當前恐怖主義新演變及反恐趨勢

張家棟

要摧毀恐怖主義鏈條，僅僅依靠針對特定恐怖組織和恐怖分子的反恐怖行動是遠遠不夠的，必需改變一些對暴力、政治和國家利益的根本看法。在一些國家喜歡對其他國家動用軍事暴力的時候，是很難在道義上反對恐怖暴力的

2001年9月11日的幾聲巨響和硝煙，把恐怖主義這個非傳統安全問題史無前例地帶入到國際政治的中心舞臺。在全球十年反恐期間，各國特別是美國發動了兩場規模空前的戰爭，推翻了阿富汗塔利班和伊拉克薩達姆兩個政權，造成了數十萬軍民傷亡，耗費了數萬億美元的財富。但這些反恐怖行動到底取得了多少成果，卻仍然是一個值得討論的問題。

世界恐怖主義在組織上出現了分散化、草根化和個體化現象

從2001年美國發動阿富汗戰爭算起，各國已經打死、逮捕了數以萬計的恐怖分子和所謂的“恐怖分子”，其中包括基地組織半數以上的頭目。甚至就連基地組織最高領導人、創立者本·拉登本人，也被美國特種部隊擊斃。但是這些“輝煌”的反恐成就，并不能掩蓋世界范圍內恐怖主義運動愈演愈烈、并且有向西方發達國家內部蔓延的趨勢。

目前，以美國為首的西方發達國家雖然摧毀了基地組織在阿富汗的活動基地，把基地組織從一個強大的等級式組織打成一個松散的國際網絡，但是基地組織在也門、伊拉克和北非的分支機構仍然存在，并且有發展壯大的趨勢。不僅如此，以基地組織為代表的伊斯蘭極端組織還把觸角延伸到西方發達國家內部。

在過去幾年中，基地組織通過網絡等現代化通訊手段，成功地在美國和西歐國家招募恐怖分子，并已經制造了一些造成重大人員傷亡的恐怖事件。在美國，甚至還發生了現役軍官成為基地追隨者，并在軍營內針對自己的戰友從事恐怖襲擊活動的重大恐怖事件。因此，雖然美國在“9·11”事件以后本土沒有再發生與“9·11”事件規模相當的恐怖事件，但是其面臨的恐怖主義威脅并沒有明顯的好轉。就連美國情報部門的禁飛名單，在過去兩年內也翻了一番。

從更大范圍來看，當前世界恐怖主義的主要根源仍然是宗教極端主義和民族分裂主義。特別是宗教極端主義運動，不僅沒有因為十年全球反恐而消沉，反而因阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的“滋養”而有激化趨勢。同時，由于現代通訊和交通手段的發展以及國際反恐怖陣營對跨境活動的監控力度上升，恐怖組織在根源、動機和活動策略上的國際化與全球化，與恐怖組織人員招募、資金與物資獲得以及恐怖活動目標選擇方面的當地化之間出現了并行不悖的現象。

更重要的是，隨著各國反恐活動的強化，大型恐怖組織不易生存，世界恐怖主義在組織上出現了分散化、草根化和個體化現象。過去兩年中在美國、英國和挪威發生一些重大恐怖事件，基本上都是由少數恐怖分子甚至一個人從事的。這些微小的恐怖活動單元往往不在各國反恐怖機構的監控視野之內，很難被跟蹤與預防，增加了各國反恐怖部門的工作難度。

當前國際反恐怖運動沒有實現預定目標的主要原因

在這個世界上，可能沒有比恐怖主義更令人痛恨的，但也可能沒有比恐怖主義更令人困惑的事物了。恐怖主義是一種人為的問題，當然也可能通過人為的方式來解決。但人與人之間的矛盾、差異與斗爭是永恒存在的，所以恐怖主義又不可能被徹底根除。因此，制訂反恐怖政策、評價反恐怖活動的標準不是是否根除了恐怖主義威脅，而是是否減輕了恐怖主義威脅、控制了恐怖主義問題，不使其影響國家的整體安全戰略目標。從這一點來看，當前國際反恐怖運動沒有實現預定的目標，主要是由于以下原因：

