中國社區基層組織需加強自治功能的發揮

陳怡君

中華人民共和國《憲法》第一百一十一條明確規定：“居民委員會和村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！苯陙?，社區建設成為社會學和公共管理學研究的熱門課題之一，社區建設與管理也成為各國政府行政管理的新課題。中國目前正處于深刻而廣泛的社會轉型時期，這種社會轉型由兩個深刻的轉變構成:一是體制的轉軌；二是結構的轉型。這種變動也體現在城市的基層組織方面。面對城市基層的控制和管理，居民政治參與意識和能力的提高及其對自己生活社區提出的更高要求，社區建設由此在中國廣泛開展，這就決定社區居委會工作要適應社會發展新形勢的變化要求。為了更好地了解和探究廣州社區基層自治功能的實施與發揮，我們成立了“廣州S社區居委會自治能力調查”的課題調研組，利用了兩天的時間，調查走訪了廣州S社區居委會，與居委會主任進行了約25分鐘的訪談，對居民進行問卷調查50份，對S社區居委會的自治功能進行了認真的調查和基于專業認知的基礎上簡單的分析。

1.廣州基層自治組織，東環社區居委會基本情況闡述

“一般而言，社區是指聚集在一定區域范圍內的社會群體，按照一定的規范和制度結合而成的社會共同體。構成社區的要素包括以下五個方面:有較穩定和獨立的地域界限；有以一定社會關系組成的社會群體；有維護該地區公共利益的管理機構；有維護群體生存和發展的生活服務設施；群體成員具有地緣上的歸屬感、參與感和認同感?！本用?、居委會及其他自治性組織也就成為社區建設的主體力量。廣州S社區居委會位于廣州老城區越秀區繁華地段，所轄居民萬人左右。

基層發展相對成熟。居委對社區的管理主要分為黨政、民政、計劃生育管理、綜合治安管理和城市管理五條線。黨員關系主要體現在街道辦人員指令的溝通與交流，其主要內容分為婦聯工作、工會工作、青少年工作，目前最熱鬧的是創文工作幾個方面。居委內部機構人員有主任、副主任，處于群眾性自治組織的原則，基層領導都由居民選舉，不由上級直接派任。機構人員三年選舉一次，跟黨政人員同時進行選舉，先選書記再選主任。機構主要領導會定期接受街道辦方的指令并與其匯報近期工作和社區具體情況。

社區管理相對和諧。社區設施完備，雖因主客觀條件的限制，目前東環社區內尚不具備菜市場，但據調查了解，社區內已設有小型超市、幼兒園、報刊亭、文具店、老人娛樂室等其他生活服務設施，再者東環社區位置靠近市中心，居民交通出行、娛樂消遣的需求都得到了大致的滿足。據居委主任反映，工作人員會通過家庭走訪，負責調解居民區內次數不多的矛盾，如家庭、鄰里之間的糾紛，亦有安撫部分居民對社會的不滿情緒。主要工作人員會抽空和居民閑聊，在節假日前夕會到主要商場前站崗，了解居民的生活狀況；在實際觀察中，亦發現有退休的老人經常圍坐一起談天，或接送上下學的孩子，生活頗為愜意舒適。居民和居委內部工作人員關系融洽，居民對其工作的評賞較高，這也為我們的調研實踐順利進行提供了便利。社區環境相對擁擠，沒有特定的娛樂場所和綠化帶，但每個星期會組織一次大掃除，環境相對整潔。

居民自治未得到切實的落行。據對居民的調查問卷的統計顯示，大多數居民并無自治的意識，均為接受居委組織的全權管轄，對居委隸屬機構、居委內部機構情況的基本信息仍有不甚了解的現象。居民大多是局限于自我的生活圈子里，未曾對居委整體的自治建設給予太多的關注。大多處于“你說怎樣我就怎樣”、有意見“沒必要提，提了也沒作用”、“這樣已經挺好，也不知道怎樣才更好”的心理狀態。居委機構人員充分扮演了“管轄者”的角色，并未按規章制度中所指明的定期召開居民大會，“能不開就不開”、“沒時間、沒資金”、“程序復雜，機構人員素質達不到寫好總結報告的要求”、“要改善只能交給上頭”，社區內缺乏了居民自治的氛圍和意識。

