公共物品私人提供的選擇

鄭熤

2012年2月28日北京世界銀行記者會上，自稱“獨立學者”的杜建國在會場憤怒地打斷了世界銀行行長羅伯特·佐利克的發言，并作出針對《世行報告》（世行聯合國務院發展研究中心發布了名為《2030年的中國：建設現代、和諧、有創造力的高收入社會》的報告）的嚴厲指控。獨立學者杜建國在世界銀行中國記者會上強烈抗議銀行私有化，導致會議一度中斷。而就在“兩會”期間，中國聯通董事長反對質疑公司壟斷市場損害消費者利益的言論之后不久，中石油突然提高油價。對于國有企業的壟斷，特別是提供公共物品的企業的壟斷招致民眾的強烈不滿，而對于公共物品的提供方式，引發了人們的大討論。

公共物品

公共物品是指公共使用或消費的物品。公共物品是可以供社會成員共同享用的物品，嚴格意義上的公共物品具有非競爭性和非排他性。正是這種非競爭性和排他性決定了競爭性的市場機制不適合提供純公共物品。

一般來說，公共物品可以分為兩大類，一是純公共物品，例如國防、燈塔等采用免費方式提供的。這類物品在生活中并不多見。二是準公共物品，例如公共教育、能源等等。我們所討論的公共物品，一般為準公共物品。

私人提供的可行性

公共物品的特性決定了一般私人企業或個人難以提供，但并非意味著這類物品必須由國家完全提供。在我國，由于其他方面的一些原因，公共物品絕大多數是由政府提供的。

公共物品由私人提供，必須要了解公共物品提供的難點。公共物品一般數量多，啟動投入資金巨大，這直接導致普通私人企業或個人難以獨立完成提供服務。公共物品前期投資大，回報時間很長，對于私人資本來說，時間越長，意味著越高的不確定性，加上其資金周轉時間長，維護費用高，一般的私人資本不愿意加入到公共物品提供的行列中去。

私人提供公共物品，必須要有一個穩定的市場。由于公共物品的無差異性，消費者不會刻意區分公共物品的生產商，從市場競爭的角度來看，私人資本完全沒有優勢。但是，私人資本以其優良的靈活性和廣泛性，可以很好的填補國家資本的空缺，與國家資本互補，共同提供公共物品。

在目前社會中，不乏私人資本進入公共物品提供市場的例子。在英格蘭，許多古堡由于歷史較長，加上無人管理，日漸荒廢。政府為了保護這些歷史遺跡，同時又不增加財政負擔，便允許私人對其購買，進行收藏或從事商業活動。政府以這種方式，廉價的保護了文物。我國的歷史悠久文化豐富，有許多老宅散落在民間，加上建筑材料不同，很難統一管理。于是不少民間人士對其進行購買并保護性拆除重建，這樣既保護了文物又解決了政府預算不足的尷尬局面。另一個更具有說服力的例子便是公共教育。歐美國家的優秀大學幾乎全是私立大學，著名的常春藤聯盟是清一色的私立學校。哈佛大學、布朗大學、耶魯大學都是走過上百年歷史的世界名校，這也充分證明私人提供公共物品并不是被社會排斥的。同樣在美國，正處于南北戰爭期間的林肯政府為了更好的聯系東西兩部，獲取西部的戰備資源，動員不少民間企業聯合成立太平洋鐵路公司，修筑了一條橫跨北美的鐵路動脈。這條鐵通不僅加強了東西兩部的聯系，讓北軍擊敗南軍，更是為維護美國統一作出了不可估量的貢獻。在鐵路開通之后，美國便走向繁榮。而太平洋鐵路公司至今還在為美國的鐵路運輸提供優質的服務。

由此可見，私人提供公共物品是可行的，并且可以正常運轉下去的。

提供方式

私人提供公共物品的方式有很多種，公共物品也是一種商品，按照普通商品的提供方式即可完成對公共物品的提供，總結起來，有三種常見的模式。

（一）BOO

BOO模式的優勢在于，政府部門既節省了大量財力、物力和人力，又可在瞬息萬變的信息技術發展中始終處于領先地位，而企業也可以從項目承建和維護中得到相應的回報。比如美國的太平洋鐵路公司，就是由斯坦福和卡內基聯合創立的，并鋪設了一條橫跨美國的鐵路動脈。由于私人資本流動性好，相比于國家資本由更好的靈活性，因此在新領域的投資往往由私人資本所開辟，這其中就包括了早期的公共物品提供。

