我國受救助者主體地位之反思與重塑

何平

內容摘要：總結我國受救助者權益保護歷程的得失，可以從受救助者的主體地位入手。當前我國社會救助的制度形象存在主體性迷失，其主要表現為制度制定的困境和具體實踐中受救助者身份的認同危機。這是體現弱者關懷的社會救助制度未能克服原有對于恩賜憐憫理念、忽視受救助者差異性與主體性的必然結果。對此，社會救助法理論必須在新的時代背景下，與時俱進，開展理論創新與制度重塑，構建發展主義的受救助者主體理論，并推動受救助者角色從弱勢群體到權利主體的轉變。

關鍵詞：受救助者主體弱勢群體權利主體

社會救助制度從現實出發，總要按照制度設計者的意圖通過制度規范受救助者為主體加以塑造，以滿足社會救助發展的需要。其制度的設計和實踐都反映著受救助者的地位和受保護的程度，同時也逐步確立完整、理性、符合時代要求的受救助者形象。因此，總結我國受救助者權益保護制度的得失可以從受助者的現有制度形象及其主體地位入手?；诖?，筆者對于受救助者主體地位中的一些問題進行研究，這將有助于我國受救助者權益保護的理性思考與制度建設和實施。

一、受救助者主體性的迷失：從制度的制定到具體實踐的分析

受救助者是社會救助制度中重要的、獨立的主體，關系到社會救助宗旨和價值的體現，是其最核心的概念之一。但是，由于主觀與客觀的原因，社會救助制度規范體系中受救助者的形象并不明確，甚至被忽略或受歧視，受救助者的主體性在具體實踐中也沒有得到充分的尊重與一致性的確認。

（一）制度制定中對受救助主體認定的混亂：難以左右逢源的困境

基于社會救助的宗旨和目的，社會救助的實施對象是全體國民，即受救助者的范圍理論上應該包含所有的社會成員，這一點在我國的憲法中得到了具體的體現。《憲法》第45條第1款規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！痹谙鄳木唧w制度設計中也逐步體現出這一基本理念，受救助者主體資格是包含所有的社會成員的。但在制度的設計中卻存在不少與此相悖的理念，影響了我國目前制度制定中對于受救助主體的認定。其中，最為突出的是受制于財力和基本價值理念的影響。這導致了我國社會救助制度并不是全面覆蓋所有的貧困群體，而是有選擇地給予特定貧困群體的。

對此，從社會救助制度的制定歷史可以看出受救助者范圍的變化。在計劃經濟時代，低工資、高福利的就業和單位政策，保障了絕大多數居民只要就業，就勉強能維持基本生活，再加上主導價值理念的影響，使得傳統社會救助制度所覆蓋的對象僅限于無勞動能力、無生活來源和無依無靠的“三無人員”以及一部分特殊的救助對象。農村的社會救助范圍主要是“五保戶”，絕大部分農民的生活困難由集體解決。

然而進入20世紀80年代中后期，經濟體制改革和產業結構調整一方面產生了大量的富余人員和失業人員，這部分人口正值壯年，是家庭生活來源的主要負擔者，卻又缺乏知識技能而無法獲取新的工作機會，從而出現城市貧困問題；另一方面農村集體經濟的解體與弱化和農業比較效益的降低使得農村的貧困人口比例和結構在新時期也開始發生重大變化，而大多數社會救助項目卻把農民排除在制度之外。貧困群體和結構的變化要求社會救助制度作出相應的調整。對享受條件予以嚴格的限制的傳統社會救助制度往往將這些新生的貧困群體置于救助的邊緣地位，因而對享受條件予以嚴格限制的傳統的社會救助制度必須作出相應的調整。據統計，“在實行最低生活保障制度之前的1992年，中國得到國家定期定量救助的城鎮困難戶人數只有19萬人，占城鎮人口比重為0.06%?！?〔1 〕不合理的限制條件使許多有實際困難的城鎮居民成為“三不管”對象，他們的困難程度甚至遠遠超過民政救助對象。

