封閉的權(quán)力運(yùn)行體制亟待改革

楊小軍

權(quán)力及其運(yùn)作的固有特性，是秘而不宣，而不是公開(kāi)透明。擁有和行使這些權(quán)力的人們，因神秘而獲益頗多，自然也會(huì)有心“無(wú)意”地維護(hù)這個(gè)封閉的體系。從而使得權(quán)力運(yùn)行的隱秘性，不僅具有“與生俱來(lái)”本性，更有了人為因素的色彩

權(quán)力運(yùn)行隱秘性成為信息公開(kāi)的障礙

國(guó)務(wù)院在2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，法定不公開(kāi)政府信息的事由有四：一是國(guó)家秘密，二是商業(yè)秘密，三是個(gè)人隱私，四是可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的。也就是說(shuō)，除了這些立法和國(guó)家規(guī)定的不公開(kāi)事項(xiàng)外，其他政府信息均應(yīng)公開(kāi)。清華大學(xué)法學(xué)院研究生李燕申請(qǐng)國(guó)土資源部、教育部、科技部公開(kāi)其副部長(zhǎng)分工職責(zé)被拒絕后，向北京市第一中級(jí)法院提起了政府信息公開(kāi)的行政訴訟，狀告三部門(mén)違法拒不公開(kāi)相應(yīng)政府信息。副部長(zhǎng)的職責(zé)分工是什么？這不是國(guó)家秘密，不是商業(yè)秘密，也不是個(gè)人隱私，更不屬于可能危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息。立法和制度規(guī)定是清楚的，三大部委拒不公開(kāi)副部長(zhǎng)職責(zé)分工，確屬于法無(wú)據(jù)。

在《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定中，特別明確了“反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況”的政府信息，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)?！皺C(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況”的公開(kāi)，一方面是為了公眾辦事需要和辦事方便，服務(wù)社會(huì)；另一方面也是將機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的情況立于“陽(yáng)光”之下，公眾才好監(jiān)督。否則，所謂人民群眾的監(jiān)督，也就殘缺不全了。副部長(zhǎng)們的職責(zé)分工，是機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能分工等事項(xiàng)的一部分，當(dāng)然在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)之列。就在今年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》中，還特別強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)“內(nèi)部事務(wù)”的公開(kāi)。所以，副部長(zhǎng)們的職責(zé)分工，無(wú)論是立法規(guī)定，還是中央文件要求，都在黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的范圍之內(nèi)。

權(quán)力及其運(yùn)作的固有特性，是秘而不宣，而不是公開(kāi)透明。擁有和行使這些權(quán)力的人們，因神秘而獲益頗多，自然也會(huì)有心“無(wú)意”地維護(hù)這個(gè)封閉的體系。從而使得權(quán)力運(yùn)行的隱秘性，不僅具有“與生俱來(lái)”本性，更有了人為因素的色彩。我們?cè)谕七M(jìn)政府信息公開(kāi)的過(guò)程中，“體制內(nèi)”的個(gè)別人，還沿襲著封閉的思想觀(guān)念，一遇到政府信息事項(xiàng)，經(jīng)常第一個(gè)反應(yīng)是保密，而不是公開(kāi)。即便是符合法律規(guī)定和制度要求，也千方百計(jì)地“誤讀”這些規(guī)定和要求，盡可能地維護(hù)行政事務(wù)的神秘性。所以，我們可以看到，幾乎所有機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的文件、活動(dòng)、事項(xiàng)等，除了國(guó)家秘密外，還有很多不是國(guó)家秘密的“秘密”，諸如“內(nèi)部文件，注意保密”、“內(nèi)部文件，不得外傳”、“內(nèi)部資料”，等等。

現(xiàn)行的管理體制，也是自上而下的封閉體制。權(quán)力由上而授，指示上傳下達(dá)，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，呼聲要求向上反映。上下封閉體制，自成一體。在這體制下，公眾自然成了“外人”，自然以保密為原則了；否則，就會(huì)被視為“添亂”。一個(gè)小女子李燕要求公開(kāi)堂堂副部長(zhǎng)的職責(zé)分工，自然被視為“添亂”之舉。

破除封閉和隱秘，厲行政務(wù)公開(kāi)

從各國(guó)發(fā)展歷程來(lái)看，公開(kāi)透明是政治制度、法律制度發(fā)展的方向。破除封閉和隱秘，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，是政治文明、法治昌盛的一個(gè)重要標(biāo)志，也是規(guī)范權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的基本前提。要切實(shí)做到公開(kāi)透明，至少應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和改進(jìn)以下幾個(gè)方面的工作：

