國家綜合防災減災的體制性障礙與改革取向

應松年 林鴻潮

[關鍵詞]防災減災；體制性障礙；再改革

[摘要]2003年以來，中國的防災減災體制采取了一系列改革措施，但并不徹底，在現階段還面臨再次改革的任務。改革的核心是促進防災減災資源和能力的有效整合，實現政府防災減災職責和權力的明晰一致。本文主張，應當重構政府與市場、社會的關系以建立多元化的防災減災組織體系，徹底解決公共部門之間的“條塊關系”，理順縱向與橫向的府際關系，建立防災減災的日常管理機構，實現災害應急決策指揮機構與現場指揮機構的合理分工。

[中圖分類號]F069.9[文獻標識碼]A[文章編號]0257－2826(2012)06－0015－07

災害問題的日益惡化，對國家防災減災提出了嚴峻的挑戰。而在防災減災過程中，科學、合理的災害管理體制又構成了至關重要的條件。所謂防災減災體制，指的是防災減災工作中的組織與管理問題。“應急管理體制主要是指應急管理機構的組織形式，即綜合性應急管理組織、各專項應急管理組織以及各地區、各部門的應急管理組織各自的法律地位、相互間的權力分配關系及其組織形式等。”從體制與機制的相互關系來看，體制是機制的組織載體，機制是體制的運動過程，而法制則為體制與機制提供明確規范。既然防災減災機制在本質上是一種制度化的災害應對策略和方法，那么，體制解決的就是由何種主體、以何種形式組織起來、通過何種分工協作方式來運用這些策略和方法的問題。同時，防災減災體制的核心內容，只有表現為某種法律制度，才可能持續而穩定地發揮作用。在構建中國的綜合防災減災戰略體系中，深化體制改革并重構科學、合理的防災減災體制具有重要意義。

一、改革的背景與總體思路

2003年，在SARS危機的強烈觸動下，中央政府隨即展開了公共應急體制方面的改革。其核心舉措就是在政府系統內部“強干弱枝”，著意打破“條塊分割”。首先，將縣級以上人民政府(而不是政府當中的各個部門)確定為絕大部分突發事件(包括災害)應對的主責機關；其次，提出設立以政府為主體的各級應急指揮機構，從而保證對更多應急力量的綜合協調能力；再次，將縣級政府確立為應急管理的權責重心，并強調了屬地為主的原則。這些措施在《突發事件應對法》中被一一規定下來，并概括為“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的二十二字方針。

上述方針毫無疑問是正確的，問題在于上述舉措并不足以保證這些方針的實現。例如，在公共部門的“條塊關系”上，就算這些措施解決了一般情況下的“條塊關系”，對某些特殊的“條塊關系”也仍是心有余而力不足。在中國，除了一般的政府部門，還存在著海關、國稅、金融、外匯管理、國家安全、海事、鐵路、民航等中央垂直領導部門，以及地稅、工商、質量技術監督、食品藥品監督、國土資源管理等省級以下垂直領導部門。在這些部門之外，遍布各地的央屬企業、事業單位基本上也不受當地政府管轄。對于這種特殊的“條塊關系”，即便是改革后的應急管理體制也仍然無法撼動。2008年南方雪災期間，鐵路部門和廣州地方政府在春運方針上的反復爭執就已經充分說明了這一點。即使完全解決了一級政府內部的“條塊問題”，還可能面臨著“條外有條”、“塊外有塊”的新挑戰。所謂“條外有條”，指的是在政府之外，執政黨機關掌握著更為強大的應急動員能力，而軍隊作為最重要的應急救援突擊力量，其作用更加不可替代，以政府為主體的應急指揮機構還遠遠無法實現這些資源的全面整合。所謂“塊外有塊”，指的是對于跨區域的大規模突發事件，按照現有體制要由多個地方政府共同負責，這些地方政府之間也可能發生各種推諉和爭執，2008年雪災應對南方各省高速公路“你放我關”、“你關我放”就是一個典型的例子。再如，在政府的外部關系上，盡管法律提出了社會動員原則，非政府組織的作用也得到了強調，但其參加突發事件應對的權限并沒有獲得保障。一個典型的例子是，在南方大雪災中，電網企業(而不是政府或軍隊)承擔了搶修受損電力設施的重任。由于許多受損的電力設施身處人跡罕至的崇山峻嶺，電網企業在開辟道路時不可避免地要對部分耕地、林地、樹木加以占用和破壞。但對于上述財產，電網企業并沒有實施緊急征用的權力，對此形成的損害使其在雪災過后招致了大量的民事侵權訴訟。可見，盡管2003年SARS危機之后，中國對防災減災及應急管理進行了一系列體制上的改革，但從2008年遭遇的南方冰雪災害與汶川大地震后的情形來看，改革任務并未完成。因此，中國的防災減災體制還面臨著再一次改革的任務，改革的目標仍然是實現防災減災能力和資源的有效整合，實現全社會防災減災能力的最大化及其運行效果的最優化。

