對我國銀行監(jiān)管實踐的反思

摘要：改革開放以來，中國銀行業(yè)監(jiān)管的變化是巨大的，但不是深刻的，需要在新的形勢下進一步改進和完善。當前中國銀行業(yè)監(jiān)管面臨系統(tǒng)性風險上升和監(jiān)管機制單一滯后等挑戰(zhàn)，需要進一步樹立監(jiān)管的系統(tǒng)觀、獨立觀和制度觀。

關鍵詞：銀行監(jiān)管；系統(tǒng)性風險；制度

中圖分類號：F830.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００６－３５４４（２０12）０6－００34－02

金融在經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用，但金融泡沫化也使整個金融體系更加脆弱，特別是2008年國際金融危機以來，銀行監(jiān)管再次成為人們關注的焦點。改革開放以來，中國銀行業(yè)監(jiān)管取得了很大的成績，但總的來說，銀行監(jiān)管的變化并不是深刻的、系統(tǒng)的、全面的，仍需進一步改進和完善。

一、我國銀行監(jiān)管的實踐與面臨的挑戰(zhàn)

在改革開放前，我國金融體系的明顯特征是“大一統(tǒng)”，與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應，因此銀行監(jiān)管也就沒有必要。改革開放后，中國逐步建立市場經(jīng)濟，銀行監(jiān)管開始逐步確立，大致可以分為三個階段：

1.行政型階段（1978～1992年）。在這個階段，銀行監(jiān)管處于逐步建立和探索過程中，主要采取行政化監(jiān)管方式。（1）銀行監(jiān)管組織體系初步建立。1984年中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，1985年中國人民銀行成立稽核司，負責對銀行等金融機構業(yè)務活動進行稽核，這是銀行監(jiān)管的雛形。（2）開始信貸管理體制改革。隨著我國經(jīng)濟改革的推進，信貸管理方式也在逐步改進。1979年之前，我國采取的是“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的信貸計劃管理體制，與計劃經(jīng)濟相配套。1979年開始，在堅持銀行業(yè)務集中統(tǒng)一的前提下，對部分貸款實行“統(tǒng)一計劃、分級管理、存貸掛鉤、差額控制”的辦法。1981年又在全國范圍內推行了“統(tǒng)一計劃、分級管理、存貸掛鉤、差額包干”的辦法。1985年進一步變革為“統(tǒng)一計劃、劃分資金、實存實貸、相互融通”的辦法。1988年嚴重的通貨膨脹，促使人民銀行恢復實行貸款限額管理。雖然信貸控制方法在不斷調整之中，但終究是一種計劃控制方法，往往會陷入“一放就亂、一統(tǒng)就死”的惡性循環(huán)，難以與市場經(jīng)濟相容。（3）銀行監(jiān)管主要采用行政方式。根據(jù)1986年國務院下發(fā)的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，人民銀行負責銀行監(jiān)管，領導、管理、協(xié)調、監(jiān)督、稽核專業(yè)銀行和其他金融機構的業(yè)務工作，審批專業(yè)銀行和其他金融機構的設置或撤并，人民銀行與專業(yè)銀行實際上是一種“領導與被領導”的行政關系。

2.管制型階段（1993～2002年）。在這個階段，銀行監(jiān)管逐步擺脫行業(yè)管理方式，開始探索和實施對銀行業(yè)的風險監(jiān)管，銀行監(jiān)管開始邁向法治化、規(guī)范化的軌道。（1）銀行監(jiān)管組織日益完善。1994年人民銀行按照金融機構的類別在內部設置了銀行司等四個監(jiān)管司，另設稽核監(jiān)督局負責金融機構的現(xiàn)場監(jiān)管。1998年人民銀行又調整為銀行監(jiān)管一司、銀行監(jiān)管二司、非銀行金融機構司和合作金融機構監(jiān)管司，實現(xiàn)同一部門對同一法人的全過程監(jiān)管。2001年人民銀行按照管監(jiān)分離原則，新設銀行管理司，負責銀行類機構的市場準入和退出、制度建設等。（2）信貸管理體制改革日益深化。1994年和1996年人民銀行先后下發(fā)了《商業(yè)銀行資產(chǎn)負債比例管理考核暫行辦法》和《資產(chǎn)負債比例管理的監(jiān)控、監(jiān)測指標和考核辦法》，先后取消了對合作金融機構、股份制商業(yè)銀行等的貸款限額控制，僅保留對四家國有商業(yè)銀行和三家政策性銀行的控制。1998年，人民銀行取消了對國有獨資商業(yè)銀行的貸款限額管理，實行“計劃指導、比例管理、自求平衡、間接調控”的信貸管理新體制。（3）開始探索風險監(jiān)管。1998年的亞洲金融危機，使社會對銀行業(yè)風險有了新的認識。銀行監(jiān)管開始從合規(guī)性監(jiān)管向風險監(jiān)管轉變，其中最為突出的是對貸款實行五級分類制度。2001年，中國人民銀行下發(fā)了《關于全面推行貸款質量五級分類管理的通知》，并公布了《貸款風險分類指導原則》，決定自2002年在全國商業(yè)銀行全面實施貸款質量五級分類管理，這奠定了中國銀行業(yè)風險監(jiān)管的基礎。

