論中非合作論壇的運(yùn)作機(jī)制及其與非洲一體化的關(guān)系

李安山 劉海方

[關(guān)鍵詞]中非關(guān)系；FOCAC，中非合作論壇運(yùn)作機(jī)制；非洲一體化；南南合作

[摘要]中非合作論壇的運(yùn)作機(jī)制表現(xiàn)出雙邊多層互動(dòng)、共同推進(jìn)的特點(diǎn)，非洲國(guó)家從多個(gè)方面對(duì)論壇做出了貢獻(xiàn)。中非合作論壇與非洲一體化是一種互動(dòng)關(guān)系。非洲聯(lián)盟一直作為觀察員參與論壇并做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在一些議程和合作項(xiàng)目的設(shè)計(jì)中，非洲一體化的因素也得到適當(dāng)重視。有的企業(yè)在非洲設(shè)立項(xiàng)目時(shí)注意到區(qū)域因素。非洲聯(lián)盟大樓的落成是加強(qiáng)非洲聯(lián)盟在中非合作論壇中的分量和作用的一種表示。目前，論壇決策過程表現(xiàn)出逐漸科學(xué)化的特點(diǎn)，也明顯具有因勢(shì)利導(dǎo)和不斷調(diào)整的特征，這意味著隨著非洲各國(guó)對(duì)這種集體性協(xié)調(diào)機(jī)制態(tài)度的變化，論壇將出現(xiàn)更多元化的走向。本文還就中非合作論壇的可持續(xù)性提出了建議。

[中圖分類號(hào)]D814.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0257－2826(2012)06－0057－09

中非合作論壇已經(jīng)成為一種模式，并開始為其他國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體仿效。近年來(lái)新興國(guó)家主辦的非洲論壇(峰會(huì))有：韓國(guó)一非洲論壇2006年11月7－9日在首爾舉行；非洲－南美洲峰會(huì)2006年11月30日在阿布賈舉行；印度一非洲論壇峰會(huì)2008年4月8－9日在新德里舉行；土耳其－非洲峰會(huì)2008年8月18－21日在伊斯坦布爾舉行；伊朗－非洲峰會(huì)2010年9月14－15日在德黑蘭舉行。值得強(qiáng)調(diào)的是，共同發(fā)展是中非合作的目的，這既是中非合作過程中一直遵循的原則，也是國(guó)際關(guān)系民主化的一種體現(xiàn)。在國(guó)際合作中，雙方都有自己的利益訴求。這是十分自然的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，中國(guó)與非洲的合作必將有利于雙方的發(fā)展。本文分析了中非合作論壇的運(yùn)作機(jī)制及其與非洲一體化的關(guān)系，并就論壇的完善提出自己的看法。

一、中非合作論壇的運(yùn)作機(jī)制

中非合作論壇的源起得益于以下因素的作用。首先，中國(guó)與非洲在國(guó)際舞臺(tái)上的長(zhǎng)期合作為論壇的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，20世紀(jì)90年代以來(lái)發(fā)展迅速的中非關(guān)系使論壇的建立變得必要和更加緊迫。第三，國(guó)際形勢(shì)的變化特別是經(jīng)濟(jì)全球化為中非合作提供了更多的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)。第四，多位非洲高官敏感地意識(shí)到中非合作機(jī)制化的重要性并提出了建立論壇的可能性和必要性。最后，中方政界和知識(shí)界就建立中非長(zhǎng)期戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的機(jī)制化提出了可行性建議。

在有些人眼里，非洲似乎只是一個(gè)消極的接受者；中非合作論壇被認(rèn)為是中國(guó)實(shí)施所謂“宏大戰(zhàn)略”的舞臺(tái)。通過對(duì)中非合作論壇政策制定過程和運(yùn)作機(jī)制的研究，我們可以理解中非合作論壇的南南合作關(guān)系的本質(zhì)。

中非合作論壇從醞釀、創(chuàng)建到運(yùn)轉(zhuǎn)是雙邊多層互動(dòng)、共同推進(jìn)的結(jié)果。

中非合作論壇具有雙邊互動(dòng)的鮮明特點(diǎn)。一方面，這一合作機(jī)制不是像傳說中的那樣，是中國(guó)人推行自己戰(zhàn)略布局的單方面努力；另一方面，雖然創(chuàng)意始于非洲方面，但幾十年的友好交往，使得中非雙方在20世紀(jì)90年代末都不約而同地產(chǎn)生了建立某種常設(shè)的合作機(jī)制的要求，因而一拍即合、水到渠成。在后來(lái)的發(fā)展過程中，這種互動(dòng)的特點(diǎn)一直繼續(xù)。

