我國轉變經濟發展方式與宏觀調控的立法

盧炯星

摘要：《中華人民共和國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》中明確指出：加強和改善宏觀調控。實現經濟增長速度和結構質量效益相統一。國際金融危機使我國轉變經濟發展方式問題更加凸顯，也為宏觀調控法的發展提供契機。在轉變經濟發展方式過程中，應對我國宏觀調控基本法、規劃法、產業調節法、財政稅收法、金融法給予立法建議。

關鍵詞：轉變經濟發展方式；宏觀調控法；立法建議

中圖分類號：D912．29文獻標識碼：A文章編號：1671—6604（2012）06—0001—06

一、轉變經濟發展方式與宏觀調控法的關系

根據我國社會主義初級階段的國情和當前經濟發展狀況，在轉變經濟發展方式過程中，應當注重市場調節和宏觀調控的有機結合。一方面，要充分發揮市場機制這只“看不見的手”的自動調節作用，更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，通過市場的優勝劣汰促進經濟發展方式的轉變；另一方面，又要注重發揮政府引導這只“看得見的手”的作用，政府“有形之手”應立足于解決市場失靈，應立足于形成結構調整的規則和機制，同時，修改和制定一些新的法律、法規，健全我國宏觀調控法的法律體系。

我國是發展中的社會主義大國，又處在經濟體制轉型時期，在經濟結構調整升級中尤須加強宏觀調控立法和引導。這包括發揮國家發展規劃、計劃、產業政策的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策以及技術標準、準入門檻等來淘汰落后和過剩產能，促進科技創新和技術改造，鼓勵發展戰略性新興產業，促進城鄉和區域協調發展等。多次宏觀調控的實踐，為我國宏觀調控法的發展提供良好機遇，宏觀調控實踐中證明有關經濟政策是正確的，總結好的經驗，上升到宏觀調控法律上來，經濟政策執行中出現問題，也需要制定有關宏觀調控法律去解決，成為宏觀調控法的組成部分，促進宏觀（調控）經濟法的發展。

目前，我國應加快制定《中華人民共和國促進國民經濟穩定增長法》、《中華人民共和國規劃法》，進一步完善產業調節法，綜合運用財政法、稅法、金融法等法律手段，引導和促進我國經濟發展方式的轉變，保障國民經濟穩定、健康、較快發展。

二、我國轉變經濟發展方式與促進國民經濟穩定增長的立法

轉變經濟發展方式需要一部總的宏觀調控法指引。在市場經濟體制下，市場往往會發生“失靈”，必須用國家之手對其進行糾正。由于國內外形勢的變化和金融危機的發生，國民經濟運行會遇到大起大落的情況，應對國內外形勢變化，總結我國幾次宏觀調控經驗，盡快把國內外促進經濟穩定增長的成功經驗上升為法律，制定我國宏觀調控法，是目前我國亟須研究的重要課題。

1997年爆發的亞洲金融危機使我國宏觀調控的基本背景發生了較大的變化。宏觀需求管理的主要目標和任務從原來對需求和通貨膨脹的“單向調控”變為“雙向調控”，即有時需要抑制需求和通貨膨脹，有時需要擴大需求和防止通貨緊縮。1998年到2003年，中央采用“積極的財政政策和穩健的貨幣政策”組合進行的宏觀調控是改革開放以來持續時間最長、擴張特征最明顯的一次“擴張性調控”。2004年初到2006年年底采用的財政、貨幣“雙穩健”政策組合的宏觀調控，則屬于持續時間最長、穩健特征最明顯的一次中性調控。2007年爆發國際金融危機，我國采取一系列宏觀調控措施，使國民經濟能夠恢復正常運作，更證明宏觀調控的重要性和必要性。當前，我國雖然頒布了許多有關宏觀調控的法律、法規，但缺乏一部總的宏觀調控法。為了總結我國歷次宏觀調控的經驗和教訓，更好地應對非正常狀態的經濟波動，我國必須完善宏觀調控的法律規范，進行宏觀調控立法。而《中華人民共和國促進國民經濟穩定增長法》就是我國目前急需的宏觀調控法。

制定宏觀調控法有國外相關立法可資借鑒。二戰后，西方市場經濟國家普遍加強宏觀調控立法，為促進經濟社會的穩定發展提供法制保障，例如美國的《充分就業和國民經濟平衡增長法》、《經濟穩定法》、《聯邦儲備法》，德國的《經濟穩定增長促進法》，歐盟的《經濟穩定和增長公約》，英國于1988年制定的《財政穩定法》，日本的《國民生活安定緊急措施法》，美國于2008年10月頒布《緊急經濟穩定法案》等。

