中國老年保障體系發展的回顧與展望

摘 要：中國老年保障體系發展取得了一定成就，為保障老年人的生活、促進經濟社會發展發揮了一定的作用。同時，老年保障體系的發展還很不足，在老年經濟保障、醫療保障、服務保障、精神保障等方面的發展存在很多問題，老年保障的供需矛盾突出。“未富先老”、家庭結構的變化、城市化進程的加快、勞動力市場的變化給中國老年保障體系的發展帶來了挑戰。未來中國老年保障體系的發展應該充分發揮政府的作用，朝著公平共享、法制完善、管理科學、內容全面、多元多層、官民結合的方向發展。

關鍵詞：中國；老年保障；老齡化；社會保障制度

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）06-0090-04

實現“老有所養”是一項復雜而艱巨的系統工程，包括經濟保障、服務保障、醫療保障、精神保障等諸多方面。縱觀新中國60多年的發展，老年保障體系經歷了從家庭養老占主導地位的階段，到家庭養老不斷弱化、社會化養老開始探索和發展并逐步完善的階段。中國老年保障體系的發展取得了一定成就，也存在諸多問題。隨著未來經濟社會形勢的發展變化和人口老齡化程度的加深，老年保障體系的發展需要應對若干挑戰，需要充分發揮政府的作用，充分調動各類社會資源，明確未來的發展方向。

一、中國老年保障體系的發展歷程

新中國成立以來，中國老年保障體系的發展，可以分為以下幾個階段：

第一階段（1949年至20世紀80年代前期）：以家庭保障為主，政府、單位、集體保障為輔。由于經濟的不發達和傳統觀念的影響，家庭養老在這一時期居于完全主導地位，尤其是廣大的農村地區，絕大多數老年人依靠其家庭來養老。由于計劃經濟體制的影響，除了占主導地位的家庭養老外，還存在一些由政府、單位和集體提供的養老保障形式，比如政府和單位為城鎮職工提供了退休金和一定的養老服務，還包括一些老年精神保障的舉措，農村由集體為部分孤寡老人和貧困老人提供資金和實物幫助。

第二階段（20世紀80年代中期至90年代后期）：家庭保障開始弱化，社會化養老開始探索。市場化、工業化、城市化進程的加快，在促進國家經濟快速發展的同時，為老年人提供了一定的經濟基礎，但也在一定程度上增加了養老的難度。尤其是在人口流動加快、家庭結構變化、土地保障功能弱化的背景下，傳統的家庭養老保障功能不斷弱化。而這一時期，雖然社會化的養老已經開始探索，但還處于萌芽和初始階段。開始探索和建立城鎮職工基本養老保險制度，但是其他人群的養老保障制度還沒有完全建立起來，覆蓋面窄、保障水平低。

第三階段（20世紀90年代后期至今）：社會化養老的發展與完善。20世紀90年代后期以來，尤其是進入21世紀以后，黨和國家更加重視包括養老在內的民生事業的發展，采取了一系列的養老保障措施，社會化養老不斷發展和完善。1997年建立了統一的城鎮職工基本養老保險制度。為加快老齡事業的發展，1999年成立了全國老齡工作委員會。2000年，中共中央、國務院頒布了《關于加強老齡工作的決定》，全國老齡委辦公室等部門相繼頒布了《關于加快發展養老服務業的意見》、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，2010年11月，民政部在江蘇無錫召開了全國養老服務推進會，2011年12月，國務院辦公廳關于印發《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》（國辦發〔2011〕60號）。這些舉措對發展社會化養老事業起到了重要推動作用。這一時期，包括城鎮職工基本養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、老年津貼制度等在內的各項養老保障制度不斷建立和完善。

二、中國老年保障體系發展的成就與問題

（一）中國老年保障體系發展取得的成就

中國老年保障體系取得的成就主要體現在以下幾個方面：

1. 老年保障的法規制度不斷健全。1996年通過了《中華人民共和國老年人權益保護法》對養老保障和老年人的權益保障做了全面、具體的規定。在養老保障制度方面，從1951年的《勞動保險條例》制定到2010年《社會保險法》的通過，標志著養老保險制度的逐步健全。在此過程中，城鎮職工基本養老保險制度不斷健全和完善，農村社會養老保險制度也在不斷探索和發展，城鎮居民養老保險制度正在探索建立，城鄉老年津貼制度也將普遍建立，關于養老服務的一些規章制度也在不斷健全和完善。

2. 老年保障的社會化觀念已經體現。隨著經濟社會的發展進步，尤其是市場經濟體制的不斷完善，社會保障制度逐步從傳統的國家—單位保障走向社會化保障。在養老保障方面，隨著經濟社會環境的變化，城鄉老年人的養老觀念呈現多元化的趨勢，打破了占統治地位的傳統家庭養老觀念，社會化的養老觀念逐步樹立。除了家庭養老方式外，一些老年人已經開始選擇機構養老或社區養老的方式。