1.中非雙方多層互動(dòng)。首先是核心層的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人之間的直接互動(dòng)。1999年10月，中國(guó)政府決定接受非方的建議成立合作論壇之后，江澤民主席致函非洲領(lǐng)導(dǎo)人，正式提出建議并特別邀請(qǐng)諸如非統(tǒng)秘書長(zhǎng)薩利姆等客人前來(lái)與會(huì)。第二個(gè)層次是論壇召開之前的高官會(huì)議對(duì)于論壇最后基礎(chǔ)文件、機(jī)制化等方面的貢獻(xiàn)。第三個(gè)層次，也就是最外圍、最常態(tài)化的互動(dòng)來(lái)自于雙邊使團(tuán)與駐在國(guó)各層級(jí)之間的互動(dòng)②。雙方外交官員之間的互動(dòng)交流發(fā)揮的作用是巨大的，這也促成了中非外長(zhǎng)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)召開期間舉行雙邊磋商會(huì)議的常態(tài)化，成為論壇的另一種常設(shè)機(jī)制。

非洲方面的貢獻(xiàn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)非洲方面是中非合作論壇創(chuàng)意的提出者。唐家璇外長(zhǎng)首次訪非時(shí)，已經(jīng)有其他非洲國(guó)家人士提出類似的想法。1999年來(lái)華訪問的馬達(dá)加斯加外長(zhǎng)正式提出在中非之間建立某種多邊機(jī)制，與唐外長(zhǎng)的想法一拍即合。國(guó)務(wù)院批示同意唐外長(zhǎng)上交的報(bào)告后，外交部命令駐非洲各國(guó)使館與所有非洲國(guó)家磋商建立這樣一個(gè)機(jī)制的可行性，非洲國(guó)家都積極配合。(2)非洲代表提出的意見豐富了論壇兩份基礎(chǔ)文件的精神。在論壇的醞釀過程中，非洲代表的主事權(quán)精神得到體現(xiàn)。在高官會(huì)議上，他們對(duì)中方提出的文件文本表達(dá)了意見并提供了不同版本的文件，包括生物多樣性、無(wú)核區(qū)、旅游業(yè)發(fā)展等內(nèi)容。經(jīng)過三晝夜討論，第一屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過的《中非合作論壇北京宣言》和《中非經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展合作綱領(lǐng)》最大程度地包括了雙方共同關(guān)切的方面，最后文本文字是原文件的兩倍多。(3)非洲方面推動(dòng)論壇機(jī)制化。第一次會(huì)議時(shí)非方要求將論壇機(jī)制化，中方對(duì)此看法不同，中國(guó)人行事謹(jǐn)慎、循序漸進(jìn)，希望兩年后召開高官會(huì)議，評(píng)估具體成果后再?zèng)Q定是否機(jī)制化；非洲人充滿熱情，希望立竿見影，提出馬上機(jī)制化。最后，中方尊重了遠(yuǎn)道而來(lái)的非洲客人的意愿，也表現(xiàn)出了傳統(tǒng)的中國(guó)文化的特點(diǎn)。

2.中方內(nèi)部決策過程的特點(diǎn)。中方在籌備和決策過程中，表現(xiàn)出來(lái)具有自下而上與自上而下交叉并行的特點(diǎn)，既可以說是民主集中制傳統(tǒng)的再現(xiàn)，也可以說體現(xiàn)了改革開放以來(lái)多層次外交決策機(jī)制形成、多元外事主體共同發(fā)揮作用的趨勢(shì)。唐家璇外長(zhǎng)雖然認(rèn)同馬達(dá)加斯加外長(zhǎng)的建議，但并沒有立即上報(bào)中央，而是請(qǐng)非洲司召開全體會(huì)議，討論可行性。經(jīng)過多次討論，直到多數(shù)人同意以后才集體寫論證報(bào)告上報(bào)國(guó)務(wù)院。除了這一層面的討論和論證以外，該議案還被分別拿到外交部每四年召開一次的駐外使節(jié)會(huì)議和每年召開一次的片會(huì)上討論，以便使外交人員能廣泛建言獻(xiàn)策，結(jié)果是這兩級(jí)會(huì)議都贊成搞中非合作論壇。

3.互動(dòng)過程中表現(xiàn)出的雙邊差異與共性。從中非合作論壇這一醞釀過程可以看出，雙方在歷史、國(guó)際交往經(jīng)驗(yàn)、文化和行事風(fēng)格上都具有差異性，表現(xiàn)在對(duì)于論壇本身(從內(nèi)容到形式)的期許上，非方與中方不盡相同。中國(guó)人喜歡簡(jiǎn)單明了，文本也相對(duì)簡(jiǎn)約；非洲人熟悉現(xiàn)有國(guó)際交往中的程式化，特別注重會(huì)議文本，與中國(guó)人更講究實(shí)際的風(fēng)格形成鮮明對(duì)照。與此同時(shí)，雙方互動(dòng)過程中又都充分尊重彼此的利益，表現(xiàn)出共同的誠(chéng)意。例如，有的非洲國(guó)家代表認(rèn)為臺(tái)灣問題可能是中國(guó)的重要考量，甚至提出將“一個(gè)中國(guó)”作為一條原則，雙方經(jīng)過坦誠(chéng)而深入的交流討論，最終否定了這一動(dòng)議。雙方的一致立場(chǎng)是：論壇要建成開放性的、能夠推進(jìn)雙方多領(lǐng)域互利合作的論壇，而不是限定在政治領(lǐng)域的狹隘機(jī)制。

