我國圖書館行業發展的法律政策環境分析

池蓮香

［摘要］對我國圖書館行業發展所處的法律、政策環境進行深入的闡述和分析，對改善圖書館發展的法律、政策環境提出了建議。

［關鍵詞］圖書館；法律；政策環境

［中圖分類號］G259.20［文獻標志碼］A［文章編號］1005-6041（2012）06-0056-04

1概念和數據來源

所謂圖書館法律，是指由國家制定或認可，由國家強制力保證實施的，以規定圖書館活動中有關的當事人（包括各級政府部門、圖書館工作人員、讀者、出版發行商以及一切與圖書館活動相關的單位和個人）的權利和義務為內容的具有普遍約束力的社會規范。圖書館政策是指各級政府部門，以頒布文件、編制規范等形式標準化地規定在一定的歷史時期內圖書館發展應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施等。

本文所參考的法律、政策文件皆來源于《中國法律數字圖書館》中的《中國法律法規庫》（http：//law.cnki.net/）。設置不同的檢索詞，檢索時間為“1979年到2011年”。

2我國頒布的與圖書館發展有關的法律情況分析

2.1我國目前尚未有一部專門的圖書館法

我國自新中國成立以來，沒有頒布過專門的圖書館法。自2001年立法工作啟動至今，由于各種原因，圖書館法至今未誕生。2008年10月，全國人大常委會公布了立法規劃，把制定圖書館法列入其中。同年11月，文化部在北京召開《公共圖書館法》立法工作會議，正式啟動制定《公共圖書館法》的工作，以此為標志，圖書館立法工作進入了一個新的階段。

雖然專門的圖書館法沒有出臺，但在國家憲法以及其他許多部門法中，皆有涉及圖書館的內容，通過中國法律數字圖書館中的《中國法律法規庫》（http：//law.cnki.net/）中檢索的數據可以說明這一點，設置檢索項為“全文”，檢索詞為“圖書館”，檢索時間為“1979年到2011年”，共檢索到7662個涉及“圖書館”內容的法律法規。

2.2憲法中有關圖書館的相關規定

1982年頒布的憲法和2002年修訂的憲法第二十二條都有明確規定：國家要發展圖書館事業。

2.3著作權法中有關圖書館的規定

著作權法和圖書館的發展關系密切，為圖書館合理利用館藏提供了法律保障，由此圖書館獲得免費使用館藏文獻的權利。著作權法中規定“圖書館為陳列或者保存版本的需要，可以不經著作權人許可，不向其支付報酬”復制本館收藏的作品，這一規定有利于文獻的保護和傳遞。

著作權法中還規定可以不經著作權人許可，不向其支付報酬，但應當指明作者姓名、作品名稱，并且不得侵犯著作權人依照本法享有的其他權利的情況下可以將已經發表的作品改成盲文出版。這為盲文圖書的出版降低了成本從而更好地為盲人讀者提供文獻服務。

2.4其他部門法中有關圖書館的內容

在《中國法律法規庫》中，共檢索到16個內容涉及圖書館的法律文件，包括文物保護法、檔案法、著作權法、教育法、科學技術普及法、未成年人保護法、殘疾人保障法、消防法、刑法、非物質文化遺產法。這些法規中，主要針對圖書館的管理和服務提出了一定的規范要求，要求圖書館管理要規范，服務要到位。例如文物保護法、刑法中都有規定，如果館藏屬于文物，那么就受國家保護，凡私自出售和贈送，要受處罰。消防法中規定圖書館作為公眾聚集場所，必須做好消防安全工作。而教育法、未成年人保護法、殘疾人保護法等則要求圖書館為這些法律的權利主體提供免費、便利的服務。這些涉及圖書館的法律條款，主要是針對圖書館的發展提出要求，并沒有涉及如何支持和保障圖書館發展。

3我國頒布的與圖書館發展有關的政策情況分析

3.1內容以圖書館為主體的法規性文件

對《中國法律法規庫》（http：//law.cnki.net/）中的數據進行檢索，設置檢索項為“題名”，檢索詞為“圖書館”，檢索時間為“1979年到2011年”，共檢索到94個以圖書館為主體內容的法規性文件。這些法規政策文件，內容主要涉及以下幾方面。

3.1.1由國家頒布實施的有關圖書館的國家標準。雖然沒有專門的圖書館法，但這些由國家頒布的行業標準，在某一個方面促進了圖書館事業的發展，加速了圖書館標準化、規范化建設的進程。截至2012年8月，這類標準共有三個：