總體而言，中國防災減災體制的改革思路可以概括為三個方面：

第一，實現防災減災組織體系的多元化。組織體系解決的是整個社會的防災減災體系由哪些部分構成的問題，具體而言就是如何改變政府包攬、獨力支撐防災減災重任的局面，將國家、市場、社會三個方面的力量有效地結合在一起，實現防災減災力量的最大化。

第二，實現防災減災指揮體系的一體化。指揮體系解決的是防災減災中的各個主體“誰指揮誰”的問題，一個好的指揮體系應當能夠高效地調動、使用各種必需的防災減災資源，從而將整個防災減災體系的能力最大限度地發揮出來。

第三，防災減災職權的明晰化和一致化。明晰化就是要實現防災減災的各個主體之間，尤其是行政機關之間職責、權限的清晰明確，避免彼此交叉重疊、責任含混不清。一致化就是要確保這些主體防災減災的職責和權限是相對應、相匹配的，避免有權無責、權重責輕，或者有責無權、責重權輕。具體來講，防災減災體系的這一輪改革需要解決如下六個方面的問題：政府外部關系、公共部門之間的“條塊關系”、縱向府際關系、橫向府際關系、防災減災的專門工作機構，以及災害應急的指揮體系。

如果能夠通過再次改革實現上述目標，則我國的防災減災體制就能夠為有效推進國家綜合防災減災工作提供有力的組織保障。

二、防災減災中的政府外部關系

災害防治不同于通常的行政管理，要求政府的能力被有效地拓展和延伸。而建立一個以公、私部門良好合作為基礎的多元化防災減災組織體系，是實現這一目標的理想路徑。對此，需要解決兩個方面的問題：一是政府與市場的關系；二是政府與非政府力量的關系。

在整個防災減災組織體系中，政府毫無疑問處于中樞地位。但是，未必所有的防災減災資源和產品都需要由政府來直接提供。事實上，政府基于國家財力的限制，也不可能僅僅憑借自身的資源完全滿足防災減災的各種需求。而當前在中國，政府扮演的恰恰就是這樣的角色，，這也是導致中國的防災減災需求與供給之間存在著巨大差距的重要原因。因此，我們認為，要通過發揮市場在防災減災資源配置中的基礎性作用，通過政府的引導和支持，主要由市場來提供防災減災的各種產品和服務。例如，防災教育在整個災害防治體系中有著十分重要的位置。但在目前，由政府直接提供普惠式的、廣泛的防災減災教育還不具備可能性；即使是政府通過學校向青少年義務提供的防災教育，也只可能是其中最基本、最必需的部分，遠遠不能滿足全社會的需要。可見，在現階段，政府的主要任務還不在于如何向公民直接提供防災教育產品，而在于如何將社會需求和市場供給有效整合起來。全社會對防災教育的需求是十分強烈的，關鍵在于政府如何支持和滿足這種需求。為此，政府的職責應當是提供各種有效的支持措施，包括制定強制性的標準以強化市場需求，提供財政、稅收、融資、土地等優惠措施，通過政府采購防災減災教育服務給予直接扶持，并通過推動立法將這些措施長期化、制度化、法律化。再如，在災害應急救援方面，也可以考慮開放社會資本準人以培育災害應急救援市場，推動應急救援服務的社會化。這種新的災害救援機制將具備如下幾個優勢：一是可以大幅降低政府投入。政府通過與社會資本建立的應急救援企業簽訂協議，在災害發生時以相對優惠的價格優先獲得災害救援服務，在無災時卻無需向其支付任何費用，從而節省了政府為建立和維持自有應急救援隊伍而產生的巨額開支。二是可以明顯提高救援效率。在市場競爭環境下，應急救援企業有強大的內在動力不斷提高其救援技能和裝備水平，并逐步實現救援技術和救援裝備的標準化、通用化，最終將極大提高災害救援效率。三是可以推動應急救援服務的普及化。應急救援企業在沒有應政府需求提供災害救援服務的情況下，仍將面向社會為個人或企業提供有償服務，這無疑將使應急救援服務的普及成為可能。