論壇貫徹了在醞釀形成過程中體現(xiàn)出來(lái)的多層次平等互動(dòng)、互相尊重、共同推進(jìn)的特點(diǎn)。然而，不能否認(rèn)的事實(shí)是，雖說論壇從第一屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的時(shí)候已經(jīng)機(jī)制化，迄今為止，非方尚沒有統(tǒng)一的組織來(lái)跟進(jìn)和落實(shí)論壇決議(即使是非盟加入后也是如此，因?yàn)樗€不能代表所有非洲國(guó)家)，只有南非、埃塞俄比亞分別成立了后續(xù)行動(dòng)委員會(huì)，其他國(guó)家還有賴于該國(guó)駐華使團(tuán)和外交(和國(guó)際合作)部的亞太司等部門(非專門成立)來(lái)協(xié)調(diào)論壇有關(guān)事宜。中方后續(xù)行動(dòng)委員會(huì)則早在2001年就已成立，每年都召開幾次會(huì)議，專門負(fù)責(zé)與非洲駐華使節(jié)會(huì)議協(xié)調(diào)。這種架構(gòu)決定了論壇的主導(dǎo)者還主要是中方，具體表現(xiàn)為召集會(huì)議、提出動(dòng)議、敦促?zèng)Q議落實(shí)、收集并協(xié)調(diào)各成員國(guó)要求、立場(chǎng)等。

4.“先原則、后規(guī)劃”的項(xiàng)目選擇過程。當(dāng)前這種由中方主導(dǎo)的運(yùn)作流程也與雙邊的實(shí)力有關(guān)，因?yàn)?0年來(lái)中方對(duì)非關(guān)系中很重要的援助內(nèi)容在論壇中得以延續(xù)，而且對(duì)非援助的規(guī)模和領(lǐng)域一直在不斷擴(kuò)大。實(shí)際上，每一屆論壇舉措中的很重要的部分都是對(duì)非援助的內(nèi)容。盡管現(xiàn)在看來(lái)還有點(diǎn)復(fù)雜，但是由中非合作論壇來(lái)整合以往各種形式對(duì)非援助項(xiàng)目已經(jīng)成為趨勢(shì)，一個(gè)有利條件就是，執(zhí)行傳統(tǒng)援助項(xiàng)目的各大部委都已經(jīng)成為論壇后續(xù)委員會(huì)成員單位了。

一般而言，論壇具體項(xiàng)目的選定，都是由駐當(dāng)?shù)氐闹袊?guó)使館請(qǐng)非方根據(jù)自己的切實(shí)需要提出2－3個(gè)備選建議，然后經(jīng)過雙邊多層次磋商、考察等環(huán)節(jié)，確定備選項(xiàng)，由中方大使上報(bào)外交部和商務(wù)部。外交部的非洲司會(huì)同商務(wù)部西亞非洲司對(duì)具體項(xiàng)目做出決定，然后將項(xiàng)目交由商務(wù)部援外司組織中資企業(yè)進(jìn)行招投標(biāo)，同時(shí)給予無(wú)償援助或者優(yōu)惠貸款項(xiàng)目(通知進(jìn)出口銀行)的申請(qǐng)與受理工作。中方承包公司與非洲國(guó)家具體業(yè)主之間的合同必須包括第三方(即監(jiān)理方)，該監(jiān)理方首先是與簽約公司沒有直接利益關(guān)系的公司，要在工地進(jìn)行整個(gè)施工過程的監(jiān)理。這一政策制定過程基本上與援助項(xiàng)目的決策過程相同，反映的是受援國(guó)的需求，通過適當(dāng)?shù)耐饨煌緩健⒉⑶医?jīng)過專家實(shí)地勘察認(rèn)定以后進(jìn)入決策過程。

同時(shí)，由于中方目前在整個(gè)論壇中的主導(dǎo)地位，中非合作論壇決策過程確實(shí)體現(xiàn)出中國(guó)多年來(lái)逐漸形成的援外機(jī)制決策過程的一些特點(diǎn)，如先談原則、定規(guī)模，再做具體項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的詳細(xì)規(guī)劃。2006年和2009年兩屆論壇會(huì)議宣布的“老八條舉措”和“新八條舉措”都是這樣的：即先與非洲方面討論實(shí)施某一項(xiàng)目的意向性，根據(jù)與非洲方面協(xié)商的結(jié)果，再制訂總的援建若干所醫(yī)院、抗瘧中心、農(nóng)業(yè)示范中心或者清潔能源等項(xiàng)目的數(shù)額。