第一，混淆了恐怖主義與恐怖組織和恐怖分子之間的差異。雖然恐怖主義與恐怖組織、恐怖分子之間存在著概念關聯，是定義恐怖組織和恐怖分子的元概念，但相互之間仍然存在著根本性的差異。恐怖主義是指一種戰略或戰術，可以把現實社會中存在著的正常的或不正常的不滿與怨恨情緒聚集起來，并以恐怖暴力的方式來表達，以最終實現某種政治或公共目標。在這個邏輯鏈條中，恐怖組織和恐怖分子只代表著其中一個環節。打擊特定的恐怖組織和恐怖分子，雖然是反恐怖活動的重要環節，但并不等同于打擊恐怖主義本身。

因為不管有關國家消滅了多少恐怖分子，摧毀了多少恐怖組織，這個恐怖主義鏈條仍然會像流水線一樣，生產出新的恐怖組織和恐怖分子。要摧毀這個恐怖主義鏈條，僅僅依靠針對特定恐怖組織和恐怖分子的反恐怖行動是遠遠不夠的，必需改變一些對暴力、政治和國家利益的根本看法。在一些國家喜歡對其他國家動用軍事暴力的時候，是很難在道義上反對恐怖暴力的。

第二，當代恐怖主義是舊的根源未能解決，新的根源又生。在過去十年中，宗教極端主義和民族分裂主義是世界恐怖主義的主要根源。目前，這些舊的恐怖主義根源不僅沒有消失，一些新的因素又不斷涌現。

2008年全球金融危機以來，很多國家經濟形勢嚴峻而被迫改變相關政治經濟政策，這使得很多民眾走上了政治抗議的道路，意識形態矛盾與沖突有惡化趨勢。在歐洲，極左勢力在希臘和意大利等國抬頭，并從事大量的恐怖事件；在挪威、德國和荷蘭等國家，經濟形勢惡化激化了種族矛盾與仇恨情緒，以光頭黨等為代表的極右勢力和一些新納粹勢力開始崛起，并成為新的恐怖主義根源。在美國，這種極右勢力也隨著黑人總統上臺和經濟形勢惡化而抬頭。一些極右組織甚至開始自組武裝在美國與墨西哥邊境地區巡邏，以防止非法移民滲透進美國。從歷史上來看，這種現象的突現往往就是新一輪恐怖主義浪潮的先聲。

在中東和北非地區，原本存在的宗教極端主義勢力也得到了所謂阿拉伯之春的滋養，基地等極端組織正試圖利用利比亞、埃及、也門和敘利亞等國家的混亂局面來擴大自己的影響。為了適應中東的新局面，基地甚至正在改變其恐怖活動戰略，暫時性放棄了全球性戰略目標，轉而尋求在中東個別國家或地區建立教法政權，走與中東實際相結合的道路。

第三，各國的反恐怖目標與國際政治目標相混雜，反恐怖國際統一戰線名存實亡。“9·11”事件爆發以后，各國雖然紛紛參與美國主導的國際反恐怖陣營，但初衷不一、目標混亂。雖然各國在是否要反恐怖方面達成了共識，但事實上在如何反恐怖、打擊哪些目標方面存在很大差異。但不管怎么說，在十年反恐怖期間，各國基本實現了形式上的一致，恐怖組織利用國際政治矛盾的空間減小、能力下降。但是，這一國際反恐怖陣營仍然存在很大的問題。

首先，恐怖組織和恐怖分子具有在各國間轉移的特征，善于尋找國際反恐怖陣營中的薄弱環節。其結果是，雖然美國等面臨的恐怖主義威脅有下降趨勢，但是一些東南亞、南亞和西歐國家面臨的恐怖主義威脅卻一度上升。

其次，即使是在全球反恐怖時代，各國仍然有選擇地打擊特定恐怖組織和恐怖分子。其結果是，各國雖然都在反恐怖，但打擊目標并不相同。直到目前為止，被世界各國在法律和實踐上共同認定的恐怖組織仍然只有一個，那就是基地組織。

更重要的是，隨著美國改變了反恐怖戰略，把更多的資源和注意力轉移到傳統安全領域、轉移到國內反恐怖領域，有關國家開始重新拿起冷戰思維模式，重新開始支持恐怖組織作為實現自身國家利益的重要手段。這使得本來就名不副實的國際反恐怖統一陣線，現在更是名存實亡了。

在這一背景下，有些國家更是公然放棄了國際反恐怖共識，重新視反對他國的恐怖極端組織為一種重要的國際政治工具。近年來，一支活動在巴基斯坦西南部的恐怖組織“俾路支解放軍”突然對中國人和中國目標非常感興趣，并從事了多起針對中國的恐怖事件，與其傳統風格嚴重不符。這一轉變，與印度在阿富汗日益增加的影響以及美國的默許和縱容，應該有著相當大的關聯。