在防災減災工作中，非政府組織在資源匯集、社會溝通、專業化程度和運作效率方面，與政府之間具有資源互補性。非政府力量在災害應對中的作用可以被概括為三個方面：一是災害發生前的宣傳和預警，二是災害發生時配合進行社會動員與資源整合，三是災害結束后協助進行善后修復與回應反饋。進而可以認為，在政府與社會共同構成的災害多元治理格局中，政府的協調與控制是前提。在這一前提下，政府應當主動尋求與非政府組織建立聯合治理的格局，非政府組織也應當積極地探尋與政府協作的途徑，填充政府傳統治理中及權力回撤后出現的真空。因此，有效的災害應對既表現為政府有選擇的退卻，也表現為非政府組織有選擇的進入。但目前在中國，非政府力量參與災害應對還存在獨立性不強、組織化程度低、專業化水準差、公信力不足、救援能力不高等問題。而真正阻礙我們建立起一個多元化防災減災組織體系的還不是上述各種因素，而是沒有從制度上真正明確非政府力量在災害治理中的角色、權力(權利)與職責，及其參與災害應對的范圍、途徑與方式，以及在參與防災減災過程中所能獲得的保障。要在災害應對中真正實現政府與社會的充分整合，就必須在制度上解決下列問題：一是授予非政府力量在災害應對中的必要處置權限。二是通過行政合同確定非政府力量在災害應對中的權利義務。三是保證政府能夠有效指揮非政府組織的應急力量，例如在防災減災決策議事機構和綜合協調機構中安排重要非政府組織的代表參加，在災害管理部門中專門設置與非政府組織進行聯系溝通的機構或官員。四是在災害應對中保障非政府組織和個人的利益，如建立志愿者服務認證制度。

經過上述改進，可以肯定，政府因聯合了市場(企業)與社會組織而將更有效地承擔起防災減災責任，整個社會的防災減災力量將因資源整合而放大。

三、公共部門間的“條塊關系”

“條塊關系”指的是防災減災中公共部門各部分之間的相互關系，如政府與執政黨、政府與武裝力量、不同地方政府之間的關系。要建設一個綜合化、一體化的災害應對指揮體系，就必須徹底消滅防災減災資源和能力配置上的“條塊分割”。《突發事件應對法》確立了公共應急體制從“以條為主”向“以塊為主”轉變的原則，據此建立的災害應急指揮體系，已經大致實現了行政系統內部的能力整合。但災害應對中的“特殊條塊”、“條外有條”、“塊外有塊”等，卻仍是尚待解決的棘手問題。

第一，“特殊條塊”問題。指的是在災害應對過程中，地方政府對上級垂直領導的行政機關、企事業單位等缺乏有效的協調指揮能力。這一問題的解決，最終必須依靠屬地管理原則的徹底確立。相對于上級政府部門，甚至是中央政府的部門來說，災害發生地的地方政府往往更適合擔當災害處置的領導角色，上級政府及其部門的角色只是提供必要的支援與協調。除了那些地方政府不掌握基本處置資源的核事故、空難、海難、鐵路等突發事件之外，在其他情景下，一定區域內的行政資源——包括在常態下屬于中央掌控的資源——都應當服從屬地政府的調動和指揮。

第二，“塊外有塊”問題。指的是對跨區域的災害事件由多個地方政府共同負責時可能產生的矛盾，這一問題的解決有兩種方案：一是鼓勵各相鄰的地方政府普遍簽訂應急聯動協議，這種做法在美、日等國十分普遍。[4]二是徹底廢除這一規定，改由上一級政府對跨區域的災害事件負責。就我國實際來看，相鄰行政區域間簽訂應急聯動協議目前還只是個例，實施效果也并不樂觀。而且，這些協議的效力以及違反協議所必須承擔的責任在法律上都沒有明確，實際操作中可能流于形式。因此，上述第二種選擇對我國更加現實。