組織機構相對獨立。S社區落址越秀區一個比較僻靜的大院中，本身和其他社區并無太大的交集。據相關情況的反映，S社區居委并沒有很好的同所屬街道辦相溝通，主要表現在兩個方面：居委領導只是負責執行指令、匯報工作的職責，而工作人員的意見、居民的建議不敢、不愿向上頭反映；除特殊檢查外，街道辦相關人員很少走訪社區，甚至有居民反映根本不知道存在街道辦。社區基層組織機構的相對獨立，對更好地建設自治組織造成了一定的阻礙。

2.當前S社區居委會存在的自治功能方面的缺陷及原因

在實地調研過程中，調查問卷所派發向的居民，大多是在居委工作人員的請求下配合了我們的調研。這大大增強了調研的可行性以及提高了完成任務的進程和效率。然而，這也折生出一個新的問題：降低了問卷結果的可信度和真實性。恰于偶然，在派發問卷的過程中，我們收集到了兩份比較“特別”的問卷。一份來自一個弱智女青年；一份來自一個退休已久而又極少與居委溝通的老人。通過對他們較長時間的訪問，我們了解到居委給予其的關注和照顧是遠遠不足的，生活起居幾乎都依賴自己工資微薄的親人（她來自外?。?，平時幾乎沒怎么和居委的人說過話；而在和退休的大爺談話時，大爺認為居委工作偏向“行政化”，“形式化”，主要為迎合政府指令的需求。而大爺和居委的溝通又是閉塞的，從而社區內部暢通的溝通途徑仍然存在有缺陷。從對這兩位弱勢群體人員調研可以映射出，居委內部工作存在忽視弱勢群體權益的問題，而以下就從當前社區居委沒有切實落行基層群眾自治化以及居委自治功能發揮的缺失層面淺視基層組織自治功能的發揮問題。

作為基層群眾自治組織的社區居委會，其功能是以制度規范群眾組織并以實際行動保障群眾更民主、更和諧地生活。因此，社區居委應該充分尊重民意，讓群眾手把手打造和參與管理自己的社區。更重要的是，作為群眾自治組織，居委的功能一個側面應該關注到民生問題，而弱勢群體理所當然應占有其中不容忽視的尤為重要的地位。而這種職能的缺失，必然與居委機構本身的組織有關。現在從下面幾個方面究其原因。

基層機構內卷化、組織行政化，職能出現易轉和偏差。

“內卷化”，是中山大學何艷玲等學者借以描述當前中國城市基層自治組織的不理想的變革（演化）形態，亦即沒有實際發展（或效益提高）的變革和增長。

《城市居民委員會組織法》也規定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，享有廣泛的自治權利，包括財務、財產、人事、管理、教育、服務自治的權利。可見，居民委員會的地位與功能應是:第一，居委會是實現基層民主的重要組織形式。根據憲法規定，在我們國家，廣大人民擁有依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的權利，而居委會則是城市居民實現民主權利的重要形式。第二，它是聯系政府與居民的中介與橋梁。它可以接受政府的委托進行社會事務管理與社會服務工作，但政府必須保證其自治地位，它們之間是指導、協作、協商的關系。居民通過自治組織向政府提出意見與要求，參與政府決策，監督政府，維護自身的合法權益。第三，它是居民進行自我管理、自我教育、自我服務的自治組織。它承擔著進行社區自我管理、維護社區穩定與秩序的功能，開展社區服務、滿足社區居民物質文化生活需要的功能，及社區教育、互助、社會化的功能。但是，隨著社會轉軌造成的客觀環境的壓力及政府做出的適應性行動，社區居委會的發展逐漸偏離了憲法的規范和要求，在現實中呈現出明顯的行政化特征。

據居委內部人員反映，上級部門經常來檢查，而且是以抽檢的形式，包括街道辦的、區的、市的。尤其以文明城市評優時最為嚴重，大小抽檢頻繁而至。職員的獎金也與政績掛鉤，獎金評定有條件限制，基本上每個人都能拿到，但會分等級。主要看街道稅收，且如果超生、火災、犯罪案件的比率超過一定限度，就會被扣分，年終獎就會相應地減少。其中，相關人員透露，居委現今管轄的對象和范圍很廣，由于社區地域較大，有時還需扮演城管的職責，甚者，管理還觸及社區交通。