3.專業(yè)型階段（2003年至今）。2003年，中國銀監(jiān)會成立，專門負責對銀行業(yè)的監(jiān)管，標志著中國銀行業(yè)監(jiān)管進入了一個新階段。在這個時期，全面實施對銀行業(yè)的風險監(jiān)管，銀行監(jiān)管進一步專業(yè)化、精細化和國際化。（1）形成了一整套監(jiān)管理念和方法。銀監(jiān)會成立后，提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監(jiān)管理念，形成了“準確分類——充足撥備——做實利潤——資本達標”的持續(xù)監(jiān)管思路，確立了四項監(jiān)管目標和六條良好監(jiān)管標準，初步構建了中國銀行業(yè)監(jiān)管框架。另外，積極推行國際銀行業(yè)監(jiān)管最佳實踐，穩(wěn)步推進新資本協(xié)議在中國銀行業(yè)的實施工作。（2）全面實施風險監(jiān)管。出臺了商業(yè)銀行資本充足率管理辦法，發(fā)布了商業(yè)銀行授信工作盡職、集團客戶授信業(yè)務風險管理、市場風險管理、操作風險管理、合規(guī)風險管理、聲譽風險管理、信息科技風險管理等一系列監(jiān)管指引。全面推行了貸款五級分類、CAMELs監(jiān)管評級、風險集中度監(jiān)測等一系列國際通行的審慎監(jiān)管辦法。制定并頒布了固定資產(chǎn)貸款、流動資金貸款、個人貸款、項目融資等專門的信貸管理指引和辦法。構建了機構監(jiān)管和功能監(jiān)管相結合的組織體系，從整體上搭建了風險監(jiān)管的框架。（3）積極探索宏觀審慎監(jiān)管。在汲取2008年國際金融危機教訓的基礎上，銀監(jiān)會開始探索對系統(tǒng)性風險監(jiān)管工具的開發(fā)和實施，并結合最新版巴塞爾協(xié)議，更新或引入了資本充足率、撥備率、杠桿率、流動性等“新四大監(jiān)管工具”，努力實現(xiàn)宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的有機結合。目前，銀監(jiān)會已頒布商業(yè)銀行貸款損失準備、杠桿率、資本等3個管理辦法。

雖然經(jīng)過三十余年的探索和完善，我國銀行監(jiān)管取得了很大成就，但仍面臨很多挑戰(zhàn)：（1）銀行業(yè)潛在系統(tǒng)性風險不容忽視。在目前中國以政府為主導的經(jīng)濟增長模式下，特別是在2008年國際金融危機后的巨大經(jīng)濟刺激政策下，經(jīng)濟中存在較大泡沫，若處理不當，中國銀行業(yè)在平臺貸款、房地產(chǎn)貸款等方面都可能出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。（2）監(jiān)管獨立性仍需提高。一般來說，銀行監(jiān)管機構的獨立性主要包含兩方面：一是獨立于政府，監(jiān)管不受政府的干預和束縛；二是獨立于利益集團，防止被利益集團“監(jiān)管捕獲”。在現(xiàn)實中，目前銀行監(jiān)管獨立性還受到地方政府很大的干預，商業(yè)銀行游說導致監(jiān)管寬容。（3）監(jiān)管機制建設還需進一步完善。雖然銀監(jiān)會成立以來頒布了很多規(guī)章制度，但在目前新的經(jīng)濟金融環(huán)境下，如何利用有效的監(jiān)管工具來提升銀行監(jiān)管有效性，引導銀行機構建立內生的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展機制，還需進一步探索和研究。

二、政策建議

目前，中國銀行業(yè)正處于深刻轉型過程中，既具有金融自由化和國際化的嚴峻挑戰(zhàn)，又具有新興市場的很多風險和變化。結合中國實際，銀行監(jiān)管制度安排需關注以下幾個方面：