隨著經濟體制改革的不斷深化，城市貧困人員依靠單位幫助解決其生活困難這種模式很難開展下去，這是因為許多單位都實行了自負盈虧和自我核算的財務制度，難以讓單位來承擔這個責任。農村實行家庭聯產承包責任制以后，集體的力量尤其是經濟實力有所減弱，原來主要依靠集體力量來幫助解決貧困農民生活問題的制度難以進一步發揮作用。而且，無論是在城市還是在農村，所有制成分由原來單一的公有制變成了多種所有制并存的局面，改革開放以后出現的外資企業、私營企業等單位本來就沒有一套救助機制。特別是伴隨著國有企業改革的進一步深化，在城市產生了大量的新貧困人員。這些人員由于失業和下崗，他們的基本生活發生了困難。而傳統的社會救助制度并沒有把這些人員納入進來，他們無法享受社會救助待遇。

可以看出雖然公民都有獲得社會救助的資格，但由于現有制度制定中存在一定的主客觀原因并沒有包括所有應該獲得救助的公民，原有的受救助者由于制度更新的滯后，對其保障并不到位，而新生的受救助者還未納入到救助范圍內，目前所設計的社會救助制度對于原有和新生的受救助者兩部分人群來說都沒有起到應有的作用。由此，很難得到社會中制度需求方——受救助者的認同，處于難以左右平衡的矛盾局面。

（二）實踐中受救助對象的混亂：主體身份的認同危機

一種（主體）制度可以表現為明確的、條文化的以及符號的形式，如成文法、協議等，不過關鍵一點在于只有參與人相信它、實踐它時才能成為現實的制度。〔2 〕在此意義上，對受救助者形象的認識只停留在制度文本中是不夠的，有必要從實踐中、社會救助的具體給付中觀察其真實的制度影像。大量具體的社會救助給付直接涉及對受救助者身份的認定，這才是最真實的受救助者的形象。

1.實際操作中的原因

在實踐中比較典型的例子包括城市最低生活保障制度實施中出現的“錯保”和“漏?！爆F象。由于“錯?！保彝ト司杖敫哂诒Ｕ蠘藴实碛辛俗畹蜕畋Ｕ洗龅默F象）和“漏保”（家庭人均收入低于保障標準但沒有享受最低生活保障待遇的現象）在我國社會救助的實際操作中比較廣泛地出現，使得受救助者不能被準確劃分出來，應享有社會救助的受救助者因此并沒有享受到實際的社會救助。

還有就是在農村最低生活保障制度的實施中出現的受救助主體人數不準確的問題。農村最低生活保障人數顯示政府對農村受救助者的實際范圍。然而，由于統計方法和統計口徑的差異，政府各相關職能部門目前掌握的農村貧困人口的數字不一，未能形成一個普遍認可的全國性數據。國家統計局對全國31個省、自治區、直轄市共6.8萬個農村住戶的抽樣調查顯示，2006年末全國絕對貧困人口為2148萬人；〔3 〕國家扶貧辦基本認可國家統計局公布的數據。根據國家民政部所公布的數據，截至2007年9月，全國農村社會救濟（包括農村低保、特困救濟和五保供養）人數為3486萬人，其中僅農村低保人口就達2781萬人，〔4 〕遠超過國家統計局公布的農村絕對貧困人口。有關農村住戶的收入統計包括所有生產性收入和非生產性的轉移收入。所以，調查對象從民政部門獲得的現金和實物救助自然也包括在內。也就是說，當政府提供的救助金與調查農戶自己的生產性收入和超過693元的絕對貧困標準時，這些家庭就不再被統計為貧困戶。同時，用統一的標準去測量全國的貧困對象，在富裕地區便會極少甚至一個都沒有，但實際上因為生活消費水準不同，富裕地區照樣也會有貧困對象。因此，統計調查所得的絕對貧困人口數量偏少是可想而知的。

顯而易見，以上城市最低生活保障制度和農村最低生活保障制度在實施中的問題，導致一些應該成為受救助主體的公民沒有獲得社會救助，而一些不應該成為受救助者的反而獲得社會救助。這直接就會使得社會公眾對受救助者主體的范圍產生質疑，模糊人們心中的受救助者形象，而且還會與百姓的樸素認識相沖突，使受救助者身份出現認同危機。

