從應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際博弈看中國(guó)的碳稅發(fā)展前景

陳紅敏

一、“碳泄漏”風(fēng)險(xiǎn)與邊界碳調(diào)整

世界貿(mào)易的發(fā)展意味著同一件商品的生產(chǎn)和消費(fèi)可能發(fā)生在不同的國(guó)家。由於大部分二氧化碳排放都在產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中釋放，因此，貿(mào)易使得一個(gè)國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)排放的二氧化碳與這個(gè)國(guó)家實(shí)際消費(fèi)的二氧化碳排放并不一致，由此，一些專家特別關(guān)心國(guó)際貿(mào)易影響對(duì)於氣候變化公約的可能作用。他們關(guān)注從公約附錄I國(guó)家向非附錄I國(guó)家發(fā)生“碳泄漏”（CarbonLeakage）的可能性。“碳泄漏”實(shí)際上就是指《京都議定書》的附錄I國(guó)家減排可能會(huì)引起非附錄I國(guó)家排放量的增長(zhǎng)，使得全球的減排努力失效。

為了防止“碳泄漏”，發(fā)達(dá)國(guó)家一邊要求發(fā)展中國(guó)家盡快開始承擔(dān)強(qiáng)制性的減排義務(wù)，一邊拋出了單邊的政策，通過(guò)“邊界碳調(diào)整”（BorderCar-bonAdjustment）保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，并迫使發(fā)展中國(guó)家盡快承擔(dān)減排義務(wù)。

“邊界碳調(diào)整”是一項(xiàng)貿(mào)易措施，由歐盟、美國(guó)以及其他經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OrganixationforEconomicCo-operation，簡(jiǎn)稱OECD）國(guó)家最先提出，也是應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際博弈的產(chǎn)物。這項(xiàng)貿(mào)易措施主要有兩種表現(xiàn)形式：一是對(duì)來(lái)自無(wú)實(shí)質(zhì)性溫室氣體減排義務(wù)國(guó)家的產(chǎn)品加征進(jìn)口關(guān)稅或碳稅（又稱“邊界稅調(diào)整”）；二是要求這些產(chǎn)品的進(jìn)口商從國(guó)際碳市場(chǎng)或區(qū)域性碳市場(chǎng)購(gòu)買相應(yīng)的碳排放信用。而這些貿(mào)易措施已經(jīng)從談判議題層面轉(zhuǎn)向了實(shí)踐層面。2009年6月底，美國(guó)眾議院通過(guò)了一項(xiàng)征收進(jìn)口產(chǎn)品“邊界調(diào)節(jié)稅”的法案，從2020年起對(duì)進(jìn)口的排放密集型產(chǎn)品征收特別關(guān)稅。而2008年11月，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過(guò)新法案，決定將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（EuropeanUnionEmissionsTradingScheme）中。上述兩項(xiàng)法案的本質(zhì)是一致的，都是一種碳排放成本的邊界調(diào)節(jié)措施，旨在保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，又迫使其他國(guó)家盡快啟動(dòng)控制碳排放的制度約束。

盡管對(duì)碳稅的邊界調(diào)節(jié)及歐盟航空碳稅合法性的質(zhì)疑聲不斷，中國(guó)也提出了相應(yīng)抵制措施，但不可否認(rèn)的是，經(jīng)濟(jì)全球化為制度全球化帶來(lái)了契機(jī)，而其相關(guān)嘗試正在悄然進(jìn)行。綠色經(jīng)濟(jì)時(shí)代，既有的世界規(guī)則正在被打破，新的世界規(guī)則正在試行。中國(guó)必須主動(dòng)參與并適應(yīng)這一趨勢(shì)。