1.進一步樹立銀行監(jiān)管的系統(tǒng)觀。加強系統(tǒng)性風險監(jiān)管已成為全球銀行監(jiān)管的共識。從中國改革開放三十余年的情況看，地方政府的行政干預和無序負債是不良貸款形成的重要原因（從某種程度上講，改革開放以來中國還沒有真正遇到經(jīng)濟下行周期，中國經(jīng)濟增長基本均保持在8%以上），也是最容易產(chǎn)生系統(tǒng)性風險的領域。不過，政府融資平臺往往有一個顯著的特點，即其一般不直接產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流，銀行貸款主要依靠抵質押，這也是政府背景貸款風險較大的原因。建議銀監(jiān)會修訂《貸款風險分類指引》，增加一條“對于沒有正常營業(yè)收入作為貸款主要還款來源的借款人，至少要分為關注類”，提高銀行放貸的審慎性和抵御風險的能力，從機制上防范地方政府債務風險傳遞至銀行業(yè)。同時，要嚴格執(zhí)行“新四大監(jiān)管工具”，進一步加強對平臺貸款、房地產(chǎn)貸款的監(jiān)測、分析和控制，逐步將其壓縮至合理水平；加強“一行三會”、發(fā)改委、財政部等宏觀經(jīng)濟管理部門之間的溝通協(xié)作，成立宏觀審慎監(jiān)管委員會，從整體上加強對系統(tǒng)性風險的管控。

2.進一步樹立銀行監(jiān)管的獨立觀。保持相對獨立性是提高銀行監(jiān)管有效性的重要方式。（1）成立銀行監(jiān)管公眾委員會。國際金融危機后，社會對銀行關注日益增多，金融消費者權益保護日益突出，建議成立銀行監(jiān)管公眾委員會，主要由金融消費者、經(jīng)濟學家、律師、會計師等組成，傾聽社會對銀行改革和監(jiān)管的呼聲，回應社會對銀行監(jiān)管的訴求，進一步提高銀行監(jiān)管的社會性。（2）擴大應用“基于規(guī)則的立即干預措施”（promptcorrectiveaction，簡稱PCA）。PCA是銀行監(jiān)管中的一個常見規(guī)則，是指商業(yè)銀行出現(xiàn)某種情況時，監(jiān)管機構應自動采取相應的干預和處罰措施，目前主要應用在資本監(jiān)管中。建議進一步擴大PCA應用，增強監(jiān)管在“技術上的獨立性”，如對于銀行業(yè)違規(guī)行為，監(jiān)管部門要立即自動采取處罰措施，提高監(jiān)管針對性和銀行經(jīng)營審慎性。（3）進一步提高銀行監(jiān)管的透明度。建立現(xiàn)場檢查結果和處理情況的公示制度，提高監(jiān)管的權威性；建立明確的監(jiān)管責任豁免和嚴格的監(jiān)管問責制度，增強監(jiān)管行為的獨立性；參照國際慣例，給予監(jiān)管部門更大的財務自主獨立性。

3.進一步樹立銀行監(jiān)管的制度觀。加強銀行制度監(jiān)管有利于從根本上提高銀行監(jiān)管有效性。（1）加強銀行制度源頭的監(jiān)管。目前，在銀行監(jiān)管中，主要側重于銀行業(yè)務的監(jiān)管，在實踐中常常出現(xiàn)查了再犯、犯了再查的問題。建議在銀行監(jiān)管中，進一步加大對銀行績效考核、公司治理、發(fā)展戰(zhàn)略、內控制度等方面的檢查和引導，從源頭上推動銀行業(yè)合規(guī)穩(wěn)健發(fā)展。（2）加強銀行風險計量制度的監(jiān)管。隨著中國銀行業(yè)與國際的接軌以及新巴塞爾協(xié)議的實施，銀行業(yè)在風險管理中將越來越多地使用數(shù)理計量模型，這既是銀行業(yè)風險管理的趨勢，也將給銀行監(jiān)管帶來新的課題。實際上，在監(jiān)管上對銀行業(yè)風險計量模型的疏忽，也是本次國際金融危機的一個原因。建議成立專門的監(jiān)管團隊，對銀行的風險計量模型進行專門分析研究并及時給出監(jiān)管意見。（3）完善銀行準入監(jiān)管制度。目前，中國銀行業(yè)發(fā)展同質性情況嚴重。建議通過發(fā)展特色銀行、民營銀行等方式，進一步發(fā)揮市場準入的導向作用，推動銀行業(yè)差異性發(fā)展和特色化經(jīng)營，進一步提高銀行業(yè)的核心競爭力。

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（責任編輯：郄彥平；校對：李丹）