。它較好地體現(xiàn)了國家審計強制性、權(quán)威性和綜合性的特點；調(diào)動了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，使審計工作得到政府的理解和支持；促進了審計工作與地方改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的有機結(jié)合，審計職能與政府機構(gòu)其他職能的結(jié)合；促進了經(jīng)濟信息的公開，使與經(jīng)濟信息相關(guān)的權(quán)利的運用處在較透明的狀態(tài)下，推動了社會主義政治和經(jīng)濟的發(fā)展；充分發(fā)揮了國家審計在審計組織體系中的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)了高層次經(jīng)濟監(jiān)督的基本特征；表現(xiàn)出其應(yīng)有的優(yōu)越性——這是該體制的主流。

（作者單位：江西省審計廳、江西省移動公司）