投資融資政策在公路建設中的應用

胡欣

（一）我國公路建設投資歷史回顧與改革進程，我國傳統的投資體制是計劃經濟的產物，是以政府直接干預、決定一切、操縱全過程為特征的投資體制。傳統的公路建設投資體制歸納起來有以下特征：

1.投資決策權高度集中在政府手中；

2.投入要素是計劃安排；

3.沒有投資責任約束。

改革開放后，公路建設投資與籌資體制有了大的變革，是全國投資管理體制的一部分，必然受到全國投資管理體制改革大框架的影響。我國投資管理體制改革是從黨的十一屆三中全會確定的改革開放的方針后邁開步伐的。其進程大體可以劃分為以下幾個階段：

第一階段，從1979年到1983年為起步和試點階段，國家對財政投資實行“撥改貸”。

第二階段，從1984年到1986年，重點是對項目建設實施階段的管理體制進行改革。

第三階段，從1987年到1992年，是以國務院頒布的《關于投資體制近期改革方案》（國發［1988］45號文）為標志，提出對投資活動的管理，必須符合發展有計劃商品經濟的要求，把計劃與市場有機結合起來，重點對政府投資范圍、資金來源和經營方式進行初步改革。

第四階段，從1993年起到現在，是以鄧小平同志南巡講話為指針，各級政府進一步解放思想，突破舊體制，大膽創新，積極探索許多為公路建設籌集資金的好辦法，擴大公路建設資金來源，加速公路發展步伐。許多省市對公路建設投資管理體制進行了改革，探索出不少新路子。主要歸納如下：

（1）改革公路投資方式，對高等級公路和大型橋梁、隧道實行有償使用，并建立相應風險約束機制。

（2）拓寬公路建設投資、融資渠道，除向銀行借款、貸款修路筑橋外，還積極引進外資，以及發行債券、股票等多種形式籌集資金。

（3）出售現有收費公路的全部或部分經營權（包括出售給外商），以獲得的收入再投入新路建設，滾動發展。

（4）地方政府對轄區內原有公路（含國道、省道）作價入股與他人（包括外商）合作組建法人股份公司，利用外資改建舊路或修建新路。

（5）選擇經濟。效益前景好的高等級公路建設項目，經過明晰產權關系后，成立股份制公司，向社會發行股票，在金融市場融資。

（6）地方政府將公路建設與土地開發相結合，指定出讓公路沿線或某些特定地區的土地開發使用權等條件，與他人（包括外商）合作，建設公路，即所謂“以地換路”。

（7）少數地方政府將某些交通規費使用權（如交通建設基金、過路費、過橋費、客貨運附加費等）交給企業（包括中外合資企業），用于建設公路或償還借款。

（8）許多省市已建立或正在建立完善公路建設要素（資金、勞務、物資、技術、信息）市場，利用市場機制完成公路建設資源的優化配置。

（二）我國公路建設投資與融資操作實踐改革開放以來，我國公路交通建設成就巨大，已初步形成一套有效的公路建設投資與融資管理體制。各地政府結合當地特點，創造了很多很好的解決公路建設資金短缺的有效辦法。

1.加快公路產權制度改革，利用公路產權融資。

登姆塞茨認為，產權的一個主要功能是導引人們實現將外部性較大的內在化的激勵。公路基礎設施是公共物品，具有較強的外部性，基于此，我們就可以通過確認公路基礎設施產權，然后在產權交易市場交易，將它的外部收益內部化。具體來講，我們可以把每一個相對獨立的公路和橋梁，按照相關法律組建公司，該公司的主業就是經營一條或多條相對獨立的公路或橋梁，這就需要搞好產權界定，核實每一個企業的法人財產占用量，為理順產權關系打好基礎。在此基礎上，盡快全面推行公路基礎設施的產權交易。而要順利地實現公路基礎設施產權交易，就需要培育好市場主體，從而使價格能在資源配置中起基礎性作用。

通過確認公路產權，我們就可以利用它來進行融資。首先，可以出售公路的經營權，取得相應收入再投入公路建設項目。交通部已經于1996年對公路經營權轉讓作出了相關政策規定，但在具體操作當中，在遵守相關法規的情況下，可以在具體操作方式上予以創新。如河南省平頂山市1997年1月由平頂山中亞路橋公司與香港路勁基建管理有限公司合作成立了“平頂山路勁許南公路（襄城葉縣段）開發有限公司”，將全路段總長80公里（其中襄城段36公里葉縣段44公里）作價4.4億元人民幣，中港雙方各出資50%，中方以路產作為股份，港方出資2.2億元人民幣以港幣（以當日牌價為準）支付，該路段共設置兩個通行費收費站，以收取通行費的方式回收投資，每年收取的通行費扣除合作公司費用開支和公路養護費用及其國家規定的稅費外，其余部分按合作協議商定的比例分成。又如廣東省懷集縣公路工程公司把水谷線懷集段34公里的經營權，以300萬美元賣給香港恰富（中國）投資有限公司經營15年，并將回收的資金投入四連線的改造。其次，可以以舊路作價入股，組建合資公司。如廣東省高要縣公路發展公司為了把國道324線高要段24.2公里改建成超二級標準公路，高要縣把舊路折價2 000多萬元入股，由肇慶市公路局、香港新世界發展有限公司三方組成有限公司，負責對該路進行改造以及負責新路的經營和管理。

