德山下的人地哲學

姚瑤 彭書科

站在常德城區最高點的德山孤峰塔上，鳥瞰江北城區，《規劃布局圖》上標注的57個紅點，便還原成了一塊塊色彩斑斕、鱗次櫛比的安置小區。這些小區如一顆顆明亮的星星，散落在綠意盎然、高樓林立的沅水江畔，點亮了整座城市。

按照常德市政府的總體部署，“十二五”期間市江北城區計劃投資30多億元，累計完成18000套安置房建設，可保障約9000戶安置戶入住公寓樓。這也意味著規劃區內的數千戶農村居民將就此“進城”，享受與城市居民同樣的社會保障和生活環境。而常德城市化的進程，也將通過公寓樓小區安置為主的方式，逐步擺脫郊區宅舍以及城中村的羈絆，把城市的路網骨架向北、向西、向東快速地拓展。

進入新世紀以后，我國城市化率從36%上升到46.6%,9年增加了10.6個百分點，平均每年增長1.2個百分點。有權威機構分析，當前中國正處于城市化發展的“鉆石時期”,每年將有1300萬人進城，到2025年，將有大約10億人居住在城市，出現220多座百萬人口以上的城市，城市GDP占全國GDP的比重將達到95%。正是順應這樣一種發展的脈絡，常德以建設交通樞紐城市、生態宜居城市、區域中心城市為目標，拉開了新一輪城市擴容提質的序幕。到2015年，常德要形成160平方公里的城市框架，建成區面積由近80平方公里增長到105平方公里，人口由70萬增長到100萬。

然而，城市的快速擴容，卻帶來了新的課題，地從何來？如何確保有限的土地資源在城市擴張中不被浪費？規劃區內將要面臨拆遷命運的村莊農戶們又將置身何處？常德市國土資源部門給出了自己的答案。

節約用地強化

近年來，從中央到湖南省，各級領導部門對于土地節約集約重要性的認識已經被提高到了無以復加的程度。《國務院關于促進節約集約用地的通知》、《湖南省人民政府關于推進節約集約利用土地的通知》、《湖南省人民政府關于節約集約用地的若干意見》等政策文件相繼出臺，大力促進節約集約用地，已經被認為是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計。

在貫徹節約集約精神，強化土地管理，提高土地利用效率上，常德國土資源部門作出了富有成效的努力。

2011年，市政府印發了《關于加強土地利用總體規劃和計劃管理的通知》（常政發〔2011〕21號），明確規定加強土地利用總體規劃和計劃管理，促進節約集約用地。

2011年，湖南省國土資源廳共下達給常德市新增建設用地指標610公頃，常德共預審各類建設用地項目290宗，總面積1873.37公頃，通過預審把關，共核減各類建設用地面積902畝。

在嚴格的規劃審批機制下，新增建設用地的總量是極為有限的，那么巨大的用地缺口如何解決？

常德將目光瞄準了存量用地。

首先是嚴格執行閑置土地處置政策。近年常德先后組織開展了多輪閑置土地專項清理處置工作，對發現的閑置土地，嚴格按照《閑置土地處置辦法》的規定依法進行了處理。僅2010年便清理出6宗閑置土地，或建議政府收回，或收取閑置費并責令限期動工。

其次便是努力推進舊城改造，提高土地利用率。常德城區過去的總體特點是土地利用率低、生活環境差。為提高城市的品位，改善城市的面貌，促進節約集約用地，市政府大力推動舊城改造，有效地提高了土地利用率，緩解了建設用地指標不足的矛盾。在舊城改造中，共審批拆遷項目約140個，拆遷面積近80萬平方米，共改造舊城土地面積約1150公頃，整個城市房屋普遍由過去的一到兩層提高到六層以上，容積率平均提高了4倍以上。

此外，大力推進城鄉建設用地增減掛鉤也成為了常德在解決土地資源不足問題上內部挖潛的一把“利器”。

早在2008年起，常德市政府向省國土資源廳呈送了申請實施城鄉建設用地增減掛鉤試點的報告，使常德率先擠進了“全省的籠子”。

省國土資源廳共批準常德市增減掛鉤項目區14個，涉及2區6縣1市，拆舊區總規模724.54公頃，全市已實際審批建新區445.80公頃，占批準方案建新區總規模的63%，有效緩解了新增建設用地計劃偏緊的壓力。