3. 老年服務體系的發展已經起步。2000年，國務院頒布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，對養老福利社會化做出了相關規定。2010年11月，民政部在江蘇無錫召開了全國社會養老服務推進會。北京、成都、廣州、上海等地在社會化養老方面進行了許多探索，并取得了一些重要經驗。截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，比上年增加233個，床位314.9萬張，比上年增長9.0%，年末收養老年人242.6萬人，比上年增長6.6%[1]。

4. 老年保障的財政投入不斷增加。20世紀90年代以來，我國老年人的離退休費用大幅度增長，1990年全國離退休費用只有396.2億元，而到2005年增加到5253.2億元，15年增長了12倍[2]。財政對社會保險基金的補助支出從1998年的21.55億元增加到2009年的1776.7億元，增加了81.44倍，1998-2009年財政補助社會保險基金共計10915.8億元[3]。國家財政對社會保險基金的補助支出中絕大部分是補助養老保險支出。以2009年的數據為例，全國財政對社會保險基金的補助支出為1776.73億元，其中補貼基本養老保險基金1437億元，占81%。老年保障財政投入的不斷增加為擴大養老保障覆蓋面、提高養老保障水平發揮了重要作用。

（二）中國老年保障體系存在的主要問題

中國老年保障體系的發展還存在很多的問題與不足，老年保障的供求矛盾突出。

1. 老年經濟保障還存在許多困難。隨著勞動能力的減退和科學技術的快速革新，老年人依靠勞動獲得的市場性收入將不斷減少，不得不依靠其他的收入來源。根據有關調查，高齡老人（80歲以上）享有離退休金的人不足20%，靠社會救濟的也只有7%左右，其余71.4%的老人要靠家庭子女和孫子女提供經濟來源，社會經濟保障率比一般老人低17個百分點，人均月保障水平不足500元，剛夠維持本人的基本生活[4]。由于養老保障制度的不完善、養老保障制度覆蓋面窄、家庭結構的變化、家庭負擔的加重等，老年人從政府和家庭獲得收入來源還存在很多困難，尤其是廣大的農村老年人，更難以獲得充分的老年保障收入。

2. 老年醫療保障還很不理想。目前我國醫療保障制度的公平性不足，對包括老年人在內的弱勢群體缺乏合理的政策傾斜；醫療保障的制度設計尤其是補償機制的設計還存在很多不足，比如個人賬戶缺乏互助共濟作用、補償方式不合理、受益面窄、報銷水平低、報銷限制過多等。在醫療服務方面，主要表現在基層醫療服務機構的服務能力薄弱、醫護人員的服務意識欠缺和藥品價格過高等問題，使得“看病貴、看病難”的問題仍然十分突出。此外，異地就醫的老年人在享受醫療保障方面存在更多的限制和不便，在對老年人的健康教育和慢性病防治方面做得還很不夠。

3. 老年服務保障還十分滯后。一是養老服務的投入不足，缺乏資金保障機制。在目前社會保障投入不足的情況下，有限的財政投入大部分用于養老保險制度建設，用于養老服務的投入相對較少，在一些規劃和意見中，只是原則性地提出要加強財政投入，但沒有提出明確的財政投入保障機制。二是養老機構的建設不足，供需矛盾突出。按照國際平均每千名老人占有養老床位50張測算，全國老年人共需養老床位800萬張，而目前僅有250萬張，床位缺口達550萬張。在養老機構的管理運營上，還存在諸多問題，比如體制不順、人員不專業、經費不足等。三是養老服務人才嚴重缺乏。目前，我國城市老年人失能和半失能的達到14.6%，農村已經超過20%。這部分失能和半失能的老人需要專業的護理和照顧。按照老年人與護理員的比例為3 ∶ 1來推算，全國需要約1000萬名養老護理人員。但是，目前全國養老院的職工只有22萬人，取得養老護理職業資格的也僅有2萬多人。養老服務保障的落后，在農村地區表現得更加突出。

4. 老年精神保障還極為缺失。一是社會上對精神保障的認識存在問題。認為精神慰藉的需求是老年人的高級需求，是一種奢侈品，在經濟條件不具備的情況下可有可無。二是現實狀況使得家庭提供的老年精神支持弱化。隨著城市化進程的加快，人員流動和生活節奏也在不斷加快，容易忽視了對老年人的生活照料服務和精神慰藉。在家庭結構核心化、小型化的趨勢下，這一問題更為突出。三是政府在老年精神保障中缺乏有力的作為。在現實生活中，政府并沒有對老年人的精神保障采取有力措施；缺乏對家庭和社會加強老年人精神支持的引導；在組織老年人精神保障的直接提供方面也極為欠缺。