第三，“條外有條”問題，即黨、政、軍的一體化指揮問題。這樣的問題在應對諸如南方大雪災、汶川大地震等巨災事件時常常凸顯出來。僅憑政府——即使是中央政府所掌握的力量，是無法應對此類巨災的。事實也已經表明，正是借助于執政黨廣泛而強大的資源動員能力，加上武裝力量的大力支持，才推動了這些巨災事件的成功應對。但是，如何徹底整合這些強大的應急能力并實現對其統一、高效、迅速的指揮，避免因臨時磋商、請示、協調而造成應急響應“慢半拍”，卻是當前制度尚未解決的一個問題。這個問題可以分為兩個方面來討論：一是黨政關系，二是軍地關系。

就黨政關系而言，在巨災應對中，執政黨的各級機關與當地政府實際上已經實現了一體化運作。一般來說，黨的負責人掌握最后的決策權，而由政府首長負責實際指揮，并以政府或應急指揮機構的名義對外做出行為。在巨災應對過程中，黨、團系統特別是黨、團基層組織更是發揮著不可替代的強大動員作用。這些做法，是由中國的政治體制所決定的，在災害應對中具有獨特的優越性。但按照法律的規定，黨委并不是災害應對的指揮機關，黨委領導也并不參加應急指揮機構，更不是該機構的負責人，上述做法在形式上存在“以黨代政”、“黨政不分”的問題。但我們認為，非常規巨災事件的應對本來就要求打破各種公共權力的邊界，集中全社會的能量全力應對，執政黨的參與自然責無旁貸。更為重要的是，“黨的領導”是中國政治生活中的一項基本原則，執政黨既有權力對災害應對中的重大事項進行決策，也有義務動員其掌控的資源用于巨災應對，但在制度上可以做出適當靈活的設計。

在軍地關系方面，任何國家的軍隊都是災害救援中的最重要突擊力量，在中國更是如此。在中國目前，軍隊參加災害救援須經政府提出，由相應級別的軍事機關決定或認可，軍方負責人參加應急指揮機構。在災害應急活動中，處置任務由應急指揮機構賦予，具體行動由軍隊指揮。這一體制兼顧了政治穩定和行動效率雙重目標，值得堅持，但它并沒有完全解決災害救援中的軍地聯合指揮問題，應急指揮也就沒有真正做到集中、統一、高效、靈敏。針對這一問題，有人提出了“應戰應急一體化”，國防動員和災害應急動員“一體雙制”、“一體兩用”的思路。其基本主張是：依托現有的國防動員體制發展為軍地應急聯合指揮機制，以各級國防動員委員會為基礎建立綜合性的應急指揮機構并設立辦公機構，在平時組織軍隊和地方救援力量進行聯合訓練、演習與考核，在應急狀態下則統一指揮各種應急救援力量。我們認為這種主張值得肯定，它應當成為國家防災減災實踐中處理軍地關系的合理取向。

四、縱向府際關系

縱向府際關系即上、下級政府之間的關系，這之所以成為問題，是因為不同層級政府的災害應對能力不同，而政府的應對能力又必須與災害的規模、等級相適應。[7]因此，我們必須首先確定不同層級政府之間災害管理權責重心的所在，即明確應當由哪一級的政府對大多數災害事件承擔主要應對職責。之后再從該級政府出發，確定它與上、下級政府之間的協作關系。

第一，災害應對權責重心的確定。2003年以來，中國在災害管理的縱向府際關系上采取了“重心下移”的基本方針，即在中央與地方政府、上級與下級政府之間進行制度化的分權。《突發事件應對法》明確將縣級以上人民政府確定為應急管理的領導機關，并以縣級人民政府作為權責重心。對于占全國絕大多數的農村和中小城市來說，將縣級人民政府確定為災害管理的基本單元，即以縣域為單位來建設災害應對體系，無疑是適當的。縣級政府處于災害應對的第一線，對本地的公共安全和社會穩定負有直接責任。在中國的大多數縣級行政區域，從本縣行政中心到達縣內的另一地點，一般不超過一個小時，因此可以保證應急響應的速度。另一方面，縣級政府擁有基本完整的行政管理系統和災害監測網絡，對縣域之內常規災害的類型、歷史、險源等信息十分熟悉，有條件對一般或較大的災害事件做出響應。因此，將災害管理“重心下移”到縣一級，有利于提高應對的效率。但以縣為主的模式顯然不適用于大城市。首先，大城市的土地、人口、資源集中，各市轄區面積較小，跨區實施應急處置和救援十分便利，如果由各區縣分別建設一套災害應急系統，勢必造成資源分散、浪費。其次，城市災害的成災因素、災害影響、災害鏈條十分復雜，往往無法按照一區一縣的范圍來分割應對，例如，在城市地鐵、城市環路上發生的事故災難可能在瞬間影響多個區縣的交通，城市供暖、供電、供水事件更會迅速通過管網傳導到整個城市。再次，即便是只發生在城市某一區域的災害事件，也可能對全市居民產生影響，從而超出事發地區縣一級政府的控制范圍。因此，我們認為，在廣大農村和中小城市，應以縣級人民政府作為災害管理的縱向重心；而對于大城市，這一重心應當被設定在城市政府。