2.受救助主體對自身權利認識的原因

在社會救助制度中另一方主體——受社會救助者在對社會救助權的認識上存在很大的不足。由于我國在歷史上長期對于權利這個概念認識得不夠清晰，在社會中主要強調的是統治者的權力而忽視了社會成員的權利。在“文化大革命”時期更是任意踐踏廣大人民群眾的人身基本權利，而這種思想的慣性使得社會成員在接受社會救助時顯得不夠理直氣壯，往往抱著一顆感恩的心，這是我國人民群眾善良質樸的一面，但這并不能否定社會成員享有基本社會救助的權利。雖然我國憲法中一直規定了我國公民享有物質幫助權，但這種標志性的權利并沒有在實際中轉化為實實在在的獲得社會救助的權利，因為自身對于該項權利的預期或者說是期待并沒有在受救助者的內心中真正形成。因此造成了受救助者缺乏對社會救助的權利意識使得需要社會救助的社會成員在作出第一選擇時就完全排除了社會救助，失去了向社會要求社會救助的請求機會。

實際上，不管從相關的理念還是從實際操作來看，社會各界對于受救助者的形象的認識存在基本的共識：弱（無生存能力）而窮（無生活來源）的自然人為受救助者。至此，受救助者在實踐中的影像與立法文本中傾斜性權利包裹下的受救助者形象發生重疊：受救助者是弱者、無生活能力者，是法律制度需要保護的對象。但實際生活中的受救助者并不都一定是弱而窮，而是由于客觀上的原因，如災禍、疾病等不可抗力所造成的，而這部分臨時受到社會救助幫助的群體需要法律尊重他們的生存能力，確認其主體地位。為妥善應對法律中受救助者主體制度的認同危機，同樣有必要對我國社會救助立法中主體制度理論進行反思并對制度進行重塑。

二、受救助者主體地位的理論反思：從弱者關懷到發展主義的人本建構

長期以來，我國社會救助學關于受救助者的理論研究屬于對弱者關懷的“范式”，力圖通過政府的干預，給予受救助者特殊的關懷和保護。在此，原有的對于受救助者的認知都是以受救助者弱者形象為前提的。但是，市場經濟快速發展的今天，人們逐步被權利本位、個人本位的思想影響和驅使，在確立受救助者主體地位時出現了前述制度上的迷失。當前，社會救助理論必須在新時代的背景下，與時俱進，在繼承原有理論的基礎上，強調受救助者主體地位的發展問題，使受救助者的主體理論走向發展主義的建構。

（一）原有受救助者的形象：社會救助的弱者關懷“范式”

1.原有受救助者的形象體現

不論是在國外還是在國內的實踐中，都首先帶有一定的假設前提，即受救助者都是弱而窮的人，只有弱者才能享有社會救助?！柏毨Ц拍钏P注的焦點都必須是窮人的福利。” 〔5 〕從某種意義上說，貧困明顯只是窮人的特征而不是富人的特征。所謂窮人，從階層的角度來看就是貧困群體，指的是那些自認為是社會中的一部分，但又感到被剝奪了與社會中另一部分同享歡樂權利的人。“窮人是毫無價值的消費者：他們不受市場哄騙的任何誘惑，他們沒有信用卡，也絲毫不能依賴于銀行透支，他們所需的商品幾乎或完全不給商人帶來利潤，難怪他們被重新劃分為‘下等階層”。〔6 〕隨著教育、通訊的發展以及社會流動的加劇，作為貧困群體的成員感受被剝奪的那種“參照群體”會不斷擴展，從而導致在某種意義上一些人的被剝奪感會逐漸增強，社會中感受到被剝奪的人會逐漸增多。這種情形在廣大發展中國家會更為明顯。“許多窮人做起事來就像是沒有明天似的，是因為他們最重要的問題是今天如何活下來。” 〔7 〕可以說，受救助者在原有的社會各界的眼中基本上具有“弱、貧、愚”的特征。其體現為以下三個方面：第一，他們經濟實力孱弱，無法應對一般社會風險、自然風險；第二，信息不對稱，而科技的發展更加劇了他們作為社會成員在信息占有、獲得上的不利地位；第三，他們的知識水平、自我保護和發展能力不足，不能有效地防范社會和經濟風險。在社會經濟生活中，基于信息、知識的匱乏使得愚頓的個體“招致”各種風險，經濟實力的弱小與知識的不足又決定他們只能被動接受，無力自力解決。于是，受救助者在社會中引發大量的社會問題，不僅威脅到個體自身的生存和發展，也危害到社會經濟秩序的安全。

2.社會救助的弱者關懷

現代社會救助是民主法制時代的產物，是法律賦予國家和社會的責任?！? 〕受救助者作為一個社會形象問題的出現是社會主體經濟地位變遷的邏輯展現，社會成員的社會形象正是這種實質地位改變的一個回應。作為弱勢方出現的受救助者與社會中的富裕人群相比較，在經濟實力、信息獲取、知識能力等方面的差異日益凸顯。

