利益群體結構失衡加劇沖突

楊光斌

中國的“真問題”是什么？社會進步運動要解決哪些關鍵問題？中國正處于社會轉型時期，也可以說處于現代化國家建設過程之中，主要挑戰就是社會結構性問題所導致的利益沖突。

強、弱兩種利益集團形成的因果聯系

市場經濟帶來社會結構的分化，而基于計劃經濟之上的國家權力系統在未得到有力改革的條件下，必然會與市場形成形形色色的關系，結果必然是：一方面市場與權力的結盟形成一個強大的支配性利益集團，而另一方面市場經濟中的失利群體同時又必然是權力的疏離者，造就一個龐大的弱勢利益群體。

基于市場和權力結盟的強勢利益集團的形成，已經是中國改革和進步的最大阻力，這也標志著中國的社會結構已經利益集團化，或曰“利益集團化的社會結構”。權力和市場結盟而形成的社會結構必然是封閉性的，這是因為，第一，一個人要進入權力階層就離不開財富，同樣一個人要邁入財富的門檻（比如大型國有企業）也離不開權力；第二，權力和市場的結盟還形成排他性壟斷，即好處只能歸強勢利益集團，其他人不得或沒有機會進入被壟斷的產業。這樣，個人很難以自己的天賦或才干而改變自己的命運，只能生活在父輩所處的結構之中。

政治與商業的聯盟是中國最值得警惕的現象，這種聯盟的根源在于：第一，還是老生常談的政府職能問題。第二，“大部門制”的流產。第三，作為權力與市場結合的產物，行政壟斷反過來又會強化“政治—經濟”一體化同盟。上述三點意味著，中國必然會形成一個以行政壟斷為主要形式的強勢利益集團，而其副產品則是造就一個龐大的無組織化的弱勢利益群體。就權力和市場的關系而言，最典型的莫過于公司型利益集團和無組織利益群體。

作為強勢利益集團的公司型利益集團

在中國，一些公司本身就是利益集團，或者至少起著利益集團的作用。“行業”、“特定利益”和“官商關系”等關鍵詞意味著，并不能把絕大多數公司歸類為利益集團，能被視為利益集團的公司主要有兩類：

一是一些壟斷行業的大型國有公司，其他國家的很多行業壟斷是一種自然壟斷，并在國家的干預下實行反壟斷。但是在中國，行業壟斷很大程度上是一種行政壟斷，一些行業壟斷公司的背后都有行政主管部門，因而是行政權力保護著壟斷行業的壟斷利益。在這種條件下，壟斷公司本身就是龐大的利益集團，它們不需要以社團性利益集團即“協會”的形式組織起來，它們對政府的影響比“協會”更直接、更有效。

二是暴利行業的公司。在中國，暴利行業特指房地產業和采礦業。這些行業的產權多元化，既有國有也有私有。但是無論是什么樣的企業，離開權力的保護就難以運轉，因而，在一些地方形成了官商一體化的利益集團。與壟斷行業相比，暴利行業的利益集團在數量上更多，在形態上更隱蔽但卻是公開的秘密，在影響政策的方式上合法與非法并存。

公司型利益集團中的某些國有壟斷公司主要通過影響政府主管部門或監管部門而形成有利于自己的政策。一些國有壟斷企業，長期依托行政壟斷，擁有強大的博弈能力，以維護其龍頭地位、持續獲得壟斷利潤。

同時，有著特殊的官商關系的采礦和土地開發等行業的暴利公司則以合法或非法的形式在政治過程中發揮著影響。由于中國經濟持續高速增長而能源短缺，以采煤業為代表的采礦業四處開花，煤炭安全生產成為舉世矚目的問題，政府對此似乎束手無策，關鍵原因在于某些地方官員、尤其是縣鄉兩級官員直接參與其中，結果變成了中央政府與官商同盟的博弈，中央政府疲于應付。

如果說煤炭生產中形成的官商同盟屬于非法性質，而土地開發中形成的官商同盟既有合法行為，也有非法行為。土地開發已經成為地方政府政績的重要來源。高的預期收益和幾乎等于零的成本付出，驅使個別地方政府和開發商結盟， 導致住房價格居高不下。典型的官商同盟的作業程序是：“地方政府土地項目立項——引入外來投資者——完成批地手續——脅迫投資者同意分肥，不就范就踢走——引入新的關聯代理人開發商——代理人開發住宅獲利——官員以及特殊利益群體分贓”。

作為弱勢利益群體的無組織利益群體

著名利益集團研究者格雷厄姆·E·威爾遜認為，不僅要研究組織化的利益集團，而且還要關注那一些沒有組織起來表達（主觀的或客觀的）利益需求的主體，為什么沒有組成組織化的利益集團？這一問題對目前中國政治過程來說，相當重要。對非組織化的潛在利益集團，從組織化程度來說，與其稱之為利益集團，不如稱其為利益群體更為合適。但關鍵問題是，此類利益集團的特征不在于其利益訴求的組織化，而在于它以實際行動影響著中國的政治過程，這也是這類群體或集團的重要性所在。

大體而言，非組織化的利益集團主要有兩種形式存在：一是以政治權力或經濟資源為基本依托而形成的非組織化利益集團，即前述的以官商關系為基礎的集團化利益聯盟，這與前述公司型利益集團有重合之處。二是由弱勢群體形成的潛在利益集團，大體包括農民、農民工、藍領產業工人與雇員、個體工商戶、城鄉貧困人口和失業半失業人員等。這種潛在的利益集團因為具體的特定利益而形成，因此具有來得快、去得快的組織特征。弱勢群體為主的潛在利益集團更關注與自己利益相關的具體問題，而對改變宏大的國家結構和法律缺乏興趣。當前的問題是，即使在與自己具體利益相關的問題上，第二種非組織化的潛在利益集團基本上不能通過制度化的政治過程，低成本地表達個人利益和共同利益。

既然無組織化利益群體基本上沒有參與或影響行政決策的權力的制度框架，政府的行政決策與他們的利益訴求之間、官員的政治利益與他們的經濟利益之間也就缺少有機的聯結，對立因此難以避免。而當行政決策損害到他們的利益時，即使他們抗爭，制度上也缺少改變決策的余地。正如阿爾蒙德所說，“在貧富差距巨大的社會里，正規的利益表達渠道很可能由富人掌握，而窮人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們。”

有關部門指出了群體性事件的四個主要特點。第一，重大群體性事件接連發生，涉及面越來越廣；第二，經濟問題政治化；第三，暴力對抗程度明顯增強；第四，境外政治力量涉足中國國內群體事件。“社會抗爭”的增多意味著很多領域內的政策出現了問題，社會不公正現象加劇，執政者必須對此作出回應。

強勢利益集團的形成直接造就了一個龐大的弱勢利益群體，兩種利益集團具有因果鏈條關系。解決利益集團政治只能從源頭上找辦法，即解決強勢利益集團的形成機制。在此情況下，國家或政府別無選擇，讓國家回歸國家應有的位置即國家的自主性或政府的中立性，以強大的決心、堅強的意志和果敢的決斷而改革政府體制并真正開放市場。國家在抑強的同時，還必須扶弱。就公民的民主權利與公民的社會權利保障而言，社會權利優先更有可行性和操作性，更容易在國家和政府那里達成政策共識，也是社會大眾的優先需求。

(作者為中國人民大學比較政治研究所所長、教授)

責編/王慧張曉美編/石玉