拓城安置謀變

無論是舊城的改造還是新城的擴容，都涉及到一個向來被認為棘手的問題——征地拆遷，而對于拆遷戶的安置補償問題自然就是難上加難。

與周邊其他城市一樣，長期以來，常德對郊區農戶實行的是一戶一宅重建安置的方式。這種以單家獨院建設為主的方式，不但浪費土地資源，而且當城市繼續向外擴展的時候，工程建設者們又要對幾年前才安置妥當的房屋進行再次拆遷。

為此，通過國土資源部門的調研謀劃，常德市委、市政府于2007年開始對市江北城市規劃區征地房屋拆遷實行公寓樓安置。市公寓樓安置辦一位負責人回憶：“當時主要是基于三點考慮，一是節約集約利用土地資源，宅基地和公寓樓兩種安置方式在占用土地方面，前者比后者要高出好幾倍；二是避免重復拆遷；三是利于城市整體規劃，提升城市品質。”

為了加速推進公寓樓規劃與建設，常德市公寓樓安置辦根據土地儲備、市政建設、融資平臺當前和未來幾年的用地安置需要，對市江北城區武陵區、柳葉湖度假區、鼎城區8個鄉（鎮）中38個村（社區）進行系統調查摸底，掌握了安置需求基本情況；在反復現場踏勘、認真聽取意見的基礎上，順利完成了覆蓋江北城區的57個安置小區選址，其中武陵區45個、柳葉湖11個、鼎城區1個，并合理確定了建設規模和建筑形式。

在去年3月向市委市政府的一次專題匯報會上，市政府副秘書長、市公寓樓安置辦主任張國政這樣評價道：“當前，公寓樓安置已成為我們拆遷安置的主要方式，公寓樓建設已關系到我們城市建設的順利推進，具有舉足輕重的地位。可以說，只有公寓樓安置做好了，拆遷工作和項目建設才能順利推進，我們的城市擴容提質才能真正實現。”

改革首先需要構建完整的安置政策制度體系，統一規范，才能打開安置工作的新局面。2009年7月，在借鑒外地先進經驗基礎上，總結白馬湖小區等8個試點小區的實踐經驗，常德市第一個公寓樓安置管理文件--《常德市江北城市規劃區內公寓樓安置小區建設安置管理辦法（試行）》出臺，該辦法從機構組建、職責劃分、工程建設、資格確認、安置入住、政策優惠、后續管理等方面對公寓安置工作進行了系統規范。他們還先后制訂了建設資金管理辦法、工程建設參照標準、服務性收費參照標準、主體及附屬工程建設造價標準等一系列配套制度，有效解決了公寓樓建設過程中遇到的各種瓶頸問題。

“公寓樓建設最根本的目的是解決拆遷農民安置問題，只有把農民安置好了，拆遷才能順利進行，項目才會順利推進。”

市政府明確規定，每戶安置戶可以按500元/平方米的價格購買兩套安置房，一套用于居住，一套用于出租；房屋辦理土地證和房產證，5年后可以上市交易；對公寓樓給予5年的物業補貼；為了讓安置戶生活便利，基本保證了安置小區1村1址；在小區規劃、戶型選擇等方面，充分征求安置戶意見；小區配套了有線電視、管道燃氣、電視監控、避雷系統等；遠郊農民大面積耕種養殖等問題也在探索解決中……

為了讓拆遷農民盡早完成向“市民”的轉變，相關部門還加大了就業培訓和社會保障的覆蓋力度，使村民們搬進來就能享受城市居民的醫保、社保。“去年，我一次性給79歲的母親交了8500元養老保險，第二個月她就開始領補貼了。”戴家崗安置小區居民戴勝全告訴記者。

正是這種讓人沒有后顧之憂的安置策略，讓常德的征地拆遷不再成為“第一等的難事”。