（1）2008年6月由住房和城鄉建設部、國土資源部、文化部批準發布的《公共圖書館建設用地指標》（建標［2008］74號）。這一標準的頒布，填補了我國自建國以來文化設施建設，特別是公共圖書館建設國家標準的空白，使得公共圖書館的建設首次納入城市規劃中，為公共圖書館走向因地制宜、科學規劃、合理布局、配套建設、統一管理提供了政策保障。自此公共圖書館新建、改建和擴建館舍無償使用土地有了政策依據。

（2）2008年11月由住房和城市建設部、發展和改革委員會批準實施的《公共圖書館建設標準（建標108—2008）》。該標準的實施，加強和規范了我國公共圖書館基礎設施建設，為我國公共圖書館館舍建筑的標準化、規范化提供了依據，是我國圖書館行業法制化建設的新成果，使得公共圖書館建設逐步走向法制化、科學化、規范化。

（3）2012年1月由國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會批準發布的《公共圖書館服務規范》（國家標準編號為GB/T28220—2011）。該服務規范的發布，成為我國圖書館行業首個服務類標準規范。該標準分別包括服務資源、服務效能、服務宣傳、服務監督與反饋等8個部分51個條款，內容翔實，具有很強的可操作性，其為提高圖書館的服務質量，進一步提高辦館效益，提供了參考和依據。由此，我國圖書館行業的發展告別了隨意性、隨機性的時代，這是公共圖書館事業理性發展的重要體現，使圖書館的服務向標準化、規范化邁開了重要的第一步，標志著公共圖書館事業從數量發展轉向質量發展，是我國圖書館行業法制化進程中的重要里程碑。另外還有《標示用公共信息圖形符號》（GB/T10001.1），為圖書館這一公共場所使用各種標示的規范化提供了統一標準。

3.1.2由國家各部委頒發的圖書館工作條例、規程、標準如表1所示。

這些針對性很強的部門文件，既立足現實，又具有一定的超前意識，具有很強的針對性和可操作性，為各館制定工作規則、業務細則提供了技術依據和數據參考，為全國圖書館行業的發展走向標準化、規范化，起到很好的引導和推動作用。

3.1.3各省市、自治區、直轄市地方政府頒布的區域性規范文件如表2所示。

這些規范性文件由各省、自治區、市政府部門頒發，依據各省、自治區、市的具體情況而制定，適用對象主要是轄區內的公共圖書館。這些文件為各級公共圖書館事業納入當地國民經濟和社會發展計劃提供了保障，規范了區域內公共圖書館的發展方向和具體業務規范，同時為目前條塊分割的圖書館行業體制提供了資源共享的政策基礎。

3.1.4文化及相關部門頒發的專項性文件。這些專項性文件，主要是指針對圖書館的某一項具體業務要求的發文，針對性和時效性都很強，強調了文件的執行過程和結果，對于圖書館某項業務的推動具有很強的執行力，是推動某項業務迅速鋪開的最快捷、直接、有效的方法和途徑之一。例如2011年由文化部首先發文，各地方政府紛紛按照文件要求通知要求各級公共圖書館實施免費開放的專項性文件。每年5月都要舉行圖書館服務宣傳周活動，教育部、新聞出版署還頻發文件，要求加強中、小學圖書館（室）圖書配備和管理工作等。由于這些文件具體細致，具有可操作性，因此具有較強的執行力。

3.2內容以圖書館為輔的政策性文件

3.2.1對圖書館應盡的社會責任和義務提出了具體明確的要求，例如對老年人要優惠開放；要積極主動地為未成年人免費開放；要求公共圖書館要積極開展盲文及盲人有聲讀物借閱服務，省級以上圖書館設立盲文及盲人有聲讀物館（室），為殘疾人、盲人要提供特殊需求的服務等。

3.2.2對圖書館資料搜集、使用方面提出了要求，例如要求各級圖書館都應訂閱《公報》，各圖書館和收藏單位，對現有和已征集到的民族古籍，要加強保管，等等。

4幾點看法和建議

4.1應高度重視圖書館立法工作

圖書館法是由國家強制力保障實施的，具有普遍的約束力，同時也是管理圖書館的法律依據。我國目前還沒有一部專門的圖書館法，從立法層面看，我國圖書館事業發展的法制環境還未真正建立起來，圖書館發展還處于無法可依的狀態。缺乏法律的支持是我國圖書館行業發展的瓶頸，使得圖書館在諸多社會職能事業中處于劣勢地位，圖書館的建設和發展無法獲得與經濟發展相匹配的財政支持，各級、各類圖書館的規劃和發展還處于不穩定狀態，包括館舍、經費、人員這幾個圖書館發展的要素都處于不穩定狀態，圖書館從業人員沒有職業歸屬感。因此我們要高度重視圖書館立法工作，只有在法律的框架內發展，才能協調政府部門、圖書館館員、讀者以及各相關主體的權利和義務，保證圖書館的公益性質，保障讀者的文化權益，最終推動圖書館事業可持續發展。

