海島居民社會保險問題分析及對策建議：以珠海萬山群島為例

劉蓮

受客觀環境影響，海島居民的物質生活水平與陸地居民存在較大差異。相對較低的收入使他們更關注社會保險所帶來的效益和實際作用，因此，其個人需求也更直接地作用于參保[1]滿意度。筆者通過采訪珠海萬山群島當地居民及相關政府部門，獲取居民參保現狀并進行研究，發現社保政策在海島實施過程中的問題，并提出相應的政策建議，以求進一步完善與發展社保政策在海島的貫徹實施。

社會保險；養老保險；養老金；社保政策

1.萬山群島居民生活現狀與參保情況

萬山群島概況及人口狀況：萬山群島包括珠海市下轄萬山、桂山、外伶仃、東澳、擔桿列島等100多個島嶼。眾島嶼均勻分布在珠江口海面，層巒疊嶂之勢使之成為華南地區的天然屏障。萬山群島中大部分島嶼屬無人島，地勢險要且資源稀缺，因此該地區人口主要集中在萬山、桂山及外伶仃島三個資源相對豐富的島嶼。隨著經濟發展的需要，市政府在此三島上設立了鎮一級政府。珠海市統計年鑒數據指出，截止2010年，萬山區共有居民1019戶，常住人口4813人，流動漁民人口9986人，2011年全年萬山群島漁民人均收入12165元，即月人均收入約1014元。

萬山群島居民有關社保政策：養老保險方面，近年來珠海市先后頒布了《關于印發珠海市農民[2]和被征地農民養老保險過渡辦法的通知》及《關于印發珠海市城鎮居民[3]社會養老保險辦法的通知》（以下分別簡稱《農保》、《城保》），用以引導居民參加養老保險并指導政府各單位的政策執行。《農保》自2006年1月1日實施以來先后進行多次調整。先于2007年1月將繳費劃為五個檔次，其中最高為110元，而后于2008年10月將老年津貼標準由每人每月100元提高至150元。2010年底，隨著珠海市基礎養老金制度的建立，市政府下發了《關于進一步加大財政投入提高農保待遇水平的通知》，使珠海市老年津貼和基礎養老金標準由每人每月150元提高至165元，是國家“新農保”辦法確定的每人每月55元基礎養老金的3倍。《城保》規定參保個人繳費標準為110元，政府按個人繳費額的50%進行補貼。城鎮居民養老金由基礎養老金與個人賬戶養老金組成，基礎養老金為每人每月165元，個人賬戶養老金按個人賬戶儲存額除以計發月數[4]的標準計發。萬山群島居民也遵照以上辦法參保。醫療保險方面，擁有本市戶籍的海島居民，無論是城鎮抑或農村戶口均根據《關于印發珠海市城鄉居民基本醫療保險暫行辦法的通知》參加醫療保險。萬山群島居民個人每年繳費325元，政府財政補貼每人每年280元，即居民醫保年籌資標準為每人每年605元。

萬山群島居民參保情況：從政府方面獲悉，截止2012年6月底，萬山區本地戶籍居民參保率達到90%以上。多數居民自愿參加社會保險，但不乏個別居民受環境因素和自身條件所限無法繳費參保。同時也存在居民無法正常領取社保待遇的現象。居民參保后，由于在轉移接續過程中出現紕漏，致使最終無法正常領取社保待遇。個別沒有固定收入、生活困難的海島居民則認為每月幾百元的社保費用無疑會讓他們的生活雪上加霜，因而拒絕參保。除以上兩種情況，空掛戶也是未參與社保的主要人群之一。空掛戶指空有戶口但本人或家庭成員均不居住在戶口登記地。據擔桿鎮政府稱，該鎮未參保居民多為空掛戶。