其一，破除封閉的權(quán)力運(yùn)行體制。在一個(gè)封閉的體制內(nèi)，是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的。封閉的權(quán)力運(yùn)行體制、封閉的行政體制，在“官”與“民”之間，形成了天然的屏障，人們、事務(wù)等都自然地被分割成了“體制內(nèi)”和“體制外”?！肮佟痹隗w制之內(nèi)，“民”在體制之外，日積月累，已成頑疾。要破除這種體制，就必須解決由誰(shuí)產(chǎn)生和對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的根本問(wèn)題。推行政治體制和行政管理體制改革，極大地增強(qiáng)各級(jí)官員由民眾產(chǎn)生和對(duì)民眾負(fù)責(zé)的意識(shí)。使得“體制內(nèi)”的官員，眼光不僅要向上，更要向下和向外。只有解決好由民眾產(chǎn)生和對(duì)民眾負(fù)責(zé)的問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)受民眾監(jiān)督的陽(yáng)光政務(wù)。

其二，厲行法治。權(quán)力的本性是隱秘的，而不是公開(kāi)的。要推行陽(yáng)光政務(wù)，會(huì)遇到各式各樣的阻力和借口。非得有足夠的力量，才能夠逐步實(shí)現(xiàn)；否則，可能會(huì)逐步退回到原來(lái)的位置。所以，必須依靠法律的強(qiáng)制力。就目前而言，制定《政府信息公開(kāi)條例》，有了一個(gè)依法推進(jìn)的開(kāi)端。要強(qiáng)化法治的作用，進(jìn)一步完善制度。應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定政務(wù)信息公開(kāi)法，把政府信息公開(kāi)制度，上升到法律層面。既可以提升其效力，又可以擴(kuò)大適用于所有黨政機(jī)關(guān)和公權(quán)力主體。

政務(wù)公開(kāi)的立法，需要明確解決四個(gè)問(wèn)題：一是權(quán)力的種類(lèi)和來(lái)源公開(kāi)，做到權(quán)力生產(chǎn)和存在透明。二是權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程公開(kāi)，做到權(quán)力運(yùn)行透明。三是權(quán)力的制約監(jiān)督公開(kāi)，做到制約監(jiān)督有效透明。四是權(quán)力信息公開(kāi)范圍不斷擴(kuò)大，公開(kāi)內(nèi)容不斷加深，做到權(quán)力知曉透明。

其三，強(qiáng)化責(zé)任制度，真正實(shí)現(xiàn)硬約束。政務(wù)公開(kāi)，不是人們的習(xí)慣和自然，而是外力作用的結(jié)果。既然如此，就必須硬約束嚴(yán)責(zé)任。這種責(zé)任制度，需要兩個(gè)方面的強(qiáng)化：一是強(qiáng)化首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的政務(wù)公開(kāi)事務(wù)，應(yīng)當(dāng)是負(fù)責(zé)人的法定職責(zé)，部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門(mén)的政務(wù)事務(wù)負(fù)全責(zé)。二是強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)制。就政務(wù)公開(kāi)中的違法違規(guī)行為和現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的行政責(zé)任。其中，尤其要加強(qiáng)考核機(jī)制，把政務(wù)公開(kāi)履責(zé)情況納入機(jī)關(guān)、部門(mén)和人員考核范圍，使政務(wù)公開(kāi)有足夠的動(dòng)力。

其四，完善救濟(jì)機(jī)制。政務(wù)公開(kāi)的推行和陽(yáng)光政府的建設(shè)，僅靠自上而下的推動(dòng)是不夠的。這種自我推動(dòng)力，有它自身的特點(diǎn)和不足。自我推動(dòng)力一般會(huì)有效力遞減的規(guī)律，隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，其推動(dòng)力會(huì)越來(lái)越遞減。所以，我們需要自上而下與自下而上的相互結(jié)合，形成合力。

最關(guān)心政務(wù)公開(kāi)和最有切身利益的主體是誰(shuí)？不是權(quán)力主體，而是公眾。所以，應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督和救濟(jì)的權(quán)利交給公眾。這就要求在法律制度上，降低公眾監(jiān)督的“門(mén)檻”，讓公眾的監(jiān)督能夠啟動(dòng)監(jiān)督程序，讓公眾更加容易行使其監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。徹底改變那種“你說(shuō)你的，我干我的”的監(jiān)督虛無(wú)現(xiàn)象。比如，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息沒(méi)有公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)允許公眾提請(qǐng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)啟動(dòng)監(jiān)督程序，允許公眾提出法律救濟(jì)程序。

從世界各國(guó)政務(wù)公開(kāi)的發(fā)展歷程和實(shí)踐看，有兩個(gè)群體在推行政務(wù)公開(kāi)進(jìn)程中的作用是很大的，即媒體和律師。沒(méi)有媒體的廣泛介入，沒(méi)有律師的法律行動(dòng)，政務(wù)公開(kāi)就是“小打小鬧”，步履蹣跚，甚至還會(huì)停滯不前。所以，我們要在法律上和實(shí)踐中進(jìn)行改革和完善，給媒體和律師以足夠的法律權(quán)利和制度保障，使他們?cè)诮ㄔO(shè)陽(yáng)光政務(wù)、陽(yáng)光政府、陽(yáng)光政治的過(guò)程中發(fā)揮更大的積極作用。

(作者為國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授)

責(zé)編/王慧美編/石玉