目前，我國宏觀調控的立法逐步成熟。我國已有法學專家組起草的《國民經濟穩定增長法（草案）》；經濟法學者制定的《宏觀調控法（草案）學者討論稿》；全國人大代表提出的《宏觀調控法（草案）》；國家發展和改革委員會的《促進經濟穩定發展法》（草案）正在修改中。

《國民經濟穩定增長法》的主要內容應包括：第一章總則：國民經濟穩定增長目標、基本原則、調控手段、宏觀調控體制、宏觀調控程序及監管、宏觀調控效力與適用范圍。第二章經濟穩定增長體制、全國人民代表大會及其常務委員會職權、國務院職權、經濟穩定增長委員會職責、辦事機構職責、經濟穩定增長的統計。第四章中經濟穩定增長規劃：中、長期規劃的編制與修訂、年度計劃編制、計劃的報告及授權、地方規劃編制、經濟穩定增長調控政策。第四章中經濟穩定增長調控程序：經濟穩定增長監測預警機制、國務院各部門監測預警、宏觀調控政策建議、宏觀調控決策、臨時應急措施及限制、宏觀調控政策公布、實施、宏觀調控政策評估、相對人權益保護、宏觀調控監督。第四章中異常經濟波動的監測、確定與治理：異常經濟波動、異常經濟波動信息監測、異常經濟波動的確定、異常經濟波動的分析、宣布、異常經濟波動狀態的治理、異常經濟波動的調控措施、調控措施的限制、應急調控措施、應急調控預案、應急調控實施、國外干擾的排除。第五章經濟穩定增長儲備基金：經濟穩定增長儲備基金、經濟穩定增長儲備基金的構成、經濟穩定增長儲備基金的啟用。第六章經濟穩定增長社會參與和咨詢：社會參與、經濟咨詢機構、咨詢人員的職權。第七章法律責任：政府及工作人員責任、企業、個人法律責任、民事責任、國家賠償與補償責任等。目前，應當集中經濟法學界的研究力量，進一步研究修改發改委的《促進經濟穩定發展法》（草案）稿，爭取早日送全國人大審議通過。

三、轉變經濟發展方式與計劃（規劃法）

計劃（規劃）是宏觀調控的三大支柱之一。十七屆五中全會建議提出，“十二五”規劃要以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線。我國有年度計劃、五年規劃（已經到了十二個五年（計劃）規劃）；長期規劃（一般為十年）、專項規劃（例七大新興產業發展規劃）等，我國已經制定《城市規劃法》、《村莊集鎮規劃建設管理條例》、《中華人民共和國城鄉規劃法》。但我國缺少一部《中華人民共和國國民經濟和社會發展規劃法》（簡稱《規劃法》）。

目前，我國在規劃方面存在許多問題，例如：我國規劃體系不完整，對于到底哪些領域需要編規劃、哪些領域不用編規劃，并沒有給出明確意見。各類規劃審批主體不明確、誰服從誰沒有定論、相互之間銜接性差；規劃不執行以及被隨意篡改等現象并不鮮見，政府換屆、領導調整都可能使之前的規劃淪為廢紙等問題。因此，我國亟須制定《規劃法》，為各種規劃確立法律規范。

《規劃法》應包括以下內容：制定規劃法的目的，規劃法調整的主體，制定規劃法的原則、國家規劃體制、規劃體系、規定政府各級規劃的制定、審批、調整和執行，規劃的監督，規劃制定的程序，違反規劃法的法律責任等內容。

目前我國規劃很多，但執行情況不是很好。因此，特別需要借鑒地方規劃立法經驗，在規劃法中規定違反規劃法的法律責任。將“行政問責”規定其中，即應當編制發展規劃而未編制、違反法定權限和程序編制發展規劃，或者擅自調整、修訂發展規劃，以及違反發展規劃強制性、約束性規定的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予行政處分；發展規劃編制、實施和相關管理機關的工作人員在組織編制和實施發展規劃的工作中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。加快規劃法的研究，是經濟法學者目前迫切的任務。

四、轉變經濟發展方式與產業調節法的立法

（一）發展戰略性新興產業的立法

加快培育和發展戰略性新興產業是推進產業結構升級、加快經濟發展方式轉變的重大舉措。戰略性新興產業以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。加快培育和發展戰略性新興產業對推進我國現代化建設有重要戰略意義。