二、中國(guó)開征碳稅的必然性

（一）緩解國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的減排壓力

近年來(lái)，中國(guó)的能源消費(fèi)和碳排放呈現(xiàn)出一種爆發(fā)式的增長(zhǎng)，給中國(guó)未來(lái)的發(fā)展帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。2009年，中國(guó)的碳排放總量超過(guò)美國(guó)，位居世界第一，而人均碳排放也已超過(guò)世界平均水平。國(guó)際社會(huì)對(duì)於中國(guó)碳排放急劇上升的憂懼已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為對(duì)中國(guó)碳減排的現(xiàn)實(shí)壓力。再加上發(fā)達(dá)國(guó)家單邊“碳關(guān)稅”政策以及“碳排放配額的進(jìn)口要求”等政策的倒逼影響，中國(guó)已不得不采取相應(yīng)的行動(dòng)。而在國(guó)內(nèi)開征碳稅被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)“碳關(guān)稅”和“碳排放配額”限制的有效措施。因?yàn)楦鶕?jù)避免國(guó)際雙重征稅的原則，對(duì)同一商品不能進(jìn)行二次征稅，因此一旦國(guó)內(nèi)開征碳稅，就可以避免相應(yīng)的碳關(guān)稅或邊界調(diào)節(jié)稅。而基於庇古稅理論的碳稅和基於科斯產(chǎn)權(quán)理論的碳交易機(jī)制是將外部成本內(nèi)部化的兩種手段，理論上是等價(jià)的，即二者都能消除外部性，因而具有可替代性。

（二）為參與綠色經(jīng)濟(jì)時(shí)代世界規(guī)則的重新制定積累制度經(jīng)驗(yàn)

應(yīng)對(duì)氣候變化已經(jīng)成為新的世界性議題，由於全球性以及對(duì)全球合作努力的要求，這一議題正挑戰(zhàn)著世界原有的發(fā)展格局和發(fā)展秩序。不管是美國(guó)的邊界調(diào)節(jié)稅方案還是歐盟的航空碳稅措施，實(shí)際上都在試探國(guó)際社會(huì)對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)時(shí)代新的世界規(guī)則的接受程度。雖然當(dāng)前很多研究都在討論這些措施的合理或合法性問(wèn)題，但我國(guó)目前的主流觀點(diǎn)是認(rèn)為其不合理，并呼吁我們要在國(guó)際氣候談判中爭(zhēng)取自己的權(quán)利。誠(chéng)然，這樣的爭(zhēng)取是必要的，但是也必須看到，在綠色經(jīng)濟(jì)時(shí)代，世界秩序重新界定，生產(chǎn)、流通和消費(fèi)規(guī)則的重新制定已經(jīng)啟動(dòng)，中國(guó)如果不能主動(dòng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，將失去在未來(lái)世界規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)。因?yàn)檫@種話語(yǔ)權(quán)不僅依賴於各國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且依賴各國(guó)的制度實(shí)力以及相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，由於歐盟率先啟動(dòng)了碳交易市場(chǎng)，其交易模式和經(jīng)驗(yàn)為各國(guó)在不同程度上所效仿，因此這種制度的出口已經(jīng)成為新的趨勢(shì)。可以說(shuō)，歐洲已經(jīng)憑借其技術(shù)、機(jī)制的先發(fā)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化了其對(duì)全球未來(lái)綠色發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)，并在一定程度上主導(dǎo)了綠色經(jīng)濟(jì)時(shí)代世界規(guī)則重新制定的節(jié)奏。

（三）以碳稅為起點(diǎn)啟動(dòng)中國(guó)稅制的綠色化改革

從長(zhǎng)期來(lái)看，節(jié)能減排必須通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，必須使得資源的價(jià)格反映其稀缺性和環(huán)境成本，因此，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)，重構(gòu)資源和環(huán)境價(jià)格體系，引導(dǎo)資源的合理利用，是必然的選擇，也是相對(duì)根本的方式。事實(shí)上，優(yōu)化國(guó)民稅收結(jié)構(gòu)或構(gòu)建綠色稅收體系，是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家常用的一種手段。綠稅改革又稱為環(huán)境稅改革，其基本思想是將稅收負(fù)擔(dān)從傳統(tǒng)向勞動(dòng)力和資本征稅逐步轉(zhuǎn)移到向污染和自然資源的使用征稅。從而使稅收負(fù)擔(dān)從社會(huì)所期望的“好東西”，如就業(yè)、收入和投資，轉(zhuǎn)移到社會(huì)所不期望的“壞東西”，如污染、資源消耗和廢棄物等。因此，環(huán)境稅具有“雙重紅利”效應(yīng)。具體來(lái)說(shuō)，就是在增加環(huán)境稅的同時(shí)降低其他稅種稅率，使環(huán)境稅既實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，又矯正了勞動(dòng)力與資本課稅的扭曲，產(chǎn)生“雙重紅利”，并趨向於“稅收中性”。

