違章建筑“拆為難”面面觀

張立強

拆違只是違章建筑產生后的補救手段，建立有效的預防控制機制才能從根本上有效遏制違章建筑的產生。

違章建筑指的是建了不久就被拆除的短命建筑。這些建筑既不符合城市整體建設規劃，阻礙著城市健康發展，同時也是在征地拆遷中最難啃的硬骨頭。本文試圖分析違章建筑的產生原因、現行處置辦法來探求有效防治途徑。

產生的原因

從最初的成因來看，違章建筑產生的根源在于國家對土地資源的壟斷。國家對建設用地使用權等地上權的取得設置了高昂的代價和復雜的程序，導致普通老百姓的住房和其他必須需求無法得到滿足。同時，法律、法規的缺位，政策的缺陷，管理部門的缺席，也為違章建筑的產生提供了外在機會。綜合長沙地區的違章建筑的現狀，有以下幾種主要原因：

一是歷史成因。從長沙市總體情況來看，違章建筑主要有兩大類：棚戶區和拆遷安置過渡房。其中，舊城區的棚戶區形成于計劃經濟等特定歷史時期，農村集體土地上的被征地農民自建的過渡安置房，則主要形成于按60號令補償安置、以村集體經濟組織為安置主體的歷史時期。

在社會經濟發展不均衡、城市規劃不健全的年代，這些違章建筑成為居民、村民遮風擋雨的居所，肩負著政府應當承擔而無力承擔的社會保障職能，一定程度上成為了社會穩定的基礎。同時，城郊結合部經濟發達地區的違章建筑彌補了此類地區與經濟發展不相適應的基礎設施補充配套之不足，保證了大量勞動力有棲身之所，小作坊有生產之地，還為各類大型專業市場提供了大量的物流、倉儲用房。可以說，這些違章建筑在特定的歷史條件下適應了城市化進程的實際需求。

從上述情況看出，違章建筑屢禁不止歸根結底是緣于公民居住權的問題，客觀上成了國家在條件不滿足的情況下解決居民住房困難的主要途徑之一；從社會發展的角度來看，由于社會保障的不健全，基礎設施建設的嚴重滯后，違章建筑承載了低收入家庭的部分社會保障功能和地方基礎設施的補充作用。

二是政策間不協調。政策間不協調可劃分為消極和積極兩方面，前者源于對某一社會現象的政策監管缺位，后者表現為不同政策間對同一社會現象疊加管理，而政策間存在相互矛盾而導致的不協調。可以說，這兩種問題交替出現于我市違章建筑產生、發展、監管的全過程中。

如前所述，在政府未能擔負起住房保障責任的時期，為了滿足居民生活的切實需要，違章建筑成為了“無可奈何卻又必須”的選擇，政府多采取默許的態度，在這一時期對于違章建筑的監管實質上處于空白和缺位的狀態。

而隨著城市工業化的高速發展，企業改制重組，很多城鎮職工下崗再就業，為此，臨時搭建了一些生產、經營性用房，為了社會的穩定，為了這一群體的生存，當時政府或是管理寬松，或是辦理了臨時建筑許可；很多農村為了發展經濟，為讓農村加快脫貧速度，積極招商引資辦廠，沒有經過任何規劃、報批、報建，建起了大量的廠房、工棚，表面上是以廠房出資他人合作辦廠，實際上是出租廠房收取租金；鼓勵發展養殖業、鄉村旅游業，在鄉村建設了養殖場、農家樂等，違章建筑的問題不斷加劇。

此時各相關職能部門紛紛匆忙制定出臺的相關政策，因為缺乏歷史沿革性和協調統一性，大多基于本部門的管轄權限和職能特點出發，許多政策相互沖突，不僅沒有形成完整的政策體系，甚至缺乏統一的制定原則和行政目標。

三是執行力不足。根據現行法律、法規，在被征地的農村，被征地農民在未被列入征收的土地上自行建設的過渡房，應當在被征地村民搬入新安置房后由村民自行拆除，即“拆舊建新”。但實際中，這些過渡房一旦空出，馬上又成了外來務工人員的廉價棲身之所，租金成了被征地農民收入的一部分。

在這種情況下，各級政府也總是睜一只眼閉一只眼，沒有采取強制措施予以拆除，致使了這一違章建筑群的繼續蔓延。另一種是在村民辦理新的建房證時，未按規定拆舊建新，相關職能部門在驗收時也未嚴格把關，導致了“一戶多基”的存在，原建老住宅就成了違章建筑。

由此可見，農村土地違法用地和違章建筑的出現和鄉鎮政府職能、職權不完全到位有關。同時，按照《土地管理法》的規定，現有鄉鎮機關無權處罰違法用地和違章建筑，基層管理處于中空狀態，間接導致違法違章現象愈演愈烈，這部分違章建筑在后來的農村土地征地拆遷過程中，形成了巨大的阻力。

現行處置辦法

對影響近期規劃建設和故意突擊搭建的違章建筑，一律依法拆除。限期內自行拆除的，不予處罰。逾期不自行拆除的，依法強制拆除，嚴格執行“無償拆違”的原則。

對近期不影響規劃和拆遷的歷史性違章建筑，探索采用人性化管理，由違章建筑的所有者向所在的鄉鎮（街道）簽訂承諾書，申請對該違章建筑暫時保留，如果后續涉及到政府征地行為，承諾無償及時拆除。這樣做既減少了違章主體建設者的損失，又為下一步的征地拆遷工作掃清了障礙，該承諾書保存在鄉鎮（街道），建立完整臺賬。