2.在特許制下組建特許公司，為公路基礎設施建設開辟新的融資渠道。

以無追索權、有限追索權貸款方式進行的融資稱為項目融資，以項目融資、項目特許合同為基礎的投資方式稱為特許制。它的目的在于保護公眾利益的同時，保證投資者能獲得具有吸引力的財務收益。它是在BOT基礎上發展起來的。特許制遵循收益分享、風險共擔，制定最低收費和服務標準，明確工作重點，建立評估系統等原則，在項目公司和政府之間簽訂特許合同。到1994年底，墨西哥的高速公路里程超過10 000公里，其中50％由特許公司建設、經營和管理，總投資超過100億元。意大利是由22家特許公司經營著5 800公里的高速公路。西班牙是由11家特許公司經營著全國1 930公里高速公路。

針對我國公路基礎設施建設的現狀，采用特許制時需要注意三個問題。首先，選擇好項目，所謂好項目就是那些回報高、風險小的項目。加拿大多倫多的107國道最終未能采用特許制就是因為項目投資風險太大的原因。其次，確定合適的特許條件，使特許公司和政府都能受益，好項目與特許條件有密切關系，特許條件可以改變一個項目的財務評價結果，可以使一個原來不被投資者接受的項目變成可以接受的項目，甚至是受歡迎的項目。第三，加強專業金融中介機構和工程咨詢公司的發展。在國內資本市場尚不發達、金融中介機構能力較差的條件下，取得公路建設項目融資成功的關鍵還是首先要加強專業金融機構的能力。同時，在我國目前有關公路基礎設施項目融資法律、法規還不健全的情況下，要將國內條件成熟的基礎設施項目介紹給國內外資金市場，金融中介機構和工程咨詢公司的工作尤為重要。工程咨詢公司應首先按照國際慣例對項目進行評估和包裝，金融中介機構可以此為基礎從不同的資金市場為業主尋找有利的投資者。

3.設立公路產業投資基金。產業投資基金是首先出現于美國的一種特殊投資基金，它以個別產業為投資對象，以追求長期收益為目標，屬成長及收益型基金，這類基金的主要目的是為了吸引對某種特定產業有興趣的投資者資金，以扶助這些產業的發展。它是以市場收益為投資導向，以公眾為募集對象，有利于籌集長期建設基金，增強投資預算約束，提高經濟效益，強化投資風險機制。投資基金運作具有專家管理優勢，能夠有效組織居民投資，變無序投資為有序投資，大大降低居民投資風險。

公路產業投資基金是以國家股份為主，由政府設立的特定的部門作為國有資產的代表進行控股的。它一方面將會成為公路基礎設施建設一種新的低成本的融資工具，另一方面將推動公路建設和經營管理向市場化轉變的進程。

針對我國目前資本市場現狀，設立公路產業投資基金很有必要。由于公路基礎設施建設項目風險低、收益比較穩定，所以一方面可以把居民的儲蓄轉化為投資，從而拉動經濟增長；另一方面，它還為以追求穩健為目標的基金，如保險資金、養老公積金、住房公積金等，尋找到一個可以投資的對象，防止把大量的資金都放在中央銀行獲取低息收入，提高這些基金的收益率。如智利是使用養老金來推動高速公路建設的。當然這個基金的設立，還需要國家相關政策、法規的出臺、實施。并且需要運作這只基金的機構積極的學習海外基金運作的理論和先進技術，提高基金管理水平和投資回報水平。

4.公路建設推行股份制經營，有條件的股份公司爭取在國內或者海外上市，向國內甚至國際資本市場融資。這其實就是變單一投資主體為投資主體多元化，變國家投資為國家和社會共同投資，通過股份制形式實現政府投資和民間投資并舉。這樣既可以減輕國家財政壓力，又能在短期內籌集到巨額資金，加快公路建設速度。如佛開高速公路實行股份制，向沿線的企事業單位籌集到3億元的建設資金。迄今為止，有外資介入的高速公路公司有5家已經在香港上市，分別是安徽皖通、深圳高速、浙江滬杭甬、江蘇寧滬和四川成渝高速公路公司，共融資115億元人民幣。此外，尚有8家公路公司在國內上市，包括粵高速、延邊公路、華北高速等，共募集資金58億元人民幣。

5.建立省干線公路發展基金，穩定干線公路建養資金的來源。建立干線公路發展基金制度，有利于建立公路建設的投資主渠道和規范對財政性資金投資公路建設的核算及監管。該基金需建立在專款專用的基礎上，按照法制化、規范化的模式運行。

公路是現代經濟社會發展的重要基礎設施，是現代經濟社會快速運作的先行，是市場機制作用于人類經濟行為的首要物質前提。沒有一個現代化的公路交通運輸體系，就不可能形成一個完善的市場經濟。而交通運輸發達的前提，則在于建設一套完整的交通基礎設施。交通基礎設施包括公路、鐵路、航道、管道、機場及其樞紐等。發達的交通基礎設施建設需要投入巨額資金。因此，解決公路建設資金和公路建設資金的有效運作，將成為發展公路交通基礎設施的關鍵。

（作者單位：南昌市公路管理局青山湖分局）