國土亂象惟法治可破

倪洪濤

國土資源領域存在的較為普遍的違法問題，只有在法治國土的框架中才能得到根本扭轉。

當前中國正在經歷一場前所未有的大變革，問題的關鍵是變革的方式和方法：是依政策辦事，還是依法辦事；是依法辦事，還是依法行政。2004年《全面推進依法行政實施綱要》對此作出了明確回答，即中國改革進程中的政府行為必須在法制的軌道中進行，法律之治應該成為中國社會治理的常態。

作為法治政府建設的重要一環，“法治國土”的提出不僅意味著我國國土治理方式的深刻轉型，也為國土資源領域民主決策、文明執法提出了更高要求。其在帶來國土資源系統內制度完善的同時，必將助推整個外部執法環境的整體提升，從而實現我國土地等資源的合理開發利用和社會經濟的可持續發展。

國土領域違法較普遍

當前城市化進程的非理性擴張和地產財政刺激下官員的政績偏好，使得國土行政成為社會矛盾的易發高發領域和社會媒體的聚焦區，暴力拆遷、自焚維權、礦產資源開采黑社會化等現象突出。

湖南作為中部經濟后發省份，也無法逃脫上述大環境，國土行政中的違法現象亦比較普遍，突出表現在以下方面：

暴力拆遷尚難杜絕。以暴力威脅和斷水電等非法手段強制征地拆遷的案件，違反國家征地拆遷補償政策和標準安置案件，貪污、截留、挪用征地拆遷補償資金的案件，征地拆遷中官商勾結、權錢交易的案件，時有發生。如2011年4月株洲拆遷自焚事件。

“先建后批”土地開發利用模式引發的糾紛不斷。長期以來，以各級各類開發區管委會為代表的地方行政主體為了吸引外資、發展市縣經濟，在尚未取得法定主體建設用地批準文件的情況下，先和業主簽訂《入園協議》，并違法承諾后者可先行開發，造成既成事實后，再進行土地審批的事后補救。可是，一旦審批未果，在政府、農村集體組織、農民、建設業主、承建方、建筑工人、購房者（投資商戶）之間就會形成連鎖糾紛，甚至引發群體性事件。

礦產資源開發等領域的腐敗問題嚴重。違規審批探礦權、采礦權以及利用礦產資源開發整合謀取非法利益的案件，礦產資源出讓中違反有關規定和程序、低價出讓或擅自變更開發規劃的案件，基層干部違規違紀參股辦礦的案件，重特大安全生產事故背后的其他腐敗案件，成為該領域屢禁不止的典型案件。比如湖南省耒陽市礦產品稅費征收管理辦公室集體腐敗案、湘西花垣黑社會暴力奪礦盜礦案等。

劃撥土地違法轉讓現象突出。部分地方政府對取得劃撥土地使用權的國有企業改制程序未盡嚴格監管的法定職責，造成劃撥土地在尚未批準的情況下擅自轉讓，從而引發了不必要的糾紛與訴訟，嚴重影響土地的進一步開發利用，造成了不良的社會影響。

良策——搭建法治國土框架

上述問題只有在法治國土的框架中才能得到根本的扭轉。筆者以為，在“十二五”期間應著力探討和完善以下幾項工作：

其一，改革財政體制，打造法治GDP。眾所周知，自1994年分稅制改革以來，財權上移、事權下壓，地方政府不堪重負。盡管省級特別是中央財政的轉移支付不斷程序化和制度化，但是畢竟是有求于人，還是沒有“自力更生”來得“又好又快”，于是，地方縣市政府開始經營城市，并在城市經營中化解著自己的財政危機。既有看得見的政績，又有財政上的豐厚收入，兩全其美、何樂而不為？

這樣，征拆不可避免。但是，“推土機推不出政治，推不出和諧社會，也推不出真正的城市化；反而可能推出不和諧，推出不穩定，推出上訪，推出流血，推出官民對立，推出對政府尤其是基層工作人員的不信任”。因此，未來土政亂相的治理，仰賴于土地財政神話的破除和唯經濟論迷思的破滅，在建立政績評價和官員升遷考核多元化的過程中，最終走向地方社會的全面理性發展。

其二，加快集體土地確權工作，以物權制度和基礎民主制度保障農民土地權益。我國采取土地所有權、使用權和房屋所有權分離體制，這是中國社會主義制度的最為根本的特色之一，是我們討論征拆問題永遠也無法回避的核心問題，也是一切國土亂象繞不開的制度根源。試想官員們面對強拆甚至暴力拆遷為何那么理直氣壯，道理很簡單：土地是國家的，即便是集體的也可以一紙紅頭文件變為國有；我是政府官員，政府官員就代表國家，請從我的土地上消失，否則我拆了你。

開發商的邏輯也有類似的法理基礎：我得了土地使用權或曰土地使用權遲早是我的，你在我享有使用權的土地上所建的房屋必須拆除，“房隨地走”即所謂的“房屋屬地主義”嘛！正是基于這種土地所有權現狀，筆者認為，在實現集體土地所有權和使用權主體明晰化和長期穩定化的基礎上，完善基礎民主，扭轉以村支兩委的征補意志代替村民意志的局面，通過村民議事制度和物權剛性保障制度的雙重保護，維護權屬人的合法權益。

其三，強化國土規劃的法案化和法律剛性。土地利用的無序和無效，很大程度上歸因于土地規劃缺乏應有的法律剛性，土地開發利用不是按照既有的規劃實施的，而是土地規劃依照資本和項目進行隨意的調整和變更。這種嚴重違背信賴保護原則的國土行政方式，極大地損害了國土規劃的剛性，也造成了國土開發利用中的極大社會浪費，導致了重復建設現象嚴重和動輒對新建工程實施爆破。

其實，規劃就是法律，國土規劃一旦形成就理應不折不扣的執行。筆者建議，建立健全國土規劃的人大審議備案和監督檢查制度，提升其應有的法案剛性。

其四，加大國土信息公開力度。具體而言，一是土地整體規劃和詳細規劃的形成和落實公開制度；二是土地出讓金、礦產資源補償費等國土資源規費征繳、上繳和使用情況公開制度；三是土地征收補償標準的形成參數和具體分戶補償額度公開制度；四是國有土地收回依據、補償標準、轉讓情況公開制度等。

最后，健全完善多元化的矛盾預防和糾紛解決機制。一是事前的利益協調機制，比如土地征補標準的聽證制度，征補標準的多元磋商機制，征補訴求的多渠道表達機制；二是事中的程序機制，如說明理由制度，國土調查制度和證據制度，完善告知和送達制度等；三是事后的救濟制度，如建立復議專家庫制度，國土復議委員會制度、國土復議人民監督團制度，重大訴訟行政首長出庭應訴制度，典型案例公示公告制度等。