當(dāng)前消防聯(lián)合執(zhí)法工作中存在的問題與對策

李林明

近年來，針對單位存在的各類火災(zāi)隱患和消防違法行為，各地紛紛組織開展了政府各部門參加的消防聯(lián)合執(zhí)法行動，主要形式表現(xiàn)為兩種：一是包含公安消防部門在內(nèi)的行政部門與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法;二是單純的行政部門聯(lián)合執(zhí)法，目前后一種情況更為常見。如在近年來開展的“人員密集場所消防安全專項(xiàng)整治”和“消防產(chǎn)品質(zhì)量專項(xiàng)治理”等活動中，公安消防部門就多次與工商、文化、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等政府部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。由于聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢強(qiáng)，確實(shí)能夠?qū)ο肋`法行為加大震懾作用，效果比較明顯。但是，我們在看到消防聯(lián)合執(zhí)法成效的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前聯(lián)合執(zhí)法過程中隱含的問題有清醒的認(rèn)識，并在實(shí)際操作中注意加以克服和改進(jìn)。

1.當(dāng)前消防聯(lián)合執(zhí)法活動中存在的問題和不足

一是執(zhí)法主體職責(zé)不明，權(quán)限不清。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為有效與否，要看執(zhí)法主體是否合法。《行政許可法》中對執(zhí)法主體的合法性有明確的規(guī)定：執(zhí)法主體必須是依法組成的享有行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并且行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為必須在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)，不能越權(quán)執(zhí)法。然而目前一些少數(shù)“聯(lián)合執(zhí)法”機(jī)構(gòu)，往往是既沒有法律授權(quán)，也沒有行政權(quán)力、法定編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算的“多沒體”，多用于應(yīng)付跨區(qū)域、跨部門、臨時(shí)性、突擊性的行政活動。同時(shí)，當(dāng)在聯(lián)合執(zhí)法過程中出現(xiàn)侵犯民權(quán)、民意等問題時(shí)，聯(lián)合執(zhí)法這種疊床架屋式的執(zhí)法方式往往會淡化相關(guān)機(jī)關(guān)的責(zé)任意識，容易造成"權(quán)大于法"的情況，有損于行政執(zhí)法的公正性。

二是執(zhí)法依據(jù)不準(zhǔn)確。如聯(lián)合執(zhí)法中各個(gè)行政部門為圖操作方便，可能會依據(jù)本部門出臺的規(guī)章行事，或直接以“紅頭文件”為依據(jù)，不僅因適用法規(guī)錯(cuò)誤而導(dǎo)致行為無效，還容易使同一行為被多次重復(fù)處罰，違背“一事不再罰”原則。同時(shí)，在實(shí)踐中，還存在不同機(jī)關(guān)越俎代庖的情形。比如公安消防、工商、文化部門對某違法單位聯(lián)合處以“停業(yè)整頓”的決定，而依照法律，停業(yè)整頓決定只能由工商部門執(zhí)行，公安和文化部門在聯(lián)合署名的同時(shí)就已經(jīng)越權(quán)了。還有去年開展的消防產(chǎn)品質(zhì)量專項(xiàng)治理活動，公安消防和質(zhì)量監(jiān)督部門不能越權(quán)對生產(chǎn)制造假冒偽劣消防產(chǎn)品的單位進(jìn)行吊銷執(zhí)照處罰，應(yīng)由工商部門進(jìn)行處罰。

三是執(zhí)法程序不合法。行政處罰必須符合一定條件才會具備法律效力。行政處罰既要追求實(shí)體公正，又要嚴(yán)格遵守法定程序，而聯(lián)合執(zhí)法中往往過于重視行動效果，要求立竿見影。消防聯(lián)合執(zhí)法的程序不合法具體表現(xiàn)為：當(dāng)場做出較大數(shù)額（超過當(dāng)場處罰的數(shù)額規(guī)定）的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰決定，當(dāng)場對處罰決定予以強(qiáng)制執(zhí)行等等，在聯(lián)合執(zhí)法過程中忽略了公民及法人依法應(yīng)享有的陳述權(quán)、申辨權(quán)、聽證權(quán)和復(fù)議權(quán)，往往導(dǎo)致處罰無效，還會在社會上形成執(zhí)法部門“霸權(quán)部門”的副面影響。

四是執(zhí)法協(xié)調(diào)工作不到位，缺乏長效管理機(jī)制。一些地方聯(lián)合執(zhí)法效果不明顯，執(zhí)法協(xié)調(diào)工作中存在較多的問題。比如一些地方在聯(lián)合執(zhí)法中規(guī)定好各司其職、各負(fù)其責(zé)，各自辦好本部門的“分內(nèi)事”，但在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)“有好處時(shí)爭著管，有責(zé)任時(shí)爭著推”的現(xiàn)象。又如在聯(lián)合執(zhí)法中，各執(zhí)法部門本應(yīng)積極參與，可是一遇到以某個(gè)部門為主的事，其他執(zhí)法部門就完全當(dāng)起“配角”和“看客”，致使各執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效地銜接，“執(zhí)法鏈”上的漏洞給不法分子以可乘之機(jī)。從近幾年來的消防聯(lián)合執(zhí)法情況來看，聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大，效果也是立桿見影，可執(zhí)法一結(jié)束，部分單位又恢復(fù)了原樣。由于聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)工作沒有有效落實(shí)到位，形成執(zhí)法部門間的責(zé)任不清，缺少長效的消防管理機(jī)制，有時(shí)不僅沒達(dá)到聯(lián)合執(zhí)法的預(yù)期效果，反而弱化了消防執(zhí)法工作。