三、中國老年保障體系發展面臨的挑戰

1. “未富先老”給老年保障體系帶來挑戰。中國是唯一以較低收入進入老年型人口的大國。2000年中國人均國內生產總值為840美元，只相當于世界平均水平的16.25%，而中國60歲以上老年人比例高于發展中地區，與世界平均水平持平。如果按購買力平價計算，中國人均國內生產總值大大提高（為3976美元），約占世界平均水平的53.62%，但同目前老齡化水平相近的韓國、新加坡、智利、巴西等國相比，中國的人均GDP水平明顯偏低。即使在2020年實現GDP翻兩番的目標，中國人均收入仍屬于現在中下收入國家水平，但屆時中國人口老齡化程度已接近今天發達地區水平，仍是老年型人口中的窮國[5]。“未富先老”不僅直接增加了老年保障的壓力，而且對未來整個經濟社會發展將產生重要影響，隨著“人口紅利”的消失，未來我國面臨著完善老年保障體系與發展經濟的雙重壓力。

2. 家庭結構的變化給老年保障體系帶來壓力。西方家庭中父母與親子的關系是“接力模式”，即甲代撫育乙代，乙代撫育丙代，一代接一代；而中國家庭中親子與父母的關系屬于“反饋模式”，上一代撫養下一代，下一代贍養上一代。在中國，這種親子關系的反饋模式隨著經濟社會環境的變化和家庭結構的變動而出現了一些變化，家庭養老顯得力不從心。從家庭規模上看，核心家庭和直系家庭內所生活的成員數量進一步減少。中國的平均家庭規模由1964年的4.43人下降至1982年的4.41人，1990年的3.96人，再降至2000年的3.44人，到2010年的3.1人[6]。目前我國城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%；農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%[7]。家庭規模的這種變化，使得家庭在老年服務和精神支持方面的供給不斷減少，而需求不斷增長，老年保障的供求矛盾逐步加大。

3. 城市化進程的加快對老年保障體系提出了新要求。隨著工業化和市場化進程的加快，我國城市化進程也在不斷加快。城鎮人口從1978年的19%上升到2011年的51.3%。20世紀90年代以來，中國的城市化處于加速推進的階段，平均每年以3.46%的速度增長，明顯高于世界平均速度；2025-2030年，中國將有10億人口居住在城市[8]。不斷加快的城市化進程對老年保障體系的發展提出了新要求。伴隨著城市化進程的加快，人口的城鄉、地區流動加快，根據國家統計局第六次全國人口普查數據，2010年我國流動人口為26139萬人，約占全國總人數的19.1%。人口流動的加快給老年人的服務照料、精神慰藉、醫療保障等帶來了難題。尤其是在農村地區，不僅得不到應有的照料和慰藉，而且要承擔起撫養孫輩、田間勞作的繁重的體力勞動，生活質量令人擔憂。

4. 勞動力市場的變化增加了老年保障體系建設的難度。勞動力市場的變化給老年保障體系建設增加了難度，主要表現在這幾個方面：一是就業結構發生變化。第一產業的就業人口數量逐年下降，第二產業和第三產業的就業人口數量逐年攀升，其中第三產業的就業人口數量已經超出了第二產業。就業結構的變化是中國經濟發展、產業結構調整的必然結果，對傳統的農村家庭養老、土地養老帶來了巨大沖擊，未來需要建立和完善制度化、社會化的老年保障體系。二是隨著人口老齡化進程的加快，勞動力的供給相對下降，老年保障的需求進一步增加；尤其是對養老保險制度帶來了更大的壓力，養老保險籌資相對減少，而需求逐步增加，供求矛盾逐步突出。三是就業形式的多樣化。除了全日制就業和正規就業外，我國還存在大量的非全日制就業和非正規就業。在正規就業人員還沒有全部納入政府養老保障范圍的情況下，非正規就業人員未來的養老保障更是成為問題，老年保障體系的未來發展需要破解這一難題。

四、中國老年保障體系發展的未來展望

未來老年保障體系的發展，需要充分地發揮政府的主導作用，為老年人提供優質、高效、可及的老年保障。需要正確處理好政府與相關主體之間的關系，包括政府與市場、社會、企業和個人之間的關系；加強政府在老年保障體系發展中的宣傳引導與統籌規劃，要從經濟社會發展戰略的高度加強對老年保障發展的系統、長遠規劃，比如制定《老年保障體系發展行動綱要》；進一步完善老年保障體系的相關法規與政策；完善政府對老年保障體系的財政投入機制；充分發揮政府的組織實施與監督管理作用。未來中國老年保障體系應該朝著公平共享、法制完善、管理科學、內容全面、多元多層、官民結合的方向發展。