社會救助制度的確立和完善的趨勢中，體現了社會各級以及政府積極關注社會中的實質公平與對受救助者生存和發展的保護，完成了受救助者弱者的身份確認。為了彌補受救助者在越來越嚴峻的社會經濟風險中自身抵御能力的不足，在現有的社會救助制度中確立了國家對救助關系的適度干預，進一步平衡受救助者與一般社會成員之間的利益分配，規定國家對受救助者給予物質幫助和發展機會的責任，實質上就是對于受救助者給予特別的保護，在制度設計上也為此進行特別的設計。不論是現有的《城市最低生活保障條例》，還是《社會救助法》草案的制定，其理論依據在于受救助者的弱者地位，其價值目標在于維持社會中的實質正義，對于社會中成員并不是平等對待，而是對受救助者給予傾斜性的保護，并且在社會救助的實踐中，不斷強化了這一理念。

（二）受救助者主體性的確認：發展主義的理論基礎

1.社會救助制度弱者關懷的理論缺陷

（1）對弱者的關懷在一些背景下造成了對受救助者的誤解。從社會救助的發展歷史來看，貧困、殘疾、年老等弱勢群體一直是慈善、濟貧事業的救濟對象，給予關懷的對象僅限于弱者。無論是出于人道主義的關懷還是維護社會穩定的考慮，這一群體接受社會救助始終基于一種不平等的弱勢的地位，始終是作為恩賜、憐憫的對象，隱含了對社會弱勢群體不利的價值判斷，即它將個人或家庭的失敗歸結為一種“社會偏差”（social deviation），以家庭財產調查的行政手段進一步加深了受助者蒙受羞恥的烙印。如果僅僅限定這一群體享有社會救助權，那么這一權利有可能蛻變為一種施舍，打上社會歧視的烙印，并造成新的社會隔閡，不利于對人格的尊重。

（2）忽視受救助者的差異性與主體性。在弱者關懷的“范式”下，受救助者被假設為“弱而愚”的自然人。但是，由于受救助者群體內存在著經濟實力、知識能力等方面的差異，實際生活中也不乏因非主觀的原因，如社會風險、自然災害等引起的貧困，其實自身是有一定的生存和自立能力。不僅如此，隨著經濟社會的風險的不可預知性和頻發性，這類受救助者越來越多。如果因為自然人有知識、有能力就否認其受救助者的身份，并排除在制度規范的保護之外，那么就會使得受救助者身份認同出現危機，也不利于整肅社會經濟秩序。因為往往就是這些受救助者能最終擺脫貧困的狀態，真正的回歸社會，實現社會救助的宗旨。此外，過分強調受救助者的弱者地位并讓其在制度的呵護下生存，一方面，會使受救助者成為制度保護的客體、制度運作的工具以及政府部門手中可以隨意改變的對象；另一方面，也不利于受救助者作為社會經濟主體，發揮其主動性與能動性。自20世紀80年代以來，一些發展中國家都開始對社會救助予以高度重視，這些國家的反貧困戰略及社會救助措施的內容是十分相似的。人們越來越意識到，任何救濟和援助都只能“救急”而不可能“救窮”。一個成功的、旨在擺脫貧困的社會救助策略應包括以下要素：從貧困者的現實出發，投資于貧困者的組織能力，變革社會規范，支持那些能夠帶領貧困者發展的領導者?！? 〕

2.社會救助制度發展主義的理論基礎

受救助者在弱者關懷的社會救助制度的視角下，出現了一種諷刺性的結局：受救助者形象的體現與主體性缺失并存。擺脫受救助者權益保護對于弱小、無能的前提，尋回將要迷失的受救助者主體，必須得到科學理論的指引。在今天每個社會成員的主體性都必須尊重、確認與促進的時代，我國提出了以人為本的科學發展觀，要求建立以人為本的社會主義市場社會經濟新機制，這為建構包括受救助者在內的社會經濟主體理論提供了良好的契機。

