涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪法律適用問題

許盛忠 朱偉明

在新農(nóng)村的建設(shè)過程中，政府對“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”的投入大幅增加，支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金增多；同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，征用農(nóng)村土地拆遷等工作也越來越多，而一些村干部在協(xié)助政府開展各項(xiàng)公務(wù)活動中，利用職權(quán)便利弄虛作假、侵吞國家財(cái)產(chǎn)、挪用補(bǔ)助資金的情況也多了起來，涉農(nóng)職務(wù)犯罪嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益，影響了農(nóng)村的建設(shè)，為廣大人民群眾所不容。

1.當(dāng)前涉農(nóng)惠農(nóng)職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

一是犯罪主體趨向職務(wù)化。在我院查辦的“涉農(nóng)”系列職務(wù)案件中，犯罪人員多是農(nóng)村“村官”，犯罪性質(zhì)多為貪污、受賄、挪用公款。這些犯罪人員利用手中權(quán)力非法侵吞、占有退耕還林、公益林、種糧大戶補(bǔ)助等公款，進(jìn)行權(quán)錢交易收受他人賄賂。

二是犯罪涉及領(lǐng)域多元化。與過去相比，近年來我院所查辦的“涉農(nóng)”職務(wù)犯罪涉及領(lǐng)域廣，其中涉及救濟(jì)補(bǔ)助款、退耕還林款、公益林補(bǔ)助款、種糧大戶補(bǔ)貼款、危房改造補(bǔ)助資金等方面的案件居多。

三是窩案、串案、共同犯罪多，呈現(xiàn)出“團(tuán)伙”犯罪傾向。過去“涉農(nóng)”職務(wù)犯罪一般是單人作案，近年來團(tuán)伙型犯罪凸顯，并有上升趨勢，甚至出現(xiàn)整個村黨支部、村委會（村兩委）所有的干部共同犯案。

四是犯罪的手段多樣化。其表現(xiàn)在用假發(fā)票充帳，虛報(bào)開支，重復(fù)列舉開支等更加隱蔽和秘密的方法從中截留國家的財(cái)產(chǎn)；虛報(bào)惠農(nóng)政策數(shù)目騙取國家的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行貪污、挪用、私分。

五是社會危害性大。“涉農(nóng)”職務(wù)犯罪案件最直接地侵害了廣大農(nóng)民群眾的切身利益，“涉農(nóng)”職務(wù)犯罪分子以權(quán)謀私，不僅侵害了一方百姓，而且敗壞了黨風(fēng)黨紀(jì)，破壞了黨和政府的形象與威信，影響了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

2.當(dāng)前涉農(nóng)惠農(nóng)職務(wù)犯罪的成因

一是權(quán)力失控，監(jiān)督不到位。從我院查處的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件情況來看，其共性問題是：缺乏有效的黨內(nèi)監(jiān)督，甚至長年不開民主生活會；審計(jì)監(jiān)督輕描淡寫，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和主管部門對群眾反映的問題重視不夠，對某些苗頭性問題沒有及時治理。

二是管理有缺陷，改革不到位。近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的力度很大，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，或撤，或并，或解體，或改制，變革也凸顯出一些地方思想觀念不相適應(yīng)、管理跟不上的問題。

三是群眾不知情，推行“政務(wù)公開”、“村務(wù)公開”、“財(cái)務(wù)公開”等民主制度建設(shè)不到位。基層組織政務(wù)不公開、村務(wù)不公開、財(cái)務(wù)不公開的問題既普遍且嚴(yán)重，沒有建立民主理財(cái)機(jī)制，缺乏有效的群眾監(jiān)督。

同時，少數(shù)干部法律意識差也是造成目前村兩委干部職務(wù)犯罪的主要原因。

3.“涉農(nóng)”職務(wù)犯罪的法律適用

一是村黨支部人員的認(rèn)定問題。從農(nóng)村基層組織的狀況看，由于基層黨務(wù)、公務(wù)、村務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)等均由村支部、村委會等組織承擔(dān)，任職交叉，尤其是村黨支部在村事務(wù)中不論黨務(wù)、公務(wù)均起絕對領(lǐng)導(dǎo)作用，村書記才是村里的主要負(fù)責(zé)人，故筆者認(rèn)為，村黨支部人員屬于立法解釋規(guī)定中所指的基層組織人員。