第二，下級政府的先期處置權。根據上級政府的要求，下級政府應當為災害事件的處置提供必要的協助和保障，這一點絕無疑義。但是，在上級政府尚未采取行動之前，先行獲知事件信息甚至先行到達現場的下級政府是否應當采取力所能及的先期處置措施呢?我們認為，無論由哪一級政府領導災害事件的處置工作，都應當保證更加接近事件的下級政府擁有足夠的先期處置權力。法律將某一級政府確定為應急處置的主責機關，旨在實現應急響應在速度和能力上的平衡，而不是通過層層權力保留來控制緊急權力的濫用。盡管下級政府在能力上可能無法勝任整個災害事件的應對，但如果它能夠比負有主責的上級政府更快地做出某種有效的反應，無疑將有助于事態的解決，甚至可能影響到整個事態的發展進程。與橫向府際關系的整合不足相反，我國在縱向府際關系方面卻存在著整合過度的問題，低層級的政府沒有被賦予必要的先期處置權。在這種情況下，下級政府在災害事件發生后就會輕易將矛盾上交給上級，以規避因處置不當而必須承擔的責任和風險，人為地增加了災害管理的運行環節。同時，這種體制也易造成上級政府超負荷運行，窮于應付各種災害事件而影響正常工作的開展。因此，在法律上賦予基層政府對災害的先期處置權，是貫徹“重心下移”方針所必不可少的一項舉措。

五、防災減災中的橫向府際關系

橫向府際關系，指的是同一層級的地方政府在防災減災工作中的權責分配和協作聯動問題。

長期以來，中國法律對地方政府權力和職責的安排都以一個基本假設作為前提。那就是認為同一層級的地方政府面臨的公共管理任務基本上是相同的，因此也應當賦予其相同的行政權力和職責。但在防災減災領域，同一層級的不同地方政府所面臨的情況差別卻十分突出，這主要體現在兩個方面。一是災害環境以及由此產生的防災減災任務。由自然環境和區域發展程度所決定，不同地區所面臨的災害種類、數量、規模必然存在著巨大差別，這種差別直接決定了地方政府所應承擔防災減災職能的不同。例如，對于本地區較為常見的災害，層級較低的政府便可能應對；而對于本地區罕見或偶發的災害，即使災害級別不高，往往也需要層級較高的政府才具備應對能力。二是資源稟賦以及由此決定的政府災害管理能力。這一點主要是由當地的經濟發展水平所決定的，經濟發達、財力雄厚的地方政府更有能力建立起一個相對完善的防災減災系統，其災害管理水平也相對較高。對于同樣類型和級別的災害，如果發生在某個發達地區，可能其縣級人民政府便可應對；而如果發生在欠發達地區，則可能需要提高做出響應的政府層級。由此可見，如果能夠以災害環境和災害應對能力為主要依據，對同一層級地方政府的防災減災權責做出差別化的設計，將比目前“一刀切”的模式設計更為合理。一個合理的方案是：在有關防災減災立法中，將同一層級的行政區劃分為若干類地區，對不同類型的地區賦予不同的防災減災職責與權限。而對于分類標準的設定以及分類的實施，則可以授權國務院或省級人民政府決定。

至于同一層級相鄰地方政府之間的協作聯動，主要應解決兩個問題。一是跨區域災害的應對。正如上文所提到的，建立相鄰地方政府對跨區域災害應對的合作模式不易取得成功，因此，應采取由上一級政府直接負責應對的模式。二是政府間的災害援助。當某一災害超出受災地政府的應對能力時，就可能需要異地政府施加援助。目前，中國在巨災應對中經常采取的對口援助機制，是以上級政府強制性的安排為基礎的，不具有穩定性和可持續性。我們認為，由上級政府按照分類別、分區域的方式加以引導，然后由各個地方政府根據自愿互惠、基本對等的原則簽訂防災減災的互助協議，將是一種更加合理的制度安排。