5.多層次、交叉互動(dòng)的決策過程。中非合作論壇的政策決策也是多層次交叉進(jìn)行，包括后續(xù)行動(dòng)委員會(huì)秘書處的外交部非洲司和非洲駐華使團(tuán)之間的常規(guī)磋商協(xié)調(diào)；中國(guó)駐非洲各使館與非洲國(guó)家有關(guān)部門的磋商協(xié)調(diào)；中方使館與國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)的報(bào)告關(guān)系；非洲使團(tuán)與其國(guó)內(nèi)相關(guān)部門之間的報(bào)告關(guān)系；中國(guó)27家后續(xù)委成員間的協(xié)調(diào)。在多層次的論壇決策過程中，外交部非洲司(同時(shí)作為中方后續(xù)委秘書處)和商務(wù)部西亞非洲司發(fā)揮著聯(lián)系前方使館(中方和非方)、決定項(xiàng)目計(jì)劃并向財(cái)政部提交報(bào)告、申請(qǐng)撥款的核心作用。財(cái)政部審議后續(xù)委提交的財(cái)政申請(qǐng)書并最終決定項(xiàng)目的取舍。因此，外交部、商務(wù)部和財(cái)政部被認(rèn)為是中非合作論壇中方的核心政策決策機(jī)構(gòu)。

6.決策過程的科學(xué)化趨勢(shì)。中非合作論壇決策過程也逐漸體現(xiàn)出科學(xué)化的趨勢(shì)，即決策過程強(qiáng)調(diào)更加充分的考察和論證。首先，在中非合作論壇下具體項(xiàng)目的選定方面，在充分尊重非洲意愿基礎(chǔ)上(也就是說，還是請(qǐng)非方先根據(jù)自己的需要提出2－3個(gè)備選建議)，經(jīng)過雙方共同磋商、考察、論證等環(huán)節(jié)確定，越來(lái)越體現(xiàn)出科學(xué)決策的特征。1995年提供優(yōu)惠貸款項(xiàng)目開始運(yùn)轉(zhuǎn)以后，進(jìn)出口銀行要求中國(guó)公司的可行性報(bào)告要涵納環(huán)境因素分析(當(dāng)時(shí)“赤道原則”尚未問世)。2004年以后，進(jìn)出口銀行提出在所有可行性報(bào)告之外，還要有一份單獨(dú)的關(guān)于該項(xiàng)目對(duì)于環(huán)境方面潛在影響的報(bào)告書。借鑒進(jìn)出口銀行資助的蘇丹麥羅維大壩項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)出口銀行自2008年開始組織專門的考察團(tuán)參加資助項(xiàng)目的前期可行性考察，也進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施中和結(jié)束后的環(huán)境、社區(qū)影響評(píng)估工作。

7.因勢(shì)利導(dǎo)、不斷調(diào)整的決策過程。以上所有特征表明，中非合作論壇的決策處在因勢(shì)利導(dǎo)、不斷調(diào)整和完善的過程之中。在中方與非洲的協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，有一點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào)：與中非合作論壇醞釀過程中先與非洲使團(tuán)聯(lián)系、磋商的方式不同，中非合作論壇正式運(yùn)轉(zhuǎn)之后，中方后續(xù)委提出的任何想法，不僅僅是發(fā)送給駐華非洲使團(tuán)，還將同樣的內(nèi)容直接送達(dá)非洲各國(guó)的相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這也是中國(guó)與非洲雙方在過去十余年不斷實(shí)踐中摸索出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。

二、中非合作論壇與非洲一體化的關(guān)系

中國(guó)政府從20世紀(jì)90年代后期就開始重視非洲一體化這一因素在中非合作中的作用，并注意與非洲地區(qū)組織的合作。為了使非洲國(guó)家外交官更加了解中國(guó)，1996－2004年，中國(guó)外交部還委托外交學(xué)院舉辦了9期英語(yǔ)和法語(yǔ)的“非洲外交官‘了解現(xiàn)代中國(guó)講習(xí)班”，2001年和2004年舉辦了兩期阿拉伯語(yǔ)研習(xí)班。1999～2003年，研習(xí)班邀請(qǐng)了一些非洲地區(qū)組織的代表參加：1999年為非統(tǒng)組織~2000年為中非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體；2001年為東南非共同市場(chǎng)、東非共同體、西共體、非統(tǒng)組織和南部非洲發(fā)展共同體；2002年為中非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體；2003年為南部非洲共同市場(chǎng)和南部非洲發(fā)展共同體。這一舉措使中國(guó)與非洲地區(qū)組織的關(guān)系更為密切，也為開展經(jīng)濟(jì)合作設(shè)立了平臺(tái)。