二是村小組、自然村等工作人員的認(rèn)定問題。從目前農(nóng)村基層組織的工作分工來看，村小組、自然村的工作人員在工作上接受村兩委的工作安排，并在日常的工作中接受村兩委的領(lǐng)導(dǎo)，在村兩委干部協(xié)助政府從事公務(wù)的過程中，村兩委會把具體工作細(xì)分安排給村小組、自然村的工作人員具體操作。因此，筆者認(rèn)為村小組、自然村等工作人員屬于立法解釋規(guī)定中所指的基層組織人員。

三是村公務(wù)范圍的認(rèn)定問題。村公務(wù)有三種情況：依法協(xié)助人民政府從事公務(wù)、村內(nèi)自治事務(wù)與村級經(jīng)營活動。依法協(xié)助公務(wù)，全國人大立法解釋將其限制在七項(xiàng)范圍之內(nèi)。其實(shí)質(zhì)是村基層組織協(xié)助人民政府從事行政管理工作。惟有在這七項(xiàng)事務(wù)中，才存在依法從事公務(wù)的可能，因而才可能成立貪污受賄、挪用公款等犯罪。除了這七項(xiàng)，貪污賄賂、挪用公款等犯罪不能成立。

4.預(yù)防對策和建議

這幾年，國家不斷有支農(nóng)惠農(nóng)政策出臺，三農(nóng)領(lǐng)域投入的資金也越來越多，如何發(fā)揮好國家專項(xiàng)資金的使用效益，落實(shí)好國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策，預(yù)防涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的發(fā)生，必須加大宣傳、管理和監(jiān)督的力度。

一是加強(qiáng)政策法律宣傳和案件查處力度。組織相關(guān)部門和借助各種媒體對國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策進(jìn)行廣泛宣傳，讓農(nóng)民充分了解相關(guān)的政策和法規(guī)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)開展形式多樣的“送法到農(nóng)家”和“法律進(jìn)村組”等活動進(jìn)行法律知識宣傳和反腐敗斗爭的宣傳，提高農(nóng)民群眾的法律意識、監(jiān)督意識和反腐意識，積極鼓勵農(nóng)村群眾檢舉、揭發(fā)涉農(nóng)職務(wù)犯罪，使之與檢察機(jī)關(guān)查處打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪形成合力，加大遏制犯罪，震懾犯罪的力度。

二是加強(qiáng)干部隊(duì)伍的教育和管理。要想把國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)好，加強(qiáng)干部的學(xué)習(xí)教育和管理顯得尤為重要。對基層組織人員，必須組織學(xué)習(xí)國家的相關(guān)政策精神，明確自己的職責(zé)、任務(wù)，并充分認(rèn)識自己從事該項(xiàng)工作的重要意義，不斷增強(qiáng)他們的責(zé)任感。加強(qiáng)干部的思想教育，不斷增強(qiáng)基層組織人員的法律素養(yǎng)，樹立正確的“權(quán)力觀、利益觀、政績觀”。

三是加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)、政務(wù)和涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理，完善監(jiān)督制約機(jī)制。要健全農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行村民理財(cái)小組財(cái)務(wù)審計(jì)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站要切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用，定期或不定期地對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行審查，杜絕不合理、不正常開支，對村干部進(jìn)行離任審計(jì)，防止貪污、挪用現(xiàn)象發(fā)生；要深化村務(wù)公開，加強(qiáng)民主管理。對村務(wù)實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離制度，加強(qiáng)村干部之間的監(jiān)督制約，對群眾比較關(guān)心的熱點(diǎn)問題，如征地補(bǔ)償，退耕還林、公益林、危房改造等重點(diǎn)項(xiàng)目及村里重大事務(wù)及時公示，讓村民積極參與公共事務(wù)管理，加強(qiáng)對干部的民主監(jiān)督。

四是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在查辦預(yù)防涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪中的作用。首先是要深入農(nóng)村、走進(jìn)農(nóng)戶，加強(qiáng)政策宣傳和舉報(bào)宣傳，與紀(jì)檢部門建立案件線索移送機(jī)制，拓寬案件來源渠道。其次是要認(rèn)真研究涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪的規(guī)律特點(diǎn)，加強(qiáng)偵查經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)交流，指導(dǎo)辦案工作深入開展。再次是要采用“挖窩查串、重點(diǎn)治理”的方法，深入查辦重點(diǎn)領(lǐng)域窩案串案，擴(kuò)大辦案的規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)辦案效果和震懾力。最后是要強(qiáng)化辦案責(zé)任制，加強(qiáng)對重點(diǎn)案件的督辦。上級檢察院要運(yùn)用偵查一體化機(jī)制，整合辦案力量和偵查資源，加強(qiáng)對辦案工作的組織指揮，對有干擾阻力的案件，要采取指定異地管轄等方式，保證案件順利查處。