在以人為本的科學發展中，社會救助制度中的受救助者主體理論停留在弱者的關懷階段，而必須秉持社會本位觀，從社會全面進步的大局出發，始終把握滿足全體社會成員基本的生活和發展需求的宗旨，在保護受救助者權益的基礎上，尊重、確認與促進受救助者的主體性。簡言之，受救助者主體理論應當走向發展主義的人本建構。發展主義的受救助者主體理論必須圍繞受救助者的確立與張揚，對原有的弱者關懷理論作必要的修正和補充：

第一，必須修正對受救助者“弱而愚”的理論假設，承認社會成員內部的差異性，避免將“強而慧”的社會成員錯誤地排除出去而導致社會認同危機的出現。

第二，以社會本位觀完善受救助者的權利根源機制，創立義務理論，突出社會成員在社會中的角色及其社會責任。人的全面發展，應當是權利義務統一的發展，偏廢任何一方面都不健全。與此相比，受救助者的主體理論應當是以權利理論為經，義務理論為緯，經緯交織的統一體。這樣也可以避免在受救助者領域出現主體理論的自洽性問題。

第三，引入發展權的理念，使受救助者主體理論既關注弱者生存權的層面，也應該關注弱者發展權的層面。社會救助的最終目的還是為了社會成員都能夠充分、平等、可持續地參與到社會的發展，并分享發展所帶來的收益。隨著時代的變遷，受救助者的地位在不斷地變化。受救助者已經從對基本生活資料的需求擴大到對于發展機會和條件的需求，它將可能涉及從與人類生命本身的關系到高度文化關系等一切的生活關系。從現階段社會救助范圍逐步從生活救助到發展型的救助可以印證這種趨勢。

三、受救助者主體地位的制度重塑：從弱勢群體到權利主體

以發展主義的受救助者主體理論為指導，受救助者主體地位的制度設計應當以生存為基礎，同時考慮發展的需要，在制度上確立受救助者權利主體的地位，對受救助者的權利內容進行重新配置，并落實政府的相關制度措施，使受救助者實現從弱勢群體向權利主體的轉變。

（一）受救助者權利主體地位的確立

判斷受救助者權利主體地位是否確立的前提條件是，每一個公民都有獲得社會救助的資格，獲得社會救助對于社會成員來說是一項具有普適性的權利。不能因為任何原因而否定公民獲得社會救助的資格，只要低于最低生活標準就有社會救助的權利?！叭诵灾杏辛钊苏痼@的一面，人處于極端貧困時，一點點東西就能起很大的作用，就能成為一個翻墻越壁的墊腳石”。〔10 〕既然獲得社會救助己經成為公民享有的法定權利，那么這種權利的實現就需依賴社會救助的實施主體的積極作為。就權利與權力的關系而言，既然社會正義的價值理念己經被普遍尊奉，那么在承認權利為本源的前提下，權力的行使就必須以保障權利為目的。因此，國家建立與完善最低生活保障制度，向處于基本生活線下的貧困公民提供必要的社會救助，就不是對公民的某種“恩賜”。相反地，這是其應當自覺履行的義務和職責。否則，公民獲得社會救助權的要求無法獲得滿足，法定權利也難以實現向現實權利的轉化?？梢?，從保障公民獲得社會救助的權利實現的角度觀之，政府負有向貧困公民提供最低生活保障的義務。

進入20世紀以來，獲得社會救助已成為公民（Citizen）的一種基本權利，享有權利的人是沒有排他性的，誰都有這個資格享受社會救助，全民都有享受社會救助的權利。只是由于社會救助還有選擇性和針對性，只有低于貧困標準的公民才真正可以申請該項權利，也就是說獲得社會救助的權利在一般情況下是一種標志性的權利，只有在符合貧困標準的時候，才是一種實質性的權利。但從主體上來說，不論什么情況公民都擁有獲得社會救助的資格。正如德沃金所言“以權利為基礎的理論關心個人獨立，而不是個人行為的服從性”，〔11 〕獲得社會救助的權利如L.亨金所說一般，已是“始自權利要求”，而不是仁慈、博愛、友情或愛的要求，它既不需要謀取，也不是獎賞，而是“根據一些可適用的規范按照某種秩序應賦予權利所有人的權利”?！?2 〕在《社會救助法》草案中第5條已經規定：“中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權利”，從而正式確立了受救助者的權利主體地位。誠如18世紀思想家托馬斯·潘恩在其《人權論》中多次提到的，“這并不是恩賜和優待，而是應得的權利”；“不具有施舍的性質，而是一種權利”?！?3 〕