2.加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前消防聯(lián)合執(zhí)法活動的措施

當(dāng)前消防聯(lián)合執(zhí)法活動產(chǎn)生的背景之一是我國消防法律尚不十分健全，單一部門的執(zhí)法行動有可能遭到被執(zhí)行人的排斥，效果不太理想，因此需要其他執(zhí)法部門給予及時(shí)的支援、配合，而且聯(lián)合執(zhí)法的程序上基本采用的是行政執(zhí)法的途徑，需動用多個(gè)部門的行政力量。隨著我國法制建設(shè)今后逐步進(jìn)入成熟期，法律制定更完備、更專業(yè)，公眾的法律意識明顯提高，遵法守法的觀念深入人心，聯(lián)合執(zhí)法將會顯得不太必要。然而就目前的社會管理直接效果而言，聯(lián)合執(zhí)法作為一種執(zhí)法的權(quán)宜手段，一定程度上規(guī)避了法律依據(jù)上的缺陷，有其存在的合理性。但從長效管理和依法治理的角度來看，仍需要不斷加以改進(jìn)和完善。

一是切實(shí)落實(shí)好執(zhí)法責(zé)任。搞好消防聯(lián)合執(zhí)法，關(guān)鍵是抓好相關(guān)部門的責(zé)任落實(shí)問題。要建立健全有關(guān)制度，明確責(zé)任，明確獎懲。各職能部門對出現(xiàn)和存在的問題都應(yīng)有責(zé)任共擔(dān)的意識，不能有“分內(nèi)”與“分外”之分。凡對群眾反映強(qiáng)烈、久拖不決的突出火災(zāi)隱患問題，都要從本部門出發(fā)，查究造成聯(lián)合執(zhí)法不力的責(zé)任，切實(shí)反思和改進(jìn)在執(zhí)法工作中的不足與失誤，這樣才能充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法的合力。

二是要認(rèn)真明確執(zhí)法權(quán)限。從嚴(yán)格意義上來講，每個(gè)國家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置，都有明確的分工，都有相應(yīng)的職責(zé)，依法享有一定的職權(quán)，同時(shí)承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。在消防聯(lián)合執(zhí)法活動中，更不能忽視各部門之間的分工和權(quán)限，應(yīng)嚴(yán)格按照各司其職、各負(fù)其責(zé)的原則聯(lián)合行動、分別處理，讓各行政部門的監(jiān)管權(quán)力在規(guī)則框架內(nèi)有序運(yùn)行，這本身就是提高效率的一種方式。例如某單位沒有營業(yè)執(zhí)照，工商部門應(yīng)該依法取締；若某單位違反了《治安管理處罰條例》，公安機(jī)關(guān)可以依法查封。要促使各行政部門正確行使權(quán)力，把自己該管的事管好，這樣社會行政管理自然能夠有條不紊地進(jìn)行。

三是嚴(yán)格按照法定程序開展消防聯(lián)合執(zhí)法活動。在消防行政案件辦理中，程序先于實(shí)體、程序優(yōu)于實(shí)體、程序否定實(shí)體，程序合法是執(zhí)法工作成功的重要保障。在消防聯(lián)合執(zhí)法工作中，各行政機(jī)關(guān)要按照本部門依據(jù)的法律規(guī)定，嚴(yán)格按照法定程序開展執(zhí)法工作。比如在適用消防行政處罰案件種類時(shí)，要注意區(qū)分簡易程序和一般程序的使用場合，不可混淆。再如，在涉及消防行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，千萬不能魯莽地當(dāng)場動用各家行政部門的“合力”強(qiáng)制執(zhí)行，而應(yīng)當(dāng)全面告知當(dāng)事人法律救濟(jì)的途徑，并在強(qiáng)制執(zhí)行處罰決定前，依法向人民法院進(jìn)行申請，由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，避免因程序違法對執(zhí)法結(jié)果造成不必要的影響。

四是加強(qiáng)配合，積極探索長效管理機(jī)制。在具體的消防聯(lián)合執(zhí)法工作中，公安消防部門要加強(qiáng)和各行政部門的協(xié)調(diào)配合，積極爭取在地方政府牽頭下成立消防聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并努力使之合法化、長期化，切實(shí)增強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法行動的有效性和連續(xù)性。在聯(lián)合執(zhí)法過程中，公安消防部門要善于與其他行政部門溝通，及時(shí)協(xié)調(diào)工作進(jìn)度，最大限度地發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法行動的“合力”，加大執(zhí)法力度。在完成階段性的聯(lián)合執(zhí)法活動以外，各部門之間還應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法行動延續(xù)到日常行政監(jiān)管工作中去，加強(qiáng)部門聯(lián)動，努力探索聯(lián)合執(zhí)法的長效機(jī)制。如對于人員密集場所的開業(yè)或使用，在不具備消防行政許可的條件下，工商部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格杜絕其領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。從源頭上把好消防安全關(guān)，可以起到事半功倍的效果。

總之，消防聯(lián)合執(zhí)法活動要立足于當(dāng)前的工作實(shí)際，確保執(zhí)法行為的合法性和有效性，并在此基礎(chǔ)上努力追求其最佳的社會效應(yīng)，使聯(lián)合執(zhí)法行動真正為促進(jìn)全社會火災(zāi)隱患整改、增強(qiáng)群眾消防安全意識做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。