公平共享是老年保障體系的發展方向，也是老年保障體系發展的根本理念，只有堅持公平共享，才能真正實現老年保障的目標，讓全體國民實現積極的老年、健康的老年、快樂的老年。公平就是要求老年保障不因職業、性別、地域、文化程度、年齡、民族、收入等因素而造成過大差異；共享就是要求老年保障體系要保障全體老年人，而不是針對少數老年人，尤其是養老保險制度，需要覆蓋全體國民。要讓全體老年人獲得合理的需求保障，讓全體老年人共同分享經濟社會發展成果。

立法先行是國外社會保障制度發展的基本規律，也是老年保障體系發展的必然要求。老年保障體系的發展是一項法制性很強的事業，需要建立、健全各項法律法規，做到有法可依、規范發展。未來中國老年保障體系的發展應該基于目前的實踐基礎，借鑒國外經驗，加強調研、充分論證，從長遠和整體考慮，逐步完善老年保障的法律法規。

老年保障體系的發展需要明確老年保障的內容，一個科學、完善的老年保障體系是一個內容全面的保障體系，而不是內容單一的保障體系。總體上來看，老年保障體系主要包括經濟保障、醫療保障、服務保障、精神保障四大體系；具體包括老年人的收入支持、物質提供、醫療服務、生活照料、社會參與、信息獲取、精神慰藉、權利保障等內容。

科學的管理是實現老年保障公平與效率目標的重要保障。管理科學要求完善老年保障的管理體制，明確決策、實施、監督等管理職能的相互獨立、相互制約。打破部門分割、城鄉分割的現狀，對相關部門的職能進行整合，從戰略的高度完善老年保障的管理體制，為老年人提供充分、全面、及時、高效的老年保障服務。

多元多層是指老年保障提供的多樣性，老年人是具有異質性的群體，老年人的需求具有差異性，一視同仁的保障標準和單一層次的保障難以滿足全體老年人的需求，因而，老年保障體系需要為老年人提供多樣化的老年保障，以滿足不同老年人的需求。在養老保險制度的設計上，應該在建立標準統一的老年津貼和制度統一的基本養老金的基礎上，建立差異性的職業養老金，通過建立商業養老保險制度來滿足高收入群體的需求。在老年服務方面，需要根據不同類型（比如健康狀況、經濟能力、文化程度）的老年人提供不同的老年服務。老年精神保障的方式也需要多樣化。

老年保障體系的發展需要充分發揮政府的主導作用，發揮政府在宣傳引導、統籌規劃、法制建設、財政投入、監督管理等方面的作用。同時，還需要充分發揮社會、市場、企業和個人在老年保障提供中的作用，充分集聚老年保障資源，走社會化的發展道路，這是促進老年保障體系可持續發展的重要舉措。

參考文獻：

[1]民政部.2010年社會服務發展統計公報[EB/OL].[2011-02-09]http：//cws.mca.gov.cn/article/tjkb/201102/20110200133593.shtml.

[2]朱 青，等.中國社會保障制度完善與財政支出結構優化研究[M].北京：中國人民大學出版社，2010：185.

[3]王延中，龍玉其.改革開放以來中國政府社會保障支出分析[J].財貿經濟，2011（1）：17.

[4]柳玉芝，張純元.高齡老人的經濟和醫療保障現狀、問題與對策思考[J].人口與經濟，2003年（1）：12-16.

[5]鄔滄萍，王 琳，苗瑞鳳.中國特色的人口老齡化過程、前景和對策[J].人口研究，2004（1）：8-15.

[6]中國統計出版社.2010年中國統計年鑒[EB/OL].[2012-09-08]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexch.htm.

[7]潘 躍，石永紅，衛敏麗.1.67億老人，如何安心養老[EB/OL].[2010-11-08]http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-11/08/c_12748027.htm.

[8]巴曙松，邢毓靜，楊現領.未來20年中國城市化的前景與挑戰[J].改革與戰略，2010（5）：79-83.

責任編輯 莫仲寧

Retrospect and Prospect of the Development of Seniors Security System in China

Long Yuqi

（Capital Normal UniversityBeijing 100089）

Abstract： Development of seniors' security system in China makes certain achievements， which played a certain role for the protection of life of older people， promoting economic and social development. Meanwhile， the development of seniors' security system is still insufficient， the development of senior economic support， health care， services support， spiritual protection is still inadequate， seniors' security between supply and demand are contradiction.“Old before getting rich”， changes in family structure， the acceleration of the urbanization process， and the labor market changes are challenging the development of seniors' security system in China. In the future， the government has to play its function to orient the development direction： fair share， perfect legal system， scientific management， comprehensive content， diversification， and the combination between officials and people.

Keywords： Chinasenior securityseniorchallengedirection