（二）受救助者權利的擴張

隨著經濟發展和社會進步，受救助者權利處在不斷發展和擴張之中，其內容必然更加豐富。

1.落實與擴張受救助者的生存權

社會救助的宗旨和目的是為了維護社會成員的基本生活需要，這已經成為社會各界基本接受和認同的理念。不論是在《憲法》還是各種法律法規以及相應的制度設計中，都逐步體現了對維護生存權的理念。從目前來說，基本上完成了受救助者生存層面的制度構造。

需要注意的是，根據目前在實踐中出現的問題，僅僅確認權利是不夠的，政府應當采取具體的措施，保障受救助者依法行使權利，使受救助者的生存權益落到實處。對于目前在社會救助具體實施中出現的受救助者權利落實不力的問題，非常緊迫的任務是建立配套機制，出臺有效的支持性措施，包括科學的家計調查制度、合理的社會救助標準確立機制等等。

隨著經濟社會的不斷發展，對于生存權必須有新的認識和理解，在制度設計中不應當將受救助者的生存權僅僅限定于生活必需品，還要關注在經濟生活中深層次的生存問題，積極擴張受救助者的生存權。

首先，由于我國經濟發展的不平衡，受救助者內部的生存狀況存在很大差異。從社會安全和公平的角度考慮，應該對農村、城市中的低收入、殘疾人、家庭人口眾多等風險抵抗力弱、易受傷害的特定受救助群體給予特別的救助方式和標準，〔14 〕必要時可以進行專門的制度構建。比如針對殘疾人的救助，專門制定了《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于進一步加強扶助貧困殘疾人工作意見的通知》，通過各種特殊的措施來保障殘疾人的生存需要。還要建立城鄉均衡的社會救助制度，給予城鄉公民相對公平的受救助地位，這一點目前要做到擴大受救助者的范圍，特別是目前農村的受救助范圍。在城市方面，目前的法律法規制度建設已經取得了許多成果，在現有的制度的指導之下，城市社會救助事業取得了不少的成果，特別是《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）明確規定：“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ谩薄Ｔ摗稐l例》的出臺，實際上標志著政府開始立法救助貧困人口，確認貧困人口享有基本生活保障的權利。這一規定意味著政府必須給予貧困城市居民最低生活保障，也為貧困人群獲得最低生活保障提供了制度上的依據，也是“應保盡?！钡木戎繕说幕A。當然城鎮居民中其他社會救助法律制度的穩定規制也還不完善，尚待以后逐漸健全。同時需要指出的是，在一些經濟發達的省份，如上海、廣東、浙江等，其社會救助法律制度的覆蓋對象己經包括了全部城鄉居民，從而在國家社會救助法律制度尚未正式實行城鄉統一規制之前，己經走到了立法和實踐的前面，為國家統一社會救助法律制度的制定積累著立法和實踐的經驗?！?5 〕而在農村方面，雖然目前對于建立社會救助的相應制度已經取得了共識，但到目前為止，成熟完整的社會救助制度并沒有在廣大農村地區鋪開。這也是今后解決我國農村問題的重要目標。

其次，從滿足受助者的時代需求出發，在進行社會救助給付中，應當考慮動態調整社會救助的內容和標準，針對主體的不同以及主體對救助內容的不同調整救助的標準。由于目前主要的社會救助制度為最低生活保障制度，在實際的操作中，生活補助的金額與最低生活費標準趨于一致，然而每年低收入者家庭所需要的補助金額隨著自身收入水平的變化以及社會物價水平的變化而有所不同。而且目前在我國，整體來看，對于城市低收入者家庭的給付金額相對較高，但對于農村低收入家庭的給付金額則非常低。換言之，社會救助的服務相對集中于城市低收入家庭，相形之下，對于農村低收入家庭的救助則顯得較為薄弱。另外，由于給付的措施和內容除了現金救助之外，我國有的地區政府也逐步考慮許多實物給付以及福利服務，因此其附加效果相當客觀（如果能夠完全實現的話）。因此，需要區別對待受救助者，讓誠實而處于困境中的社會成員獲得充足而公平的社會救助，以擺脫社會風險所帶來的貧困，從而重新回歸社會主流。