國務院2010年10月10日下發《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，明確將從財稅金融等方面出臺一攬子政策加快培育和發展戰略性新興產業。到2015年，戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重要力爭達到8％左右。根據戰略性新興產業的發展階段和特點，確定戰略性新興七大產業。戰略性新興產業是一個動態的概念，隨著形勢的發展，戰略性新興產業的重點領域應當適時進行調整。目前我國戰略性新興產業已經增加到10個。目前，加快培育我國戰略性新興產業還面臨一些亟須解決的體制機制問題，例如：產學研用緊密結合機制問題、技術創新成果轉移機制問題，知識產權等無形資產管理體制問題，資本市場不完善、融資體系不健全問題等。要加快培育發展戰略性新興產業，必須加強培育我國戰略性新興產業的法律研究。制定《關于加快培育和發展戰略性新興產業決定》的實施細則，根據《戰略性新興產業發展“十二五”規劃》的要求，制定《戰略性新興產業發展指導目錄》，加強相關規劃和政策之間的銜接，促進區域協調發展，防止盲目投資、重復建設；制定《鼓勵和引導民間資本投入戰略性新興產業的措施》，加強財稅對戰略性新興產業支持的法律，制定金融為培育和發展戰略性新興產業服務等配套法律法規等，促進我國戰略性新興產業快速健康發展。

（二）產業組織法中企業兼并重組的法律

企業兼并重組是深化企業改革，促進產業結構優化升級，加快經濟發展方式轉變和結構調整，提高發展質量和效益，增強抵御國際市場風險能力的重要途徑。美國經濟的發展與美國幾次兼并浪潮關系密切。目前，我國存在行業重復建設嚴重、產業集中度低、自主創新能力不強、市場競爭力較弱的問題，更要加快企業兼并重組，鍛造大企業、大集團、跨國公司，提高我國企業國際競爭力。

我國企業兼并重組的法律較薄弱。1989年2月，國家體改委等四部門頒布的《關于企業兼并的暫行辦法》一直暫行至今，立法嚴重滯后于我國經濟發展的形勢。近年來，我國加強企業改制重組的立法，2008年頒布《關于企業改制重組若干契稅政策的通知》；2009年4月頒布《關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》；2010年8月，國務院印發了《關于促進企業兼并重組的意見》；國資委在今年上半年發布《中央企業“十二五”發展規劃綱要》時指出，除了促進國有資本向國家經濟命脈集中外，還要推動國有企業向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中。因此，我國目前須修改《關于企業兼并的暫行辦法》，或重新制定《企業兼并重組辦法》并配套相關政策和規章，做強做大優勢企業，推動優勢企業實施強強聯合、跨地區兼并重組、境外并購和投資合作，提高產業集中度，促進規模化、集約化經營，加快發展具有自主知識產權和知名品牌的骨干企業，培養一批具有國際競爭力的大型企業集團，推動產業結構優化升級。

（三）促進第三產業（服務業）發展的法律

盡快使我國服務業成為國民經濟的主導產業，是推進經濟結構調整、加快轉變經濟增長方式的必由之路。服務業的發展，可以促進經濟增長，增加就業。黨中央國務院非常重視第三產業發展，1992年6月中共中央、國務院頒布《關于加快發展第三產業的決定》；1993年3月國務院批準國家計委《關于全國第三產業發展規劃基本思路》；2007年3月，國務院頒布《關于加快發展服務業的若干意見》；2010年9月頒布《關于發展家庭服務業的指導意見》等，促進了我國第三產業（包括服務業）迅速發展。但我國第三產業整體水平不高，第三產業產值占國民經濟比重與發達資本主義國家相比差距較大。因此，必須加快第三產業（服務業）立法。制定《第三產業促進法》、《關于加快發展服務業條例》等，促進我國第三產業和服務業的快速發展。

（四）地區協調發展的法律

地區協調發展是推進經濟結構調整、加快轉變經濟增長方式的重要內容。近年來，我國重視地區協調發展，制定了《促進中部地區崛起規劃》、《長江三角洲地區區域規劃》和《江蘇沿海地區發展規劃》等，2006年中共中央國務院印發了《關于促進中部地區崛起的若干意見》，2006年5月國務院辦公廳頒布了《關于落實中共中央國務院（關于促進中部地區崛起若干意見有關政策措施）的通知》，2011年國務院頒布了《關于國家東中西區域合作示范區建設總體方案的批復》等。這些法律法規有力促進了地區協調發展的進展。目前我國區域性經濟發展迅速，但還需要進行總的區域協調發展立法，在條件成熟時，需要制定《中華人民共和國區域經濟協調發展法》，以更好促進區域經濟協調、健康發展。

