封閉的權力運行體制亟待改革

楊小軍

權力及其運作的固有特性，是秘而不宣，而不是公開透明。擁有和行使這些權力的人們，因神秘而獲益頗多，自然也會有心“無意”地維護這個封閉的體系。從而使得權力運行的隱秘性，不僅具有“與生俱來”本性，更有了人為因素的色彩

權力運行隱秘性成為信息公開的障礙

國務院在2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確，行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，應當公開。根據《政府信息公開條例》的規定，法定不公開政府信息的事由有四：一是國家秘密，二是商業秘密，三是個人隱私，四是可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的。也就是說，除了這些立法和國家規定的不公開事項外，其他政府信息均應公開。清華大學法學院研究生李燕申請國土資源部、教育部、科技部公開其副部長分工職責被拒絕后，向北京市第一中級法院提起了政府信息公開的行政訴訟，狀告三部門違法拒不公開相應政府信息。副部長的職責分工是什么？這不是國家秘密，不是商業秘密，也不是個人隱私，更不屬于可能危及“三安全一穩定”的政府信息。立法和制度規定是清楚的，三大部委拒不公開副部長職責分工，確屬于法無據。

在《政府信息公開條例》規定中，特別明確了“反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況”的政府信息，應當主動公開。“機關機構設置、職能、辦事程序等情況”的公開，一方面是為了公眾辦事需要和辦事方便，服務社會；另一方面也是將機關機構的情況立于“陽光”之下，公眾才好監督。否則，所謂人民群眾的監督，也就殘缺不全了。副部長們的職責分工，是機關機構職能分工等事項的一部分，當然在行政機關應當主動公開之列。就在今年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》中，還特別強調了要加強行政機關“內部事務”的公開。所以，副部長們的職責分工，無論是立法規定，還是中央文件要求，都在黨政機關應當主動公開的范圍之內。

權力及其運作的固有特性，是秘而不宣，而不是公開透明。擁有和行使這些權力的人們，因神秘而獲益頗多，自然也會有心“無意”地維護這個封閉的體系。從而使得權力運行的隱秘性，不僅具有“與生俱來”本性，更有了人為因素的色彩。我們在推進政府信息公開的過程中，“體制內”的個別人，還沿襲著封閉的思想觀念，一遇到政府信息事項，經常第一個反應是保密，而不是公開。即便是符合法律規定和制度要求，也千方百計地“誤讀”這些規定和要求，盡可能地維護行政事務的神秘性。所以，我們可以看到，幾乎所有機關機構的文件、活動、事項等，除了國家秘密外，還有很多不是國家秘密的“秘密”，諸如“內部文件，注意保密”、“內部文件，不得外傳”、“內部資料”，等等。

現行的管理體制，也是自上而下的封閉體制。權力由上而授，指示上傳下達，下級對上級負責，呼聲要求向上反映。上下封閉體制，自成一體。在這體制下，公眾自然成了“外人”，自然以保密為原則了；否則，就會被視為“添亂”。一個小女子李燕要求公開堂堂副部長的職責分工，自然被視為“添亂”之舉。

破除封閉和隱秘，厲行政務公開

從各國發展歷程來看，公開透明是政治制度、法律制度發展的方向。破除封閉和隱秘，實行政務公開，是政治文明、法治昌盛的一個重要標志，也是規范權力和監督權力運行的基本前提。要切實做到公開透明，至少應當加強和改進以下幾個方面的工作：

其一，破除封閉的權力運行體制。在一個封閉的體制內，是無法真正實現政務公開的。封閉的權力運行體制、封閉的行政體制，在“官”與“民”之間，形成了天然的屏障，人們、事務等都自然地被分割成了“體制內”和“體制外”。“官”在體制之內，“民”在體制之外，日積月累，已成頑疾。要破除這種體制，就必須解決由誰產生和對誰負責的根本問題。推行政治體制和行政管理體制改革，極大地增強各級官員由民眾產生和對民眾負責的意識。使得“體制內”的官員，眼光不僅要向上，更要向下和向外。只有解決好由民眾產生和對民眾負責的問題，才能實現受民眾監督的陽光政務。

其二，厲行法治。權力的本性是隱秘的，而不是公開的。要推行陽光政務，會遇到各式各樣的阻力和借口。非得有足夠的力量，才能夠逐步實現；否則，可能會逐步退回到原來的位置。所以，必須依靠法律的強制力。就目前而言，制定《政府信息公開條例》，有了一個依法推進的開端。要強化法治的作用，進一步完善制度。應當及時制定政務信息公開法，把政府信息公開制度，上升到法律層面。既可以提升其效力，又可以擴大適用于所有黨政機關和公權力主體。

政務公開的立法，需要明確解決四個問題：一是權力的種類和來源公開，做到權力生產和存在透明。二是權力運行的過程公開，做到權力運行透明。三是權力的制約監督公開，做到制約監督有效透明。四是權力信息公開范圍不斷擴大，公開內容不斷加深，做到權力知曉透明。

其三，強化責任制度，真正實現硬約束。政務公開，不是人們的習慣和自然，而是外力作用的結果。既然如此，就必須硬約束嚴責任。這種責任制度，需要兩個方面的強化：一是強化首長負責制。機關機構的政務公開事務，應當是負責人的法定職責，部門負責人應當對本部門的政務事務負全責。二是強化監督問責制。就政務公開中的違法違規行為和現象，應當加強行政問責，追究相關領導和責任人的行政責任。其中，尤其要加強考核機制，把政務公開履責情況納入機關、部門和人員考核范圍，使政務公開有足夠的動力。

其四，完善救濟機制。政務公開的推行和陽光政府的建設，僅靠自上而下的推動是不夠的。這種自我推動力，有它自身的特點和不足。自我推動力一般會有效力遞減的規律，隨著時間的延長，其推動力會越來越遞減。所以，我們需要自上而下與自下而上的相互結合，形成合力。

最關心政務公開和最有切身利益的主體是誰？不是權力主體，而是公眾。所以，應當把監督和救濟的權利交給公眾。這就要求在法律制度上，降低公眾監督的“門檻”，讓公眾的監督能夠啟動監督程序，讓公眾更加容易行使其監督權和救濟權。徹底改變那種“你說你的，我干我的”的監督虛無現象。比如，應當主動公開的信息沒有公開，應當允許公眾提請監督機構啟動監督程序，允許公眾提出法律救濟程序。

從世界各國政務公開的發展歷程和實踐看，有兩個群體在推行政務公開進程中的作用是很大的，即媒體和律師。沒有媒體的廣泛介入，沒有律師的法律行動，政務公開就是“小打小鬧”，步履蹣跚，甚至還會停滯不前。所以，我們要在法律上和實踐中進行改革和完善，給媒體和律師以足夠的法律權利和制度保障，使他們在建設陽光政務、陽光政府、陽光政治的過程中發揮更大的積極作用。

(作者為國家行政學院法學部副主任、教授)

責編/王慧美編/石玉