中非合作論壇建立后，非洲一體化的因素也在這方面起著作用。首先，非洲聯(lián)盟一直作為觀察員的身份參加到論壇中來(lái)，并作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。其次，在一些議程和合作項(xiàng)目的設(shè)計(jì)中，非洲一體化的因素也得到適當(dāng)重視。有的企業(yè)在非洲設(shè)立項(xiàng)目時(shí)注意到區(qū)域因素。非洲聯(lián)盟大樓的落成也從某種角度說明了中國(guó)對(duì)非洲聯(lián)盟的重視，也是加強(qiáng)非洲聯(lián)盟在中非合作論壇中的分量和作用的一種表示。

非洲聯(lián)盟究竟應(yīng)在中非合作論壇中起什么作用的問題，非洲國(guó)家有不同的看法。從我們調(diào)研的情況看，一些小的國(guó)家對(duì)非洲聯(lián)盟在中非合作論壇中所起的作用比較擔(dān)憂。它們擔(dān)心非洲聯(lián)盟被一些非洲大國(guó)把持，可能在議程制定和項(xiàng)目落實(shí)等問題上影響到小國(guó)的利益。當(dāng)然，一些非洲大國(guó)堅(jiān)決支持非洲聯(lián)盟在這一合作論壇中起更加重要的作用，要充分發(fā)揮主事權(quán)精神。

作為一個(gè)集體對(duì)話機(jī)制，中非合作論壇越來(lái)越體現(xiàn)出非洲方面的主動(dòng)進(jìn)取精神。這與創(chuàng)立階段的主事權(quán)精神是一脈相承的。不論是從舉辦國(guó)的選定、議事日程的確定、重要議題的提出、論壇文件的定稿，中國(guó)與非洲國(guó)家都是互相切磋，互相尊重。

從目前發(fā)展的情況看，非洲一體化在中國(guó)對(duì)非合作中的影響日益增強(qiáng)，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，非洲聯(lián)盟已經(jīng)正式作為中非合作論壇的成員，這意味著它在今后中非合作論壇的計(jì)劃提交、議程制定、舉辦方式、后續(xù)行動(dòng)以及落實(shí)檢查中會(huì)起到更加重要的作用。它也可以作為論壇的一員提出自己的訴求。

第二，非洲聯(lián)盟的加入，對(duì)非洲單個(gè)國(guó)家在中非合作論壇中所起的作用會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。各個(gè)國(guó)家與中國(guó)的雙邊合作議程會(huì)更加融入非洲一體化的考量，特別是有關(guān)區(qū)域一體化的因素。

第三，非洲聯(lián)盟將在中非合作論壇的議程制定中起到更重要的協(xié)調(diào)作用，從而使各國(guó)(方)利益在中非合作論壇的框架中與中國(guó)進(jìn)行雙邊合作時(shí)得到應(yīng)有的尊重，從而加重非洲國(guó)家在議事過程中的分量。

第四，中非合作論壇的一些項(xiàng)目設(shè)計(jì)會(huì)進(jìn)一步考慮非洲一體化的因素，特別是一些有關(guān)區(qū)域整合的議題和項(xiàng)目，如交通網(wǎng)的建設(shè)和溝通、互聯(lián)網(wǎng)的建立與維護(hù)、水電站的建設(shè)與有關(guān)環(huán)境方面的考量。

第五，在中非合作論壇框架內(nèi)涉及金融、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等具體合作項(xiàng)目上，非洲一體化的因素將得到進(jìn)一步重視。對(duì)非洲發(fā)展銀行等涉及整個(gè)大陸的金融機(jī)構(gòu)的合作會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，與一些區(qū)域性組織(如東非共同體、西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體等)的多邊合作也會(huì)加強(qiáng)。

在2009年埃及的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，南非就提出了2015年會(huì)議在南非舉行的動(dòng)議。也就是說，這一議案，將作為非洲方面的提議在中非共同參加的2012年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上共同討論和決議，即決策的過程可能呈現(xiàn)另一種模式，也就是說，中方將作為平等的參與方之一，與非洲各個(gè)成員國(guó)、非洲聯(lián)盟(可能還有其他非洲地區(qū)組織參與進(jìn)來(lái))共同在中非合作論壇大會(huì)上討論由不同參與方提出的提案，并決議政策。這種主事權(quán)還體現(xiàn)在非洲各個(gè)階層越來(lái)越要求廣泛地參與到這個(gè)集體對(duì)話的機(jī)制中來(lái)。中非合作論壇下第—個(gè)分論壇“婦女論壇”主要由中方推動(dòng)。第二個(gè)分論壇“法律論壇”則完全是非洲主動(dòng)要求的結(jié)果，中方則顯得準(zhǔn)備不夠充分。