其結果是，一方面各國之間的反恐怖合作水平在下降，概念與目標不清晰，另一方面恐怖主義形勢更加復雜，這不僅使得當前的國際反恐怖活動難以奏效，并為新一輪世界恐怖主義高潮提供了土壤。在歷史上，新的恐怖主義風險往往就是在這種不經意間被醞釀出來的。

世界各國將收縮反恐怖戰線

經過十年反恐怖戰爭，美國的反恐怖戰略正在向內轉，把國內恐怖主義威脅視為美國反恐怖戰略的主要目標。在國外，美國也在進行戰略收縮，把目標主要集中在基地等少數恐怖組織的少數恐怖分子頭目身上，放棄了全球反恐戰略。在這種情況下，世界各國的反恐怖戰略將發生如下變化：

第一，各國將收縮反恐怖戰線，把國內反恐、本土反恐視為反恐怖戰略的主要重點。在過去十年中，所謂國際反恐怖陣營，其實是美國霸權主導之下的一個不情愿的“志愿者同盟”。很多國家涉足阿富汗和伊拉克戰場，參與美國主導的各種國際反恐怖活動，在很大程度上是美國“強制”的結果。在美國反恐怖戰略收縮的背景下，各國、特別是美國的盟國肯定也會隨之進行收縮。這一點在歐洲國家的反恐怖戰略調整中表現得最為明顯。

第二，各國將放棄削弱恐怖主義根源的戰略企圖，轉而更多地依靠特種反恐怖手段。“9·11”事件爆發以后，為配合全球反恐怖戰爭，國際社會曾經在如何消除恐怖主義根源方面進行過努力與探索。各國紛紛增加了對外發展援助，積極參與一些失敗國家的重建活動，并積極在一些國際平臺上進行各種反恐怖合作。但是十年下來，各國發現自己面臨的恐怖主義威脅并沒有根本好轉，反恐怖投入的收益非常有限，有些國家面臨的恐怖主義威脅甚至不降反升。在這種情況下，各國將或者已經放棄了從根源上解決恐怖主義問題的企圖，代之為主要依靠情報活動和特種軍事活動的戰術性反恐政策。

第三，各國將改變安全觀念，將再次從傳統安全的視角審視自己的反恐怖政策。既然過去十年如此大規模的國際合作、如此大規模的反恐怖投入都不能解決恐怖主義問題，甚至還不能減輕恐怖主義威脅，那么恐怖主義就有可能是一種不能消除的威脅。在這種情況下，冷戰時期“一個人眼中的恐怖分子是另一個人眼中的自由斗士”的邏輯將再次盛行，將取代好不容易達成的國際反恐怖共識。在這種情況下，一些國家將重操恐怖主義大棒，對其他國家國內民族與宗教問題的干涉力度也將隨之上升。

中國的反恐怖戰略不應收縮

恐怖主義是一種具有國別和地區特征的全球性威脅，需要全球性的應對措施才有可能解決。但問題在于，恐怖主義問題的根源經常與一些國家的重大利益相互牽連，使得單純的反恐怖活動往往并不存在。在這種情況下，所謂綜合反恐怖措施、從根源上打擊恐怖主義等，往往流于空談，并不是各國的現實選擇。例如，在反美恐怖主義的諸多根源之中，美國的中東政策、特別是長期無條件支持以色列的政策是一個重要根源。但對于美國來說，支持以色列所帶來的利益，遠遠超過其對恐怖主義威脅的考慮，美國肯定不會因為反恐利益而改變對以色列的政策。

最后，雖然整體上來看，各國的反恐怖戰略將普遍出現收縮趨勢，但是不同國家的恐怖主義形勢不同，也不能一概而論。

雖然我國的國內恐怖主義形勢也將隨著有關國家的政策調整而可能出現惡化趨勢，但這并不意味著中國要把反恐怖戰略從海外收縮回國內。與此相反，隨著我國海外利益的不斷增加及海外風險的不斷上升，我國反而應該繼續推動國際反恐怖合作、增強海外反恐怖活動的力度，并在某種特定場合下甚至可以考慮改變一些我國長期堅持的外交原則。

(作者單位：復旦大學美國研究中心)

責編/馬靜美編/石玉