綠稅改革代表了環(huán)境政策和公共財(cái)政改革的一項(xiàng)重要發(fā)展。從我國(guó)當(dāng)前面臨的環(huán)境問(wèn)題的廣度和深度來(lái)看，缺乏根本性的稅收激勵(lì)機(jī)制的干預(yù)，從源頭上控制資源和環(huán)境的濫用，我國(guó)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)只能是空中樓閣。從這一點(diǎn)上來(lái)看，我國(guó)稅制的綠色化也是我國(guó)未來(lái)改革的重要方向。但是稅收結(jié)構(gòu)的綠化是一個(gè)漫長(zhǎng)的、不斷優(yōu)化的過(guò)程，需要緩慢而審慎地推進(jìn)，因此，其啟動(dòng)宜早不宜遲。以碳稅的引人為切入點(diǎn)，逐步推進(jìn)我國(guó)的稅制的綠色化改革，將是一條可行的路徑。而從世界其他國(guó)家碳稅的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅的推進(jìn)也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主體一定的緩沖、調(diào)整和認(rèn)可的時(shí)間，因此，有必要盡早啟動(dòng)相關(guān)實(shí)踐。

（四）以碳稅促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型

發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型在我國(guó)已講了很多年，但至今未能實(shí)現(xiàn)。究其原因，是激勵(lì)機(jī)制未能理順，而財(cái)稅體制是最為根本的激勵(lì)機(jī)制。因此，啟動(dòng)以碳稅為起點(diǎn)的中國(guó)稅制的綠色化改革有助於促進(jìn)我國(guó)的發(fā)展方式由粗放型向集約型發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

碳稅作為環(huán)境稅的一種，從其作用機(jī)理來(lái)看，主要通過(guò)兩種方式來(lái)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為。一是直接作用，即通過(guò)征稅導(dǎo)致的價(jià)格上升，刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的節(jié)能行為、能源使用效率的提高、能源產(chǎn)品的替代以及生產(chǎn)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)而有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為主體的二氧化碳排放量；二是間接作用，用碳稅收入對(duì)環(huán)境進(jìn)行投資，引起投資與消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而增強(qiáng)直接作用，這樣能形成兩方面效應(yīng)的良性互動(dòng)。因此，碳稅不僅有助於集約型發(fā)展，也有助於生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向環(huán)境友好的方向。而碳稅帶來(lái)的“雙重紅利”效應(yīng)也更符合以人力資本替代自然資本的可持續(xù)發(fā)展要求，因此，對(duì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型具有重要助推作用。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家的碳稅發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)際環(huán)境稅改革歷程

最早的環(huán)境稅費(fèi)出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代。雖然庇古很早就提出了利用稅收政策來(lái)促進(jìn)外部性內(nèi)部化，但是直到20世紀(jì)70年代環(huán)境公害事件頻頻爆發(fā)，“污染者付費(fèi)”原則才開始受到重視。而早期的“污染者付費(fèi)主要通過(guò)行政管制系統(tǒng)來(lái)推進(jìn)，如使用者付費(fèi)等制度，一方面難以預(yù)防未知的環(huán)境危害，另一方面管制的成本也居高不下。因而80年代起，歐盟國(guó)家的環(huán)境管理政策制定者開始轉(zhuǎn)向基於市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策。