當然，暫時保留是緩和目前拆違困難的權宜之計，對于性質惡劣，影響較大的違章建筑必須依據《土地管理法》第76條的規定處置。

預防違章建筑產生的對策

拆違只是違章建筑產生后的補救手段，且不可避免地造成對社會資源的浪費。從這個角度來說，落實各級責任，完善公共服務，健全社會保障，建立有效的預防控制機制才能從根本上有效遏制違章建筑的產生。

一是完善政策體系，落實責任分工。一方面明確思路，統一路徑，全面梳理現行涉及“拆違、控違”的規范性文件，對與“有償拆遷、無償拆違”基本原則相悖的政策堅決予以終止；對由不同部門制定、不同時期出臺、相互間存在差異的政策根據實際情況進行修訂、調整；對目前存在監管缺位的問題有針對性地制定出臺規范性文件，建立健全違章建筑預防、監控、查處、拆除的政策體系。

另一方面是落實責任，劃分職能。“拆違、控違”是一項具有很強的系統性、政策性、長期性的工作，涉及到規劃、建設、國土、城管等多個職能部門，需要市、區、鄉鎮（街道）聯動。

在實際工作中，必須堅持“拆違控違”責任不動搖，嚴格責任追究制度，建立區縣（市）、街道辦事處、村(居)三級監管網絡機制和責任包干制，做到人人監管，層層負責,杜絕違章建筑的產生。進一步健全和完善城市管理體制，充分發揮街道辦事處、村（居）委會等基層組織的管理作用，建立和完善違章建筑屬地管理責任制，加強對違章建筑進行監督和處理。建立工作目標責任管理體系，根據管理目標、任務、內容和要求，將各項任務分解到各街道及區各有關部門，列入年度績效考核工作目標，促進各部門、各組織對違章建筑的防控。

二是積極主動，未雨綢繆。我們的各級部門要及時發現和制止違章建筑的產生，避免違章建筑搭建者蒙受到巨大的經濟損失；在處理違章建筑問題的手段與措施上，應該靈活、機動，應該對當事人曉之以禮、動之以情，將違章建筑制止在萌芽狀態。

另一方面，依法嚴打和及時查處，對于遏制當前農村正盛的違章建筑之風也是有很大好處的。一座違章建筑，建成之后才發現，本身行政機關就未盡到職責；一旦要實施拆除，將增加巨大的行政成本，既勞民傷財，又讓政府形象嚴重受損，這些都是不負責任政府的表現。

三是嚴格執行拆遷政策，違章建筑一律不予補償。在定期開展各類專項整治活動，依法、及時查處各類新的違章建筑的同時，在具體的征地拆遷過程中，嚴格執行有關拆遷補償政策，對違章建筑部分的拆遷補償要嚴格按章辦事，不應補償的一律不補償，讓搭建違章建筑者為自己的違法行為承擔責任，使處于觀望的群眾，自覺放棄跟風搭建違章建筑的念頭。

四是加強法制宣傳，增強村（居）民的法制意識。通過多種途徑、多種層面在農村開展相關城市規劃、農村建房政策等法律、法規的集中宣傳活動，使村民普遍了解相關行政許可手續的辦理程序，認識違章建筑的危害性，促使他們能自覺遵守城市規劃方面的法律、法規，積極配合有關部門的工作，在發現非法搭建行為時，及時向有關部門舉報。

相關部門要先期介入指導，盡可能地避免因違建被拆而導致不必要的經濟損失。充分發揮新聞媒體的輿論監督和導向作用，對嚴重影響人民生活、嚴重違反城市管理規定和屢教不改的違法違章者，及時進行曝光，并跟蹤報道，以教育廣大村民，自覺抵制違章搭建行為；同時，及時將這些違章建設者的信息交與相關部門，存入個人誠信檔案，使這些違法者有所顧忌。

五是完善建房審批，提供優質服務。有關職能部門要加強服務，要把農民建房作為社會主義新農村建設的重要工作來抓，簡化和完善農村建房審批手續、審批程序，把解決農民實際困難作為工作的出發點，在詳細規劃的指導下，根據不同類型的村，采取相應的措施，解決農民“建房難”問題。

對舊村改造型村莊，通過加快舊村改造步伐，充分整合農村土地資源，徹底整治違法搭建；對整體遷建型村莊，要及時落實農村建房宅基地，統一規劃布局、統一設計施工、統一目標管理，防止新的違章建筑產生。

六是健全社會保障，完善公共資源。發展村級集體經濟，擴大社會保障覆蓋面，解決村民特別是年長者的養老、醫保問題，這會在一定程度上減少違章建筑搭建之風。

政府積極建設外來務工人員住房、倉儲物流用房，解決大量的外來務工人員對出租用房需求，通過建造外來務工人員居住用房，一方面便于集中管理，另一方面可緩解供求矛盾；提供一定的倉儲物流用房，保障市場需求。只有這樣，才能從源頭上減少違章建筑，遏制新的違章建筑的產生。

制止違法建筑的泛濫，關鍵在于行政部門的積極作為。在法律尚有缺陷，全民素質還有待提高，納稅人的錢袋還未鼓起來時，違章建筑我們傷不起，殤不起。

（作者系長沙市國土資源局征地拆遷管理處處長）