2.萬山群島居民參保存在的問題及原因分析

靈活就業人員參保費用偏高：在參與調查的79戶萬山群島居民中，有50戶即63.2%的海島居民認為社保繳費過高，社保開支對其生活造成了或多或少的壓力。筆者從珠海市人社局得知，靈活就業人員可參加居民社會保險，即城鄉居民基本醫療保險、城鎮居民社會養老保險或農民和被征地農民養老保險，折合每人每月需繳納養老保險基金及醫療保險費用約175元（含政府補助）。他們亦可選擇參加職工社會保險，但從7月1日開始參加此險種的個人參保最低繳費金額為531.96元，遠高于前者。據部分靈活就業人員反應，社保費用由2009年每月約300元調整至目前每月約500元，較大的增幅嚴重影響了居民參保意愿，但寄望于未來生活保障又不得不選擇參保。萬山群島居民認為參保費用過高原因有三：其一，社保費用全部由個人支付。由于海島居民絕大多數為無雇工的個體工商戶和靈活就業人員，按我國《社會保險法》規定，靈活就業人員保費全部由個人繳納，即本應由用人單位支付的社保費用也需由個人繳納，因此海島居民個人所繳保費將高于單位職工個人所繳保費。一位萬山島居民稱，萬山群島鎮政府按月向戶口在島的本地居民發放參保補貼，每月發放補助190元才能勉強保證社保費用的支付，若缺少政府補助，個人將難以負擔社保費用及生活開支。其二，海島居民家庭收入偏低。萬山群島居民中僅有少部分人有工作單位并按月領取固定工資，絕大多數居民從事小成本經營。由于海島環境及人口流動量等限制，個體經營者收入較低。據島上一中等收入水平的居民反映，其三口之家月收入近5000元，夫妻兩人每月需支付社保費用約1000元，占其月收入的20%，負擔較重。低收入家庭則更難以承擔參保支出。其三，海島居民生活成本偏高。食品支出占居民消費支出的比重最大，而海島上食品、用品由于貨船運輸成本高，使居民對基本生活開支投入較大。高生活成本壓力下，多數居民希望降低參保費用。

部分居民無法按時領取養老金：據調查，直至2006年，無雇工的個體工商戶、靈活就業人員才被允許參加社保，并全部由個人繳納社保費。此前，社保費用只能通過單位繳納，個人不能單獨交費，居民如無工作單位則無法參保。時至今日，部分海島居民即將達到領取養老金的年齡，但由于繳費年限不足，需繼續繳費累計滿15年才能領取養老金，甚至將出現居民60歲之后仍不能領取養老金的情況。這無異于推后了居民領取養老金的年齡并對參保人利益造成一定損害。雖然政府允許繳費滿13年的60歲及以上居民以一次性躉繳15年養老保險費的方式完成繳費，但仍有相當部分繳費不足13年且年滿60歲的居民無法一次性躉繳保費。這些參保人的養老待遇問題亟需引起政府關注。

海島居民異地就醫無法享受同等待遇：

外來務工人員海島就醫報銷難。萬山群島因其特殊的地理位置和日漸成熟的旅游業吸引了不少外來務工人員。由于種種原因，這些人員未將戶籍遷來此地，即使他們已在原居住地參保，但仍不能與享受本地居民同等醫療保險待遇。據一外來務工人員稱，市外參保人員在海島就醫產生的醫療費報銷較為困難。在外伶仃島、東澳島這類主要依靠旅游業帶動經濟發展的島嶼上，外來務工人員較多，此類現象更為嚴重。據調查，外伶仃島上大部分零售商販為外來務工人員，其中不乏已在島上生活逾十年的人員，但醫保制度的不完善，使其在海島甚至在珠海市區都難以享受到與參保地同等的醫保待遇，易引發其不滿情緒及對醫保作用的質疑。

本地戶口居民外地就醫報銷難。萬山群島居民的醫保指定醫院通常為該鎮衛生所或衛生院。海島衛生所的醫療設備及人才資源相對稀缺、條件較差，如遇大病、重病則需要辦理復雜的醫保轉院治療手續，而轉院治療極有可能耽誤治療時機致使病情惡化。對戶口在海島而未在島上居住的居民而言，享受醫保待遇就更加困難。一旦其在診療過程中沒有回到海島指定醫院，就需自行支付診療費用而無法獲得醫保報銷。可見，雖然海島居民在戶口所在地的指定醫院接受治療為政府及相關機構統籌管理醫療保險提供了便捷，但也同時對其享受醫保待遇造成了諸多不便。