2.擴展與促進受救助者的發展權

在改革開放之前，我國的貧困主要表現為農村貧困，是一種普遍性的絕對貧困，被稱之為“一個共同貧窮的時代”?！?6 〕改革開以來，隨著城市國有企業改革帶來的失業、下崗問題和社會保障制度變革中的缺漏，下崗職工家庭、失業工人家庭、一部分離退休人員家庭構成了城市新貧困群體。它揭示出在制度變革、全球化、信息化、靈活就業等時代特征的影響下，“勞動者貧困（Working Poor）”階層——即大量有能力的人的貧困現象——的出現，社會救助制度所面臨的任務已經不再是簡單滿足維持貧困者最基本的生存問題，而是必須考慮貧困者的發展問題。由此引發社會救助制度的政策取向和關注點的轉變，需要從簡單生計維持轉向生計維持能力的發展，社會救助制度的改革與發展也必然不再是單個救助項目（如食物保障）的建設問題，而是一套完整的社會救助制度體系的構建問題。

社會救助在歷史上經歷了由恩惠到權利的演變。社會救助是現代社會基本的、獨立的人權，它是人類在社會化大生產和市場經濟條件下維持生存發展和人格尊嚴的必然要求，體現了社會正義，促進了社會發展，也得到了法律的確認。社會救助還是現代社會的公民基本權利。從形式上看，許多國家都以根本大法的形式將社會救助規定為公民的基本權利；從實質上說，社會救助權屬于基本權利范圍。社會救助權是生存權的重要內容和手段，社會救助是生命健康保障的重要條件。所以，人權語境下的政府不僅要依據效率的原則，保障社會生活中的機會平等，還要依據公平的原則，保障社會成員在現實生活中的實質平等。而政府在對公民生命健康權的保障上，最為直接的就是保障其對醫療資源的公平享用。法制的秩序化是社會救助權得以順利實現的重要條件。良好的法制秩序不僅可以保障公民社會救助權的實現，還可以有效地阻止權利濫用和糾紛的形成。如果沒有良好的法律秩序，社會救助權根本無法實現。所以，從人權的角度看，單純的社會救助市場化是不符合人性的，社會救助制度簡單地歸入經濟改革的范疇也是對人極不尊重的。社會救助制度構建的核心不應是追求經濟效益，而是要不斷提高社會救助服務的公平性，保證公民社會救助權的充分實現。

人類進入到了21世紀，世界發生了巨大變化，經濟全球化浪潮風起云涌，全球性的市場經濟在全世界范圍內催生著普遍的人權觀。而這時我國接受社會救助的特殊人群由于歷史的原因成為經濟上的弱勢群體，接受社會救助者尚不具備獨立生存的能力，難以在市場經濟中表現出相應的適應性，此時弱勢群體的人權突出表現為經濟社會中的平等權利。社會救助權不僅是經濟社會權利的核心，也是基本人權的核心。我們彰顯社會救助權作為接受社會救助人群在市場經濟的基本人權，意在謀求接受社會救助人群在社會中的平等地位，實現社會正義。人不是為了單純的生存而生存與活動，人是有意識的社會動物，不僅僅要求生存和繼續生存，而是還要尋求生存的意義和價值，把單純的生存變為豐富的生活?！?7 〕一位法國學者用其特有的表達方式作出這樣的描述：“發展的目的決不是要強迫人們不情愿地像牛一樣被喂養，或者永遠被作為小孩來撫養。” 〔18 〕接受社會救助者在世界上不僅需要生存，而且需要自由和正當權利被尊重。

四、結語

時代在變化，受救助者的主體需要、角色地位和群體結構也在不斷變化、發展。受救助者具有個體性和社會性，原有純粹的對于弱者的關懷已經不能體現當今受救助者在社會中的角色。受救助者作為社會中的重要一分子，必須重新回歸到社會主流，其主體地位的確立如果還僅僅停留在現有弱者關懷的“范式”中，將不利于受救助者主體性的發揮，不利于受救助者自力抵御和解決社會風險。回應社會發展的潮流，重塑受救助者制度形象已經成為迫切需要。從現狀來看，在制度設計中逐步已經接受了受救助者成為權利主體的轉變，但我國受救助者權益保護制度的完善還任重而道遠，既需要對受救助者權益保護制度體系的理論基礎做更全面、更深入的研究，并在以人為本、科學發展的思想指導下勇于創新，關注受救助者的發展差異和主體功能，形成科學的受救助者主體理論，也需要在實踐中進一步落實受救助者的權利主體地位，塑造出新的受救助者形象。