BOO應該算作是自由市場經濟的產物，在早期政府奉行“守夜人”的管理模式時，BOO便承擔了大批公共物品提供的任務。如今不少大財團就是依靠BOO模式起家的。

（二）私人入股

許多公共物品并不是以一種公共物品的概念出現在人們生活中的，由于他們最先由政府提供，所以被看做是一種國有資產。在股份制的浪潮中，許多國有企業上市融資，這也為私人資本進入公共物品提供領域創造了一個絕好的機會。提供公共物品的國有企業被滲入私人資本，公共物品由原來的國家提供變為國家和私人共同提供。允許私人入股，是借助金融手段，以一定的利潤為代價吸收更多的社會閑散資金為公共物品提供后期維護費用。同時政府可以運用這種手段籌集更多的資本從事其他公共物品的提供工作，比如現在的高速公路上市，就是利用金融手段吸收資金從事高速公路的建設和維護工作。

由于部分公共物品的特殊性以及金融市場的運行規則，運用此方法融資的企業主要是準公共物品提供商。

（三）BOT

BOT是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。這種方式極大的彌補了政府財政預算不足，可以快速的完成公共物品初級建設，又讓私人資本回避了在后期維護上的巨額投資。

由于我國的特殊國情，BOT模式目前在我國是一種相對最好的私人提供公共物品的模式。BOT既滿足私人資本介入公共物品提供以獲取利潤的要求，又讓政府減少財政支出并獲得長久的所有權。

私人提供公共物品的隱患

私人提供公共物品，盡管有不少優點，但是其缺點還是非常明顯，值得警惕。

（一）私人資本控制國家命脈

私人資本滲入國家資本，進而控制國家資本，在一定程度上是有危險的。國有資產的上市已經造成了部分國有資產流失，正如杜建國所說，銀行一旦私有化，中國的經濟將瀕臨崩潰。盡管銀行不屬于公共物品，但是讓民間資本控股公共物品的提供，無異于將國家的命脈交付于不受信任的人手中。

（二）私人壟斷

目前，呼吁公共物品私人提供或是國有企業私有化的重要理由就是國有資本的壟斷導致消費者利益嚴重受損。以日常生活中所需的能源來說，“兩桶油”不斷的抬高油價，嚴重損害了消費者利益，導致社會財富分配嚴重不公，增加社會不和諧因素。但是，私人資本介入效果會得到改善嗎？答案是不確定的。由于公共物品市場進入有困難，只有少數企業具備相應的實力，或是某些公共物品的特性決定了該領域的競爭性不足，導致壟斷行為難以避免。還是以自來水供應為例，自來水是我們生活必不可少的物品，自來水管的鋪設需要投入大量的資金。由于其商品運輸的特性，即使在同一地區有第二家自來水公司成立，也不可能專門耗巨資重新鋪設專用管道。沒有運輸通道，公司則不可能銷售產品獲得利潤，也不可能正常運轉下去。這就注定了像自來水供應這樣低準入門檻的領域幾乎不會有競爭者，只有一個完全壟斷的市場。

私人資本一旦壟斷市場不可避免的將壟斷的危害完完全全的顯露出來。由于公共物品不同于其他普通商品，公共物品的維護成本通常較高，私人資本為了獲得超額利潤，控制成本，難免造成產品質量下降，員工利益受損等一系列不良影響。而公共物品多為我們日常生活中的必需品，其質量下降必然對正常的生產生活造成嚴重影響。

（三）國有資產流失，管理成本高

過去在計劃經濟時代，所有公共物品都由國有企業提供。國有企業或是說國有資本絕對服從政府領導，政府可以直接運用一系列行政手段干預市場，維護市場穩定。而在目前的市場經濟時代，多種經濟體制并存，其中的私人資本不受政府直接管理，要穩定市場就必須運用宏觀調控等經濟手段來干預，這樣不僅市場反應慢，而且管理成本較高。

英國鐵路是國有資產私有化，私人提供公共物品失敗的典型案例，盡管最初政府獲得640億英鎊的利益，但是在后期的補貼，事故處理及管理上花費了大量資金，對于社會的不滿，民眾的不信任等等無形的損失難以估量。最后英國政府不得不將鐵路重新國有化，而在整個鬧劇中，政府得不償失。

同時，過度的市場自由化會絕對的導致資產流失。國家資本在自由市場經濟中逐漸失去特權，原來完全國有的企業在資本市場運作中，股權逐漸被稀釋，國家對其所有權逐漸減少，這種溫水煮青蛙式的變賣國家資產的行為應當重視。

盡管私人提供公共物品已經存在上百年的歷史，對其利弊的把握至今仍是一個難題。正如2008年次貸危機，面對已經參與公共物品提供的私人資本的救助時，美國國會直截了當地說，華爾街的私人資本就像八爪魚一樣纏繞在白宮上并吸取國家的財富。

在當代自由市場的影響下，私人提供公共物品的想法已經部分實現，但是由于我國特殊的國情以及其他因素，是否能夠大規模，正式規范的提供公共物品還有待考察。

（作者單位：湖南師范大學樹達學院）