社保宣傳缺失：一是宣傳手段單一。調查中發現，海島政府部門僅利用宣傳欄這一傳播手段普及社保知識，且宣傳欄多設在政府部門附近，忽視了海島居民居住地相對分散、極少留意宣傳欄的生活習性，政策宣傳遠未達到效果；二是宣傳方式簡單。政府宣傳常直接引用上級下發的通知或辦法，而海島居民的平均文化程度偏低，多是大專甚至高中以下學歷，且不乏文化水平極低的中老年人，他們對社保政策的專業性、復雜性缺乏了解，甚至可能對社保政策的內容及意義產生質疑；三是解釋說明不到位。調查中得知，島上絕大部分居民每月按規定繳納約500元的社保費，卻對具體繳費標準不甚了解。筆者就社保繳費情況電話采訪某鎮

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政府時，遇到部門間相互推諉的情況，最終無法找到直接部門了解政策。可見海島居民要了解自身繳費情況也較為困難。

3.海島居民參保問題的對策建議

調整社保繳費標準以穩定靈活就業人員參保狀態：海島居民靈活就業人員占比較大，如能妥善解決參保費用偏高問題，將有利于社會穩定。政府可適當調整社保繳費標準，以適應不同生活水平居民的需求。建議參照北京市靈活就業人員參保繳費辦法，從海島居民靈活就業人員收入情況出發，將基本養老保險、失業保險的繳費標準分為三檔：第1檔，以本市上年職工月平均工資為繳費基數；第2檔，以本市上年職工月平均工資的60%作為繳費基數；第3檔，以本市上年職工月平均工資的40%作為繳費基數。同時，將醫療保險費用劃分為兩個標準：其一，不享受醫療保險補貼人員的個人月繳費標準，此類標準略高，且基本統籌[5]金額占比較大；其二，享受醫療保險補貼人員的個人月繳費標準，此類標準應低于前者，且基本統籌與大額互助金額所占比例相同。

允許一次性躉繳保費以解決特殊人群養老金領取：鑒于萬山群島居民自2006年起才被允許個人參保，因此，對年滿60周歲仍未繳滿15年的特殊人群，建議出臺新政允許其一次性躉繳15年養老保險費，從繳清費用的次月起按月領取養老金。即新政可規定：凡在1960年及以前出生的參保人，在達到60周歲時繳費年限不足15年的，可按月繼續繳費，也可一次性躉繳至15年；凡在1961年及以后出生的參保人，達到60周歲時繳費年限不足15年的，仍按月繼續繳費直至15年，不得一次性躉繳。既避免了部分參保人年滿60周歲卻不能及時領取養老金的情況，又能緩解養老保險基金緊張的局勢，化解社會矛盾。

制定統一醫保方案以實現醫保省內聯網：實現醫保全省聯網有助于外來務工人員在萬山群島生活居住時獲得相應的醫療待遇，也有助于海島戶口居民更方便地在外就醫。目前全省各地都有地方醫保結算系統，不同的市縣在醫保病種、支付比例、住院報銷比例等方面有不同規定，這對建立全省聯網的醫保制度十分不利。因此需建立一套在全省范圍內較規范可行的醫保方案。建議政府廣泛征求意見，先在具備條件的地區試行醫保聯網結算，視其成效決定方案推行進度。隨后，經醫保部門批準的醫療機構、藥房或藥店均可對醫療費用實行聯網結算，從而實現減少社會成本、方便海島居民就醫的目的。

實施多元化戰略以拓寬政策宣傳路徑：建議政府利用多種方式拓寬政策宣傳途徑與力度，加強解釋說明。如可通過村鎮廣播站對最新社保政策及時進行宣傳；印發言簡意賅、通俗易懂的口袋書、社保宣傳小冊及宣傳畫；聯絡電話運營商，向手機用戶發送社保政策宣傳短信，甚至可以利用網絡媒體對出臺的政策進行宣傳。各海島鎮政府部門應積極舉辦社保咨詢服務活動，以面對面交流幫助居民解答疑難，做到信息公開、政務公開，使每個參保人都能清晰了解個人參保情況，以便民利民措施加大社保政策的貫徹力度，提高社保政策的執行效果。

[1]參加社會保險，簡稱“參保”

[2]具有珠海市戶籍、以務農（漁）為基本生計的人員

[3]具有城鎮戶籍、年滿16周歲（不含在校生）、未參加其他各項社會養老保險的人員

[4]按國務院有關規定，目前我國60周歲及以上老年人的計發月數為139

[5]用人單位繳納的基本醫療保險費