4.2圖書館法應具有可操作性

從憲法和各種部門法規中，皆有提到要加強圖書館的建設。由此可以看出，我國在制定法律時，具有一定的圖書館意識，但還只是停留在口號階段，還沒有到政策層面，這些法規中有關圖書館的內容比較空泛，沒有實際指導意義，而且不具備可操作性。在今后的立法中，希望能進一步明確圖書館的權利和義務，將條款表述得更加清楚、明確，使其具有可操作性，這樣也有利于圖書館真正配合這些法規條款的落實。

4.3應多出臺一些圖書館行業的國家標準

從國家政策來看，最近十年，國家對文化建設的重視程度與日俱增，特別是近兩年達到了歷史的最新高度，引起中共中央、國務院的高度重視，將文化建設作為國家行為，不再只是文化系統的部門行為，圖書館作為公共文化的一部分，它的發展和建設得到了國家的支持和鼓勵。可見，圖書館事業仍處于一個逐步上升發展的生命階段。2007年10月黨的十七大把建設“覆蓋全社會的公共文化服務體系”作為實現全面建設小康社會的重要目標之一。溫家寶總理在《2010年政府工作報告》中提出的“推進美術館、圖書館、文化館、博物館免費開放，豐富人民群眾的精神文化生活”要求，以期提高公共文化機構服務能力和水平。2010年7月胡錦濤總書記要求把“加快構建公共文化服務體系”作為文化改革發展要做好的“三加快一加強”四項重要工作之一。2011年10月黨的十七屆六中全會明確提出了努力建設社會主義文化強國的奮斗目標，明確了公共文化服務體系建設的目標。2012年2月《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》以及《全國地市級公共文化設施建設規劃》正式印發。由以上這些中央文件、國家發展規劃中不難看出，公共文化服務體系建設第一次納入中央重要決策部署，發展文化軟實力成為國家發展的重要戰略。這些國家政策的確振奮人心，但如何設計制度，把這些政策落到實處，使得這些方針政策變為可操作的政府行為，并形成長效機制，這是一個難題，值得我們進一步思考和研究。國家可以針對圖書館行業的特征，多出臺一些該行業的國家標準，使圖書館行業的發展更理性、更科學、更規范。

4.4應加大政府對圖書館事業的支持力度

許多部門的政策性文件，特別是文化系統制定的各項政策文件，除對下屬部門具有業務指導外，并不具有強制力，對地方財政、地方政府不具有約束力。這些政策文件，有些雖然對圖書館業務做了詳細的規定，但更多地關注財和物，忽視了圖書館發展最重要因素——人的因素，對圖書館館員關注少，特別是對圖書館人才的引進、教育培養、職業生涯規劃等關注較少，幾乎沒有涉及，這使得圖書館員自身的發展處于混沌狀態。希望今后文化系統制定的各項政策，能得到政府的支持，加大圖書館的業務深度，為政府決策提供依據。另外制定政策時，應該以人為本，在目前的環境下，可以充分發揮各級圖書館學會的作用，多關注圖書館館員的發展，按照馬斯洛需求層次理論的要求，為圖書館員發展提供良好的外部環境，使圖書館館員找到職業歸屬感。

4.5對圖書館的評估標準應更加科學化

近年來各級政府依據各自的情況頒布了區域性規范文件，還舉行了各類型的評比活動，例如中央精神文明建設指導委員會組織的文明城市考評，文化部組織的圖書館評估，從政策導向上促使地方政府增加了對圖書館的投入和建設，客觀上促進了圖書館事業的發展。這類評比、評估有一定積極意義，但希望評估的標準能夠更加科學細化，評估的過程能夠更加深入和細致，而不是走馬觀花地查看表面。

4.6應制定針對性強的專項政策

專項政策的落實，往往能取得比較好的成效。希望以后在制定政策時，可以多制定一些有針對性的專項政策，然后狠抓落實。例如在圖書館發展中具有里程碑意義的免費開放，很好的保障了圖書館的公益性。截至2011年底，全國2952個公共圖書館已經向公眾免費開放，實現了無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。

總而言之，一個行業的發展，離不開外部環境的成熟。目前我國圖書館行業發展的法制建設處于初級起步階段，圖書館行業想要得到健康、理性、內涵、可持續的發展，法律、政策環境的完善變得日益迫切。