隨著非洲聯(lián)盟作為最新成員加入中非合作論壇，以及非洲內(nèi)部區(qū)域性或者次區(qū)域性的聯(lián)合自強(qiáng)機(jī)制的不斷增強(qiáng)，未來(lái)的決策機(jī)制也可能呈現(xiàn)另兩種模式：其一，非盟成為直接與中方協(xié)調(diào)的一方(摩洛哥作為非AU成員國(guó)仍然單獨(dú)與中方對(duì)話)；其二，中方與參與中非合作論壇的非洲各個(gè)區(qū)域組織(各自代表不同非洲國(guó)家)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

從以上的幾種未來(lái)可能趨勢(shì)來(lái)看，中非合作論壇的整個(gè)決策過程都是在向更為多元、更為均衡的方向發(fā)展。非洲聯(lián)盟可能將發(fā)揮更加重要的作用，其他區(qū)域組織也可能會(huì)加入到這一論壇機(jī)構(gòu)中來(lái)。非洲各個(gè)國(guó)家對(duì)于這種集體性協(xié)調(diào)機(jī)制的態(tài)度，將是決定這種走向和趨勢(shì)的主要因素。中方對(duì)于未來(lái)走向的態(tài)度是，尊重并樂見任何非洲地區(qū)或集體性協(xié)調(diào)機(jī)制的出現(xiàn)，因?yàn)檫@將有利中方減少工作流程和提高工作效率。中非合作論壇在計(jì)劃和運(yùn)作這種互動(dòng)過程中已經(jīng)形成了一些比較成熟的理念、機(jī)制和模式。平等相待與互相援助的理念是中非合作論壇的靈魂。首腦外交與多層互動(dòng)的磋商機(jī)制奠定了中非合作論壇的基礎(chǔ)。互利雙贏的原則、切實(shí)可行的計(jì)劃、平等協(xié)商與承諾兌現(xiàn)的運(yùn)作模式是中非合作有別于其他雙邊關(guān)系的實(shí)質(zhì)。政府指導(dǎo)、企業(yè)打頭、多方合作的投資方式是促進(jìn)中非論壇合作機(jī)制的重要因素，也成為推動(dòng)中非合作論壇機(jī)制可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、對(duì)中非合作論壇的總體評(píng)價(jià)

非洲對(duì)中非合作論壇的總體評(píng)價(jià)積極正面，突出表現(xiàn)在3個(gè)方面：論壇中的平等關(guān)系、對(duì)發(fā)展的積極作用和項(xiàng)目的務(wù)實(shí)性。蘇丹外交官員在采訪時(shí)指出，中非合作論壇建立在中國(guó)和非洲國(guó)家的雙邊關(guān)系上，是一種平等的關(guān)系；突尼斯大使認(rèn)為，近十年，非洲大陸已實(shí)現(xiàn)了6％的增長(zhǎng)率，其中的2％應(yīng)歸因于中國(guó)——中非合作論壇成為確定非洲的需求、確定優(yōu)先項(xiàng)目和確定達(dá)到共同目標(biāo)最佳手段的框架，中非合作論壇政策的主要特點(diǎn)是現(xiàn)實(shí)性和聚焦性，這些政策針對(duì)非洲的實(shí)際需求和緊急問題，解決這些問題利于非洲人民的發(fā)展與福祉。剛果(金)外交官表示，非洲和剛果(金)十分贊賞中國(guó)對(duì)非洲伙伴所作的承諾，“因?yàn)橹袊?guó)帶來(lái)一種新的合作模式”，這是前所未有的，也確實(shí)帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的成果。不論在非洲的什么地方，只要有中非合作，你就會(huì)看到變化，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施方面。摩洛哥大使表示：中非合作論壇是南南合作的一種形式，所有參加國(guó)都是發(fā)展中國(guó)家，各國(guó)一律平等。十多年過去了，中非合作論壇取得了許多成就。中非合作論壇與其他論壇完全不同，因?yàn)橹蟹呛献髡搲觿?wù)實(shí)，實(shí)事求是。同時(shí)，論壇包含了眾多領(lǐng)域，尤其是可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目在非洲的發(fā)展中作用突出。津巴布韋外交官認(rèn)為，津巴布韋從中非合作論壇中獲益良多，例如在農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。他認(rèn)為這種關(guān)系是平等的，在中非合作論壇框架下，雙方坐在一起共商大事。中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，但非洲同樣也在論壇中發(fā)揮作用。尼日利亞外交官對(duì)中非合作論壇十分滿意，尤其是論壇追求可持續(xù)發(fā)展，關(guān)注尼日利亞發(fā)展中的各個(gè)重要方面，囊括了尼日利亞政府發(fā)展議程中的重要領(lǐng)域。因而，中非合作論壇給尼日利亞的整體印象是，合作日益增強(qiáng)尼方的力量。尼日利亞對(duì)中非關(guān)系十分自信，因?yàn)橹蟹顷P(guān)系將會(huì)長(zhǎng)期有利于中非雙方。中非合作論壇在中非關(guān)系中扮演著不可替代的作用，已成為多邊國(guó)際合作的一個(gè)著名模式⑥。坦桑尼亞駐美國(guó)大使賽福明確表示：中國(guó)在非洲致力于政治和外交接觸，非洲領(lǐng)袖們也同樣努力于此。中國(guó)長(zhǎng)期培育這種關(guān)系，并將其作為一種戰(zhàn)略。“四代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人均非常嚴(yán)肅地致力于這種接觸，而且每一代領(lǐng)導(dǎo)都加強(qiáng)高級(jí)別訪問和接觸的層次和頻率。”他批評(píng)西方對(duì)中國(guó)的無(wú)端指責(zé)，并指出：中國(guó)在非洲的存在已成事實(shí)，且將持續(xù)下去。他希望中美能在非洲加強(qiáng)合作，在與非洲人的合作中成為伙伴，而不是競(jìng)爭(zhēng)者。