與此同時(shí)，所得稅的扭曲效應(yīng)和20世紀(jì)八九十年代工商業(yè)不景氣帶來(lái)的失業(yè)使得人們逐漸對(duì)綠色稅收可能帶來(lái)的“雙重紅利”產(chǎn)生興趣，并期望在從向勞動(dòng)征稅轉(zhuǎn)而向污染和資源使用征稅的過(guò)程中，不僅獲得環(huán)境質(zhì)量改善的“環(huán)境紅利”，同時(shí)能夠獲得“就業(yè)紅利”。

20世紀(jì)80年代發(fā)達(dá)國(guó)家開始實(shí)行減稅政策，緩解稅收扭曲作用。但為了保證公共支出水平穩(wěn)定，在降低所得稅的同時(shí)，開始引入環(huán)境稅作為補(bǔ)充。因此，自20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型的環(huán)境稅費(fèi)，到90年代綠色稅收改革進(jìn)程的加快，環(huán)境稅費(fèi)越來(lái)越成為綠色稅收改革的主要內(nèi)容。而環(huán)境稅費(fèi)的納稅范圍包括能源、固體廢物、污水、農(nóng)藥、化肥、S0₂、CO₂等各個(gè)方面。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家碳稅發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

碳稅最先在北歐國(guó)家實(shí)施，芬蘭是世界上第一個(gè)實(shí)施碳稅的國(guó)家，於1990年開征碳稅，此后，瑞典、挪威、丹麥、德國(guó)、荷蘭、英國(guó)等國(guó)開始征碳稅。

第一，從歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅往往不是獨(dú)立征收的，而是與能源稅乃至其他稅種交織在一起，形成了能源一碳稅系統(tǒng)。第二，碳稅的稅率不是一成不變的，而是隨著時(shí)間不斷調(diào)整變化的。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大部分國(guó)家碳稅稅率的設(shè)定是隨時(shí)間由低到高呈上升趨勢(shì)，即在起步階段，稅率較低，以保證社會(huì)的接受度，而隨著時(shí)間的推移和稅收中性的保障，可以不斷提高碳稅的稅率以提升碳稅的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。第三，對(duì)於不同的征稅對(duì)象，碳稅的稅率有很大的差別。這種差別表現(xiàn)在三方面：對(duì)不同類型的燃料實(shí)行差別稅率；對(duì)不同使用部門的差別化對(duì)待；對(duì)不同用途的燃料征收不同的稅率。第四，為保持產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，存在大量的稅收優(yōu)惠情況。由於碳稅對(duì)於工業(yè)、特別是能源碳密集型工業(yè)的沖擊最大，因此，為了保障本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，各國(guó)都規(guī)定了相應(yīng)的減免稅措施。第五，堅(jiān)持稅收中性。稅收中性原則是歐盟國(guó)家普遍采用的碳稅政策原則，由於碳稅導(dǎo)致的價(jià)格上漲，經(jīng)濟(jì)主體不可避免會(huì)受到一些不利的影響。實(shí)施碳稅的國(guó)家在新增碳稅的同時(shí)，往往選擇降低消費(fèi)者收入稅、企業(yè)社會(huì)保障稅等與勞動(dòng)相關(guān)的稅收，在保障環(huán)境目標(biāo)的同時(shí)促進(jìn)就業(yè)。另一種保持稅收中性的方式是直接將稅收收入投入到替代能源、替代技術(shù)的開發(fā)項(xiàng)目或者對(duì)低收入家庭進(jìn)行直接補(bǔ)貼。

總的來(lái)說(shuō)，歐洲碳稅的發(fā)展伴隨著環(huán)境稅的改革而生，并與能源稅相互協(xié)調(diào)，其發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的不斷調(diào)適的過(guò)程，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需求。在這個(gè)過(guò)程中，以碳稅為代表的環(huán)境稅改革基本上保持了稅收中性，減少了對(duì)勞動(dòng)的征稅。而從現(xiàn)有的研究結(jié)果來(lái)看，實(shí)施碳稅的丹麥、德國(guó)、芬蘭、瑞典等國(guó)家也出現(xiàn)了溫室氣體排放量的普遍降低，實(shí)現(xiàn)了碳稅的環(huán)境目標(biāo)。