綜上所述，聯系當前的S社區居委會，其實際上為執行指令性指標的行政組織而非基層群眾自治性組織。想必，一個自身忙得不可開交的、管理觸及行政、市政各個層面的組織又如何能很好地發揮組織的自治功能，更難以兼顧加強關注弱勢群體等民生問題。

基層內部職責不明確，工作人員明顯缺乏。居委內部6個工作人員，管8000多居民，加上流動人口就是上萬人。每個工作人員須負責管250到300戶人。上頭指令派發下來時，由一人領導，其它可自由調任，沒有明確的分工。這就容易出現“扎堆”的管轄現象，大眾所關注的日常生活問題管不過來，而一些潛在的應該給予特殊關注的如弱勢群體的問題卻得不到應有的解決。再加上居委管轄的范圍超出其職能范圍，甚至執行了一些原屬于街道辦的權責，進一步造就了居委職能的缺失。

職工福利待遇差，干多干少差不多。居委工作人員一日工作制為八小時，經常會有加班的情況，例如應付檢查需家訪時需等到居民下班后才切合客觀條件，若清早進行家訪，則加上值路崗等任務，實際工作時間得延遲至晚上六點。而其工資編制，普通工作人員是一千九左右，不到兩千，主任或其領導人員則為兩千一左右。關于節假日的獎金，據了解，實為上級統一發配，一年兩千，平均每個節日五百。而加班后的補貼和誤餐費，折合起來不過6元/時。繁重的工作任務和較低的工資編制，消磨了內部人員的工作熱情，更無心打造真正意義上的自治組織，不過是一種例行的辦公任務。這就更難以深入到弱勢群體的需求，給居委實際功能的發揮造成了很大的局限。

職員未樹立服務群眾的意識，群眾很大程度上也具有自治惰性。社區行政化，反映了這樣的事實：當前中國城市社區在地理范圍上與行政區劃基本重合，社區建設的一切項目、活動和事業，都離不開基層政府的策劃、組織、資助乃至操辦。社區居委會成為繼“兩級政府，三級管理”之后的第四級網絡，成為政府基層控制與管理的延伸，表現出行政組織的某些特征。首先，從選舉與人事來看，政府基本控制著居委會干部的產生和任免。其次，從經濟來源看，居委會在很大程度上依賴于政府的財政撥款。居委會的辦公經費、居委會專職和聘用干部的工資，由區政府公共財政支出。最后，從居委會所承擔的任務的來源看，主要來自政府部門的指令。據調查，目前居委會所承擔的工作有十大類近百項，其內容包括小區環境衛生、小區社會治安、物業管理、民政幫困、計劃生育、宣傳教育、迎接考核評比、收款、人口普查等方面。而且，這些工作任務主要來源于政府。“對居委會干部的抽樣調查結果表明，有93.3%居委會干部認為各項事務主要來自于街道辦事處，相比之下，只有6.7%的人認為來自于社區居民。”

社區行政化過于強調政府對社區的控制和主導作用，必然忽略社區自我治理，導致政府所呼吁的居民參與始終處于低水平代表社區主流價值和要求的自治組織無法形成。宏觀上看，社區缺乏自治理念和自主精神，依附于政府，致使社區缺乏自我管理和自我發展能力，最終影響了社區的協調、快速、健康發展；微觀上看，公民的自信心降低，很少意識到自己的責任，包括對自己和社會的責任，沒有形成對社區的認同感和責任感。居民對居委會的態度是冷漠的，主要把它當作一級政府而不是自己的自治組織。