論壇促進(jìn)了非洲國(guó)家的自身發(fā)展，這既是中非合作的目的，也是中非合作的需要。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，僅靠援助是不行的。中國(guó)對(duì)非合作的思路就是基于自身的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，即發(fā)展不靠援助，而靠貿(mào)易和投資。因而，在對(duì)待不同國(guó)家上，合作策略也是區(qū)別對(duì)待：對(duì)既無(wú)資源又無(wú)市場(chǎng)的國(guó)家，需加大援助；對(duì)資源和市場(chǎng)都比較豐富的非洲國(guó)家，應(yīng)加強(qiáng)貿(mào)易與投資活動(dòng)。中非雙方應(yīng)在加強(qiáng)法制建設(shè)、懲治腐敗、市場(chǎng)管理和金融監(jiān)管等方面加強(qiáng)合作。目前，論壇本身存在的一些問題和困難，與法制建設(shè)和治理能力較低有一定關(guān)系。中非雙方可在良治和能力建設(shè)方面加強(qiáng)合作力度，從而使雙方的合作更有成效。

關(guān)于目前論壇機(jī)制存在的缺陷，在中方參與機(jī)制方面，主要因素在于國(guó)務(wù)院下面缺少統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，僅靠外交部統(tǒng)不起來(lái)，其他參與單位負(fù)責(zé)中非合作論壇的部門或官員多是臨時(shí)兼職性質(zhì)，在工作中難以盡職盡力。中非合作論壇框架中的中國(guó)對(duì)非援助的規(guī)模和力度不斷加大，但援外工作至今尚未達(dá)到統(tǒng)一管理。不同部委之間的協(xié)調(diào)、民眾的知情權(quán)、立項(xiàng)的科學(xué)論證、項(xiàng)目完成后的評(píng)估、援助情況的透明度以及加強(qiáng)國(guó)際合作等工作日益具有挑戰(zhàn)性。在發(fā)揮非洲聯(lián)盟和區(qū)域組織的積極性方面也有待加強(qiáng)。誠(chéng)如一位非洲外交官所言，“當(dāng)前，中非合作論壇在非洲一體化中的作用有限。非洲一體化是非洲國(guó)家自身的主要任務(wù)。只有非洲國(guó)家自身授權(quán)相關(guān)議程，中非合作論壇才能在這方面發(fā)揮更多作用。”中非合作論壇目前是中方主導(dǎo)，非洲方面的主動(dòng)性較小，這與中非合作論壇中非洲國(guó)家多、國(guó)別、地區(qū)之間差別大等因素有關(guān)，還牽涉到非洲內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題。非洲國(guó)家對(duì)如何發(fā)揮非盟在中非合作論壇中的作用上意見并不統(tǒng)一，這一點(diǎn)已為非洲學(xué)者所注意。

四、中非合作論壇如何做到可持續(xù)發(fā)展

從目前的情況看，以下方面的改進(jìn)將有助于中非合作論壇的可持續(xù)性。

首先，加強(qiáng)和完善論壇的機(jī)制建設(shè)。建立部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由副總理領(lǐng)導(dǎo)。中非合作論壇中方后續(xù)委秘書處可以考慮由專業(yè)人士組成，以便論壇向更加科學(xué)化和專業(yè)化的方向轉(zhuǎn)變。論壇任務(wù)的落實(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)的原則進(jìn)行，不宜多頭負(fù)責(zé)。三年一次的論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議有其缺陷，可進(jìn)行改革。如：將論壇的有關(guān)跨地區(qū)合作項(xiàng)目延長(zhǎng)至6年，即跨兩次中非合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議；隨著運(yùn)作機(jī)制的成熟，論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議可從目前的3年一次改為5年一次；為適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境的快速變化，改為2年一次專門會(huì)議，如2015年農(nóng)業(yè)、2017年制造業(yè)，等等，但不是面面俱到，而是根據(jù)情況變化和雙方協(xié)商確定每次論壇的專題(如農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、礦業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)等等)。