五、轉變經濟發展方式與財政的立法

（一）公共財政與財政支出結構的轉變

我國應按照公共財政理論，建立財政法的框架體系。根據政府職能轉變，以滿足公共需要為目標，科學界定財政支出范圍，在保證國家機關履行行政管理職能需要的基礎上，財政支出結構須轉變，擴大社會公益事業支出。凡是市場機制能夠解決的事情，政府就不要通過財政手段去進行干預，只有當市場機制解決不了或解決不好時，才通過財政宏觀調控來解決。

（二）加強和改善財政宏觀調控修改預算法

我國現行預算法是1994年在八屆全國人大二次會議上通過的，1995年施行，迄今已實施了16年d隨著經濟社會的發展，預算法逐漸暴露出一些不完善的地方，例如：政府更改預算，哪些變動需要人大的批準，哪些可由行政部門酌情自主改變；大量政府收支游離于預算之外，預算編制粗放，預算本身缺乏科學、合理的定額和標準，有些預算還不夠細化；預算沒有完全公開，透明度還不夠；中央和地方財權、事權不匹配，違反預算制度的處罰性規定不是很具體、很嚴格等。我國預算法的修改稿列出“行政性收費收入”，但未列“事業性收費收入”，更沒有列“經營性收費收入”，而且沒有把“社會保障”、“基金收入”列進來，依照修改之后的預算法，現在的預算依然不完整。在《預算法》修改還沒有經過全國人大通過之前，預算法修改問題仍然是經濟法的研究課題。預算法修改應貫徹公共財政的因素；加強國家對預算的宏觀調控，做到平衡預算，減少或平衡財政赤字；政府全部的開支須列入預算；加強人大對預算的審批監督，強化預算監管等規定。這樣，預算法才能符合我國社會主義市場經濟不斷發展的宏觀調控的需要。

（三）加快制定政府轉移支付法

為優化公共資源配置，推動經濟發展方式轉變，必須規范完善財政轉移支付法律制度，理順政府間的財政分配關系。一是按照集權和適當分權相結合的原則，合理劃分中央政府與地方政府之間的事權和財政支出范圍；二是按照財權、財力與事權相適應的原則，明確劃分中央財政、地方財政與事權相匹配的財權、財力，理順中央財政與地方財政的分配關系。盡快改革目前的財政轉移支付辦法，實現公共服務均等化，逐步擴大財政轉移支付的規模，加大對中西部地區轉移支付的力度，提高中央對地方一般性轉移支付的比例，適當降低專項轉移支付的比例，促進區域經濟協調發展。

我國中央財政是從1995年開始正式實施過渡期轉移支付辦法。十多年來一直在過渡，立法嚴重滯后于經濟發展。2008年中央財政進一步完善了中央對地方一般性轉移支付測算辦法，制定了《2008年中央對地方一般性轉移支付辦法》。2011年中央制定了《2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法》，該辦法中提出了縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化，推動科學發展，促進社會和諧。轉移支付法有了一定的發展。

目前，我國轉移支付存在一定問題，現行轉移支付制度存在眾多問題，如事權與支出責任界定不清，專項轉移支付項目管理不夠規范，轉移支付監管水平不高等。根據國家有關審計機構審計，轉移支付的資金大量游離于人大監督之外，因此，必須進一步加強財政轉移支付的監督，盡快制定《財政轉移支付法》完善我國轉移支付法律制度。

早在2003年，《財政轉移支付法》已被列入十屆全國人大常委會五年立法規劃。此后，人大常委會預工委啟動了財政轉移支付法的起草工作。目前，北京大學、人民大學經濟法教授接受有關部委的委托，起草出《財政轉移支付法（草案）》，該草案應進一步修改后盡快提交全國人大討論通過。

（四）制定調控地方政府負債的法律

有關我國地方政府舉債，據審計署審計，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174．91億元，其中政府負有償還責任的債務67109．51億元，占62．62％；政府負有擔保責任的或有債務23369．74億元，占21．80％；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695．66億元，占15．58％。