六、防災減災的日常工作機構與現場指揮機構

在中國的防災減災體制中，目前還缺少負責防災減災業務的日常工作機構和現場指揮機構，設立這種機構的必要性在于：

第一，政府對災害的事前管理和事后管理職能需要有一個機構實際承擔。災害的事前和事后管理工作，包括預防、準備、監測、預警、恢復、重建、善后等，有些適合進行專業分工，有些則需綜合協調。目前，適合于專業分工的災害管理職能基本上已經為各級政府的相關部門所承擔。那些需要綜合協調的工作則只能由政府本身承擔，而政府本身不可能實際完成這些繁重的具體工作。這就造成法律上為政府所設定的各種綜合性災害管理職能，無從落實或落實情況很差。那么，設立一個專門的機構來承擔上述職能就顯得非常必要。

第二，災害應急指揮機構需要一個高效運轉的現場執行機構以達成其功能目標。在災害發生時，無論是政府本身還是黨、政、軍一體化的應急指揮機構，其決策指揮功能的實現都需要一個高效運轉的現場辦公機構加以貫徹，以實現方案草擬、命令傳遞、信息報送、任務督辦等工作。目前，這些工作往往是在災害發生后，政府通過臨時指定某一個部門來具體承擔的。這種做法的弊端首先是缺乏穩定性，臨時指定的部門對于其需要完成的工作并不完全熟悉，可能影響其效能的發揮。進一步地，在不同的災害事件中，政府完全可能根據災害的類型指定不同的部門分別承擔上述職能，導致每個部門的工作都缺乏連續性，其工作經驗和績效都無法獲得提升。因此，設立一個穩定的部門在災害發生時充當應急指揮的現場辦公機構，也是十分必要的。

我們認為，可以借鑒美國FEMA(聯邦應急管理署)的模式設立中國的防災減災日常管理機構。具體而言，就是要按照大部制改革的思路，在資源整合的基礎上組建一個專司災害管理的新部門。首先，可以考慮將國家減災委員會由國務院議事協調機構改設為實體化的國務院組成部門，作為承擔國家防災減災日常管理工作的主管部門，可稱災害管理部或減災部。其次，將現有負責單一災種管理的部門或機構整合到新組建的部門中去，包括國家地震局、國家氣象局、防汛抗旱總指揮部、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等。再次，對于其他部門繼續保留的、與該部門職能緊密相關、不便重新整合的災害管理職能，賦予新設立的部門對各相關部門的協調權，并從這些部門中分批、輪換地抽調人員到新設立的部門任職。最后，在發生需要中央政府應對的巨災事件而成立國家層面的應急指揮部時，該部門將同時承擔指揮部的辦事機構和救災現場指揮機構的職能。

在設立了防災減災主管部門的前提下，還應當實行災害應急決策指揮與現場指揮相對分離的原則。在中國長期的災害應急實踐中，無論是依托政府成立還是黨、政、軍一體化的應急指揮機構，都是既負責宏觀層面上的規劃決策與綜合協調，又要兼顧微觀層面上的落實執行與現場指揮。這種體制所造成的后果至少包括：外行指揮內行，現場應急指揮的專業性得不到保證；以黨政領導級別高低決定指揮層級，導致現場應急無序化；分散決策精力，干擾決策層對重大問題的判斷，誘發短期行為。有鑒于此，應當實行災害應急決策主體與現場指揮主體的必要分離。各級政府設立的應急委員會或針對特定災害的應急指揮部應當被定位為一個災害的“對策本部”，坐鎮后方，統攬全局，發揮規劃、決策、協調等功能，一般不插手現場指揮。而一線指揮與執行功能應當授權于災害管理部門，賦予其調動一切屬地應急資源以實現決策機關意圖的權力。只有在現場指揮機構無力調動必需的應急資源或應急力量時，后方決策機關才根據其請求加以協調、提供幫助。

總之，中國的災害應對與管理體制還存在著諸多不足，面對日益嚴重的災害問題，只有加快對現行體制的再一次改革，才能消除體制性障礙，為中國防災減災戰略的實施提供有力的組織保障。

[責任編輯陳翔云]