歐盟航空碳稅之合法性質疑及中國的法律應對

顏士鵬

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歐盟航空碳稅并非是以碳排放為直接征收對象設計的碳稅體系，其實質在于歐盟通過將所有在其境內機場起飛或降落的航班所排放的二氧化碳納入碳排放交易體系，對于二氧化碳排放超過規定配額的航空公司，需在歐盟碳排放交易市場購買不足的配額，購買超出部分配額的費用即航空碳稅。

一、歐盟航空碳稅的法律性質解讀

歐盟征收的所謂航空碳稅是與其碳排放交易機制共同發揮作用的致力于航空減排的經濟手段，但歐盟所采用的總量控制下的碳交易機制與碳稅共舉的混合手段顯示出了當今在應對氣候變化方面運用經濟手段的一種趨勢，即“在應對氣候變化的政策方面，應當更加重視價格法而不是僅依靠量化法，如總量控制與交易制度”。總量控制與稅收的混合方法能夠將價格法（例如碳稅）和量化法（總量控制與交易制度）的優點結合在一起，因此，就當前國際社會應對氣候變化的手段而言，“也許最可信的方法是補充一種帶有碳稅支持的量化系統一個‘總量控制與稅收（cap-and-tax）系統”。氣候問題的全球性和公共性的特點要求，一個有效益的政策應當使區域之間以及國家之間減排的邊際成本相等，歐盟航空碳稅的征收在一定程度上能夠使各航空公司的減排成本相對趨于一致，從這一點上來說其對于國際航空業的減排起到了重要的推動作用，因此可以說歐盟對于航空領域的征稅存在一定合理性。但其合理性依然不能掩蓋其不完全稅收性質。歐盟碳稅是建立在其碳排放權交易機制基礎上的，目前歐盟所征收的航空碳稅只是向免費配額以外的碳排放進行征稅，而并不是對航空業的所有碳排放進行征稅，這是否符合環境稅收“雙重紅利”的思想還值得商榷。歐盟征收航空碳稅的直接后果是航空公司運營成本的增加，而航空公司是否會將這個成本體現在機票價格中，還不得而知，“如果生產者用漲價的辦法將這個額外的成本轉嫁給消費者，‘雙重紅利將大部分流失”，這就使得歐盟征收航空碳稅雖然有其合理性，但同時也存在弊端。

二、歐盟征收航空碳稅的合法性質疑

（一）歐盟征收航空碳稅違反《氣候變化框架公約》

根據《氣候變化框架公約》中共同但有區別責任原則的規定，發達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響。航空運輸業的減排亦應根據共同但有區別責任原則制定相應的框架，即航空領域的減排亦應當從發達國家開始實施，而歐盟航空碳稅并未根據這一原則區分發達國家與發展中國家的航空運輸情況，而是將所有在歐盟區域內起飛和降落的飛機一視同仁都納入其碳排放交易機制，這一做法顯然是“共同”而未“區別”的。

為了履行共同但有區別責任原則，《氣候變化框架公約》第四條第3款和第5款明確提出了發達國家締約方應向發展中國家締約方提供資金和技術，根據上述規定，歐盟致力于國際航空領域的減排，對于發展中國家其應當首先通過合作向發展中國家提供有關航空領域的減排資金和減排技術，而不是將發展中國家直接納入其減排體系之中。歐盟航空碳稅既是對履行《氣候變化框架公約》承諾的否定，也忽略了發展中國家在履行《氣候變化框架公約》中所應承擔的主要義務。

（二）歐盟征收航空碳稅違反《京都議定書》

首先，歐盟航空碳稅不符合《京都議定書》解決國際民用航空溫室氣體排放的原則。《京都議定書》第二條第2款規定，附件一所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體排放。《京都議定書》的這一規定實際上為解決國際民用航空的溫室氣體排放問題提出了解決的基本路徑，即通過國際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。歐盟未通過國際民用航空組織單邊性頒布航空碳稅來解決民用航空減排問題，與《京都議定書》的這一規定是相悖的。

其次，歐盟航空碳稅不符合《京都議定書》中發展中國家不承擔強制減排義務的規定。根據《京都議定書》的規定，發展中國家締約方在第一承諾期不承擔國際上強制減排義務，而《德班決議》所啟動的京都第二承諾期，發展中國家締約方依舊不承擔國際上強制減排義務。但歐盟航空碳稅實施的兩個階段是與京都承諾期相吻合的，這一時間內發展中國家是沒有強制減排義務的，歐盟航空碳稅實質上是將發展中國家也納入了參與國際強制減排的行列，這一做法嚴重違背了《京都議定書》第十條中不對未列入附件一的締約方引入任何新的承諾的規定。

再次，歐盟航空碳稅違反了《京都議定書》所確立的履約三機制。為了附件一國家更好地履行減排的承諾，《京都議定書》確立了排放貿易、聯合履約、清潔生產三種靈活的履約機制。其中前兩種是發達國家之間的合作，只有清潔發展機制是發達國家與發展中國家合作的履約機制。歐盟航空碳稅并未從清潔發展機制的角度與發展中國家合作，因此將發展中國家納入歐盟碳排放交易機制也違背《京都議定書》確立的三種履約機制。