近幾年，地方政府舉債存在較嚴重問題：地方政府舉債融資缺乏規范，地方政府性債務收支未納入預算管理，債務監管不到位，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范等。同時，地方負債率過高，新增負債過多，加之財政使用效率低，地方政府將無法償還債務本息。長此以往，一輪地方債形成的銀行壞賬潮就有可能到來，地方政府信用將受損，甚至不利于地方政權的穩定。

目前，政府須加強調控地方政府負債的法律研究，制定《地方政府舉債融資管理規定》，從而明確政府舉債的目的和用途，規范地方政府債務管理，防范財政金融風險。規范地方政府舉債融資范圍和幅度，將地方政府債務收支納入預算管理。嚴格控制地方政府舉債和擔保承諾行為。進一步清查規范地方政府舉債融資平臺公司活動，全面推進信貸管理制度調整和完善，控制地方政府的舉債規模和數量，建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，保障地方經濟的正常增長和發展。同時，進一步明確中央和地方的事權和財權，完善分稅制法律體系，適當降低中央稅收收入，提高地方稅收收入。促進地方經濟穩定、健康發展。

（五）深化財稅體制改革，健全公共財政法律體系

財政部部長謝旭人在《求是》發表署名文章指出：“‘十二五時期我國加快財稅體制改革，要以科學發展為主題，以加快經濟發展方式轉變為主線，以保障和改善民生為立足點，積極構建有利于轉變經濟發展方式、促進科學發展的財稅體制、運行機制和管理制度。”我國須進～步建立、健全我國公共財政法的法律體系，包括公共財政基本法、預算法、財政支出法、財政轉移支付法、財政補貼法、切實保障和改善民生的法律、財政采購法、財政投資法、財政監督法。目前，我國須進一步加強公共財政基本法、財政轉移支付法、財政監督法的研究，建立和健全公共財政法的法律體系。

六、轉變經濟發展方式與金融調控法的發展

在轉變經濟發展方式過程中，金融調控法須進一步加強和完善。金融宏觀調控的中間目標須改變。“用社會融資總量替代信貸指標作為金融宏觀調控的中間目標”。我國應加快金融改革與創新，加強對“三農”、戰略性新興產業、產業兼并、轉移等的信貸支持；嚴格控制對高耗能、高排放行業和產能過剩行業的貸款，加強對地方政府融資平臺的放貸管理，強化信貸執行情況的檢查監督，防范信貸風險，發揮信貸杠桿作用，促進經濟結構調整。

有關金融調控法的研究須進一步研究有關金融促進產業結構調整的法律，支持戰略性新興產業發展的法律；研究有關推動中小企業信貸管理制度改革創新的法律，解決中小企業融資難問題：研究有關“信貸審慎管理”的法律，重點是建立逆周期信貸調控機制和強化系統重要性金融機構的宏觀審慎管理。

我國已經頒布有關涉及信貸審慎管理規定的法規和規章有《固定資產貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《項目融資業務指引》等。我國須進一步研究制定《商業銀行信貸審慎管理辦法》，預防系統性金融風險：一是建立金融體系穩健性分析監測和評估制度，強化宏觀審慎分析，把握宏觀經濟走勢及其風險變化，建立系統穩健性監測評估指標體系；二是建立和完善逆周期的貨幣信貸動態調控機制；三是強化系統重要性金融機構、市場和工具的監管制度；四是構建多層次金融體系，完善金融市場價格發現功能，完善有序的風險處置安排，建立存款保險制度；五是加強部門配合，實現宏觀審慎管理與微觀審慎監管的有效協調和補充，人民銀行和金融監管部門根據職責分工實現統籌協調，加強對系統性金融風險的分析和研判，促進貨幣政策和監管政策措施的協調，強化金融風險化解和處置行動的配合，加強金融穩定信息共享等。信貸審慎管理制定的建立對我國金融體系的安全將會起到重要作用。

國際金融危機引發全球經濟結構深度調整，使我國經濟結構調整成為一項緊迫任務。調整經濟結構，轉變經濟發展方式已成為我國國民經濟保持平穩較快發展的關鍵，成為實現科學發展的重點。在轉變經濟發展方式過程中，總結我國歷次宏觀調控的經驗，并將行之有效的宏觀調控措施上升到宏觀調控立法，可為宏觀調控法發展提供契機。我們必須加強對宏觀調控法的研究，進一步加快制定和修改有關宏觀調控的法律、法規和規章，發揮宏觀調控法在轉變經濟發展方式中應有的重要作用，促進我國國民經濟較快健康穩定發展。

（責任編輯徐丹）