四、關(guān)於我國(guó)開征碳稅的建議

（一）從我國(guó)稅制綠色化改革的戰(zhàn)略高度設(shè)計(jì)碳稅

雖然碳稅的征收有助於緩解我國(guó)面臨的國(guó)際碳減排壓力，但是開征碳稅不能從被動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際壓力的角度考察，而必須站在我國(guó)稅制綠色化改革的戰(zhàn)略高度來(lái)設(shè)計(jì)。這意味著碳稅本身不是目的，理順稅收的激勵(lì)機(jī)制才是問(wèn)題的核心。因此，有必要梳理當(dāng)前我國(guó)各類與環(huán)境相關(guān)的稅費(fèi)，并將其納入碳稅開征乃至綠稅改革的整體框架，以避免激勵(lì)機(jī)制的扭曲或沖突。另一方面，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，能源一碳稅的系統(tǒng)性和協(xié)同性也需要在整體的環(huán)境稅框架內(nèi)協(xié)調(diào)。

（二）漸進(jìn)推進(jìn)，兼顧原則性和靈活性

碳稅的開征，稅收的綠色化改革，是一個(gè)長(zhǎng)期的利益協(xié)調(diào)過(guò)程，因此需要漸進(jìn)推進(jìn)。這一方面是為了有效協(xié)調(diào)各方利益，提高社會(huì)和公眾對(duì)環(huán)境稅的接受度，另一方面也是為企業(yè)的其他戰(zhàn)略選擇或轉(zhuǎn)變，如尋找替代技術(shù)或能源，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)重心的轉(zhuǎn)移等等，提供足夠的時(shí)間。

與此同時(shí)，碳稅的開征需要兼顧原則性和靈活性。所謂原則性，體現(xiàn)在碳稅在引導(dǎo)和激勵(lì)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上的潛在價(jià)值。好的激勵(lì)，潛在的激勵(lì)。所謂靈活性則體現(xiàn)在差別稅率、稅收優(yōu)惠、通過(guò)協(xié)議減免稅等政策上，以保障其可操作性。更簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是原則上對(duì)於所有經(jīng)濟(jì)主體的能源碳排放消費(fèi)行為征稅，且排放越多，稅負(fù)越重，從而體現(xiàn)碳稅引導(dǎo)外部成本內(nèi)部化的本質(zhì)。但是這一點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)，因此需要靈活機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)，靈活機(jī)制則是在考慮征稅成本、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)等因素的情況下，采取差別稅率、一定的稅收優(yōu)惠政策或者對(duì)於某些經(jīng)濟(jì)主體給予一段時(shí)間的稅收豁免期等，以保障碳稅的執(zhí)行。

（三）保障稅收中性

保持稅收中性，是開征碳稅的基本原則。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)前保障稅收中性的方式主要有三種：一是通過(guò)減免或直接的稅收返還；二是通過(guò)減免其他稅收如個(gè)人所得稅、企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)稅等實(shí)現(xiàn)；三是通過(guò)直接投資於能源技術(shù)的改進(jìn)或者低收入者的補(bǔ)貼。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，即使是環(huán)境稅稅種最為豐富的北歐國(guó)家，其環(huán)境稅收在GDP和總體稅收中的比重也并不高。因此，碳稅等環(huán)境稅的作用更多的在於其激勵(lì)和遏制的引導(dǎo)功能，降低原有稅制的扭曲效應(yīng)，而不在於財(cái)政功能。因此，選擇何種方式保持稅收中性，取決於其各自執(zhí)行成本的差異以及不同稅收中性措施帶來(lái)的激勵(lì)效應(yīng)的差異。值得一提的是，雖然財(cái)政收入在碳稅與其他稅種之間的轉(zhuǎn)移，能夠在總體上保持企業(yè)或居民的稅負(fù)不變。但是對(duì)於個(gè)體而言，稅負(fù)的結(jié)構(gòu)變化和總量變化依然是可以感知的，而這個(gè)過(guò)程也是一個(gè)利益重新配置的過(guò)程，具有很大的挑戰(zhàn)性，需要逐步的、審慎的推進(jìn)。