S社區存在弱勢群體缺乏關注、急需關照的頗為嚴重的問題，而卻存在“有也不敢提，敢也不愿提，提了沒人理，理了沒人執行”的現象，整個機構處在一種充滿惰性的巡回往復的機械式運作狀態。行政化的工作在不斷地完善和補充，而真正的群眾自治工作卻被斷絕在每戶的居民圈子的日常生活中。工作人員迫于工作壓力無心實現居民自治，居民出于“群眾”的小角色不愿參與自治。而弱勢群體的問題，自然而然被冷置一旁，誰也無心“狗拿耗子多管閑事”。而居委中存在的誤區，認為實現社區的“政績”就表明已成功打造了一個基層群眾自治組織，實際上帶給了居民心理上一種很浮夸的滿足感，而居民本身不滿社會的情緒癥結也出自身邊的民生問題，很多居民都會有一種對退休后不知何去何從的迷茫感。而真正作為弱勢群體的殘疾人員、失業人員以及退休人員更難以得到相應的社會需求。

3.新形勢下針對基層群眾自治組織功能發揮的缺陷相應的初步的對策

針對S社區居委會一種行政化的自治狀況，只有促使居委工作人員真正“各司其職”，激發群眾的自治積極性，才能夠真正完善居委會的自治功能，弱勢群體方面的民生問題才能夠得到本質性的解決。

加強社區自治組織——居民委員會的建設。首先要健全組織，以居民委員會為城市社區自治的主體組織，以社區居民會議作為社區自治的監督組織，并按照“社區自治，議行分設”的原則探索社區內議事層與執行層分開的城市社區自治組織形式：社區居民會議由社區成員選舉產生，實行兼職制，行使社區居民民主議事與民主監督職能；社區居委會工作人員，通過公開招聘，交由社區成員代表大會通過，實行專職制，負責社區具體事務的管理。自治是城市社區組織的特質。其次是健全居委會的功能，它應擔負起社區服務、政治參與、社區化教育的功能。社區提供的公共服務設施越完善，社區的政治參與充分開展起來，越能使居民依賴于社區，增強對社區的認同感和歸屬感。通過這一措施，能夠進一步完善東環社區居委會的內部機構，從領導層面出發解決機構內部的組織問題，努力打造一個利民便民的自治機構。

在意識層面，明確幾種關系。一是街道辦與居委會的關系，即政府組織與自治組織的關系。政府應轉變職能，改變工作方式和工作作風，切實尊重和保障憲政規定的居委會的自治地位，變管理社區為服務社區。街道辦與居委會是合作與協商的關系，而不是命令與服從的關系。二是居委會與物業管理單位的關系，即社區自治組織與企業組織的關系。社區自治組織是社區居民利益的代表，有權行使對物業單位的綜合協調與監督。同時，居委會也要支持物業單位搞好物業管理與服務。三是社區居委會與社區居民的關系要始終體現共治、共享、共有的特征?！白灾巍辈皇且粋€吹得響的口號，只有提升社區人員的自治素質，才能在意識層面提升社區成員的自治熱情。

嘗試提供給殘疾人員、退休失業人員等弱勢群體一些職位，在特定居民的協助下完成每天的一些簡單的職務工作。給予特殊的弱勢群體一些符合主客觀條件的職位，從一方面而言能夠充實其生活，使其融入社區家庭，另一方面亦可加強弱勢群體與居民和居委工作人員的溝通，并能夠提高居民和工作人員對其所有困難的關注?；谥骺陀^條件的限制，特殊弱勢群體在執行工作時可能需要一些輔助，因此須請求部分有能力的居民協助其工作的執行。

組織群體性的溝通活動，凝聚社區情感。社區應該凝聚其特有的社區情感，而這種情感的締造離不開社區成員的積極參與。在居委工作人員方面，其須積極組織群體性的非正式會議，社區內發生的各個方面的重大事情和新鮮聽聞可經常和清閑的居民溝通交流、征求其意見，讓其融入社區管理。亦可于過年過節時組織一些溫馨的社區活動，如一起包餃子等，增強生活上的聯系，為互幫互助的和諧氛圍提供前提條件。

黨的十五大報告指出，“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐?！奔訌娚鐓^建設，實現社區自治，在政府與社會之間構架寬厚的隔離帶，是加強社會自我管理、自主管理的新途徑，也是建設有中國特色的社會主義民主政府、擴大基層民主的新創舉。從社區行政化到社區自治，這是歷史發展之必然。只有給社區基層注入“自治”的新鮮血液，社區才能夠真正地、更有生命力地活躍起來，打造一個和諧、溫暖的自治組織。

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