（三）歐盟征收航空碳稅違反《國際民用航空公約》

第一，歐盟航空碳稅不符合《國際民用航空公約》關于主權的規定。《國際民用航空公約》第一條明確規定，締約各國承認每一國家對其領土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權。歐盟航空碳稅將對在歐盟區域內起飛和降落的航班碳排放進行全程管轄，然而可以肯定的是除了航線在歐盟區域內的航班外，其他航線的航班飛行都將超出歐盟區域，也就是要經過非歐盟成員國的國家領空進行飛行，而歐盟對在飛越其他國家領空的碳排放進行管轄是對航班飛行途徑國家主權的侵犯。

第二，歐盟航空碳稅與《國際民用航空公約》飛經公海的規定相沖突。根據《國際民用航空公約》第12條的規定，在公海上空，有效的規則應為根據本公約制定的規則。但是依據歐盟航空碳稅對航班飛行全程碳排放的管轄，對于飛越公海上空的碳排放歐盟也有管轄權，“這不就意味著歐盟享有了應當由《芝加哥公約》享有的公海上空的立法權了嗎”？

第三，歐盟航空碳稅違背《國際民用航空公約》關于稅費的規定。《國際民用航空公約》第24條第一款規定，航空器飛抵、飛離或飛越另一締約國領土時，在遵守該國海關規章的條件下，應準予暫時免納關稅。一締約國的航空器在到達另一締約國領土時所載的燃料、潤滑油、零備件、正常設備及機上供應品，在航空器離開該國領土時，如仍留置航空器上，應免納關稅、檢驗費或類似的國家或地方稅款和費用。歐盟航空碳稅，在缺乏多邊條約或雙邊條約的前提下，均為《芝加哥公約》所禁止，換言之，歐盟所征收的航空碳排放稅缺少國際民航組織憲法的立法依據。

三、中國應對歐盟航空碳稅的法律路徑

（一）制定應對氣候變化的專門性立法

氣候變化問題是一個綜合性的問題，無論是應對氣候變化的減緩措施還是適應性措施，其涉及的領域都相當廣泛，這種綜合性的特征使得當前我國的任何一部環境立法都無法全方位規制因氣候變化所產生的法律問題，這使得我國應對氣候變化的法律規制顯得較為零散，在氣候變化已經成為全球最為關注的環境問題背景下，我國急需制定一部專門性的《氣候變化應對法》來統合當前氣候變化對現行環境立法提出的客觀要求。專門性的《氣候變化應對法》應當是一部框架性的法律，應主要規定我國應對氣候變化的立法目標與基本原則、管理體制與基本法律制度，以及減緩和適應領域的主要措施等內容。

當前歐盟在征收航空碳稅方面之所以占據絕對主動權，從法律的層面講主要是依據其2008／101／EC號指令，并且該指令在其成員國內都轉化成了相應的國內立法。而反觀我國的國內立法，正是由于我國在應對氣候變化立法方面相對滯后，使得歐盟在決定征收航空碳稅后，我國的法律應對顯得束手無策。從當前的國際背景和國內需求的雙重考慮出發，我國制定《氣候變化應對法》既是規制國內應對氣候變化的需要，也是與國際應對氣候變化接軌的需要。

（二）加快碳交易制度從政策到法律的進程

建立碳排放權交易制度是我國順應國際應對氣候變化發展趨勢的重要制度保證，也是我國“十二五”期間在節能減排方面的重要突破點。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出要逐步建立碳排放交易市場，這是中國政府首次在國家級正式文件中對國內碳市場進行表態。此外國務院《“十二五”節能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確將探索建立碳排放交易市場作為我國控制溫室氣體排放的重點任務。然而這些都是從政策層面對碳排放權交易制度的肯定，當前我國碳排放權交易制度的建立需要的是從政策層面到法律層面的轉化。歐盟航空碳排放交易機制對我國碳排放交易立法提出了新的客觀要求，一方面歐盟的碳交易體系相當成熟，一方面我國缺少對于碳排放交易問題的法律規制，二者體系上成熟度的懸殊使得歐盟就此問題有機可乘，我國只有建立起國內的碳排放權交易機制，并將航空運輸業納入本國的碳排放權交易體系之中，才能以法律對抗歐盟的做法。在歐盟航空碳排放交易機制的沖擊下，我國碳排放交易立法的步伐似乎應該加速向前。

（三）建立包括碳稅在內的環境稅制度

環境稅不是通常意義上建立的一兩個稅種，而應是由多個稅種組成的一個特殊的稅收體系。從當前各國所實行的環境稅制度來看，環境稅應當包括排污稅、產品稅、資源利用稅、稅收差別和稅收減免等幾個方面。而伴隨著氣候變化問題的愈發突出，碳稅開始受到越來越多的國家青睞。20世紀90年代以來，挪威、瑞典等歐盟國家開始率先在國內針對石油、煤炭、天然氣、液化石油氣、汽油以及用于國內航行的航空燃料等產品收取碳稅，促進了歐盟國家環保技術的發展，在國際上形成了環保技術比較優勢。新一輪歐盟征收的航空碳稅雖然飽受非歐盟國家的詬病，但仍然可以看出碳稅是治理氣候變化的一種重要經濟手段。近年來我國一直致力于推動環境稅制度的建立，但從目前上報國務院的環境稅方案來看，其中并不包括碳稅在內，很顯然這與國際上開征碳稅的發展趨勢是不相吻合的。針對歐盟征收的航空碳稅，我國應當將碳稅置于環境稅的整體框架下予以考慮，否則對于歐盟征收的航空碳稅我國依舊沒有稅收制度的跟進與保障。