其次，論壇機(jī)制需進(jìn)一步開放。這樣可以調(diào)動(dòng)各方面的積極性。盡力發(fā)揮雙方社會(huì)組織、非政府組織在加強(qiáng)中非合作方面的積極性，力爭(zhēng)使社會(huì)組織及非政府組織在中非合作論壇的框架內(nèi)發(fā)揮積極作用。近期的“非洲光明行”活動(dòng)的成功，說明了中國(guó)社會(huì)組織可以為中非合作做出貢獻(xiàn)。中非醫(yī)療衛(wèi)生合作、教育合作和減貧方面均可借助社會(huì)組織的力量，充分調(diào)動(dòng)研究單位、新聞媒體、環(huán)保、扶貧或糧食等具有特別功能又務(wù)實(shí)的民間組織的積極性。在這一點(diǎn)上，中非合作論壇可向“東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。

第三，非洲方面應(yīng)加強(qiáng)主動(dòng)性。逐步加強(qiáng)非洲國(guó)家、非洲聯(lián)盟與區(qū)域組織三個(gè)方面的參與力度，在制定、執(zhí)行和評(píng)估合作議程中應(yīng)加強(qiáng)中非雙方互動(dòng)。議程設(shè)計(jì)應(yīng)減少盲目性，多從非洲實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮非洲方面的積極性。非洲國(guó)家可將本國(guó)發(fā)展計(jì)劃與中非合作論壇的項(xiàng)目緊密結(jié)合。這一點(diǎn)應(yīng)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)開始。與非洲一南美首腦會(huì)議相比，非洲方面在參與中非合作論壇方面仍顯不足，尤其是在政策制定過程這一環(huán)節(jié)。中非合作論壇是一個(gè)平等合作、互利雙贏的機(jī)制，非洲國(guó)家應(yīng)更積極主動(dòng)地參與到政策和行動(dòng)議程的制定過程之中。

第四，非洲聯(lián)盟的作用。雖然非洲國(guó)家對(duì)非盟在論壇中發(fā)揮作用的意見尚未統(tǒng)一，但這并不影響在設(shè)計(jì)跨國(guó)或區(qū)域性(如某一區(qū)域的交通網(wǎng)絡(luò))或?qū)Ψ侵薮箨懢哂杏绊懙囊?guī)劃設(shè)計(jì)(如非洲大陸的通訊網(wǎng)絡(luò)或水資源利用的項(xiàng)目)時(shí)加強(qiáng)多邊磋商，充分吸收非盟意見，以加強(qiáng)非洲方面參與的積極性。“非洲聯(lián)盟在中非合作論壇進(jìn)程中的協(xié)調(diào)作用確實(shí)不僅對(duì)非洲國(guó)家有利，而且對(duì)中國(guó)有利。”非盟應(yīng)充分發(fā)揮作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，成立一個(gè)類似后續(xù)委的機(jī)構(gòu)，既可提高與中方的溝通和協(xié)調(diào)效率，也能在一個(gè)常設(shè)的技術(shù)部門下正常工作，使得論壇決策向更專業(yè)、更科學(xué)的方向發(fā)展。

第五，非洲區(qū)域組織的作用。非洲區(qū)域組織發(fā)展較快，應(yīng)該在區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)和整合方面提出計(jì)劃，從而在中非合作論壇的議程中得到合作的機(jī)會(huì)。中非雙方可在多邊平臺(tái)上商議框架和議程，通過雙邊途徑加以落實(shí)，特別是非洲區(qū)域組織可以充分利用中非合作論壇這一平臺(tái)，加強(qiáng)與中方的溝通與聯(lián)系。

第六，推動(dòng)國(guó)際合作機(jī)制化。對(duì)非援助一直是中非合作的重要內(nèi)容之一，國(guó)際合作往往包括對(duì)外援助。隨著中國(guó)從受援國(guó)到援助國(guó)這一地位的轉(zhuǎn)變，國(guó)際合作將成為中國(guó)今后的重要任務(wù)。中國(guó)對(duì)外援助的數(shù)量在不斷提高，而對(duì)外援助機(jī)構(gòu)已存在數(shù)十年，實(shí)有必要實(shí)行國(guó)家援外統(tǒng)一管理。首先應(yīng)建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，再逐步過渡到由國(guó)務(wù)院直接管理的援外主管機(jī)構(gòu)，建議這一機(jī)構(gòu)稱為“國(guó)際發(fā)展合作署”。對(duì)非援助應(yīng)在國(guó)際援助范圍內(nèi)加強(qiáng)多邊合作，首先應(yīng)加強(qiáng)與非洲地區(qū)組織和國(guó)際組織的合作。國(guó)際援助體系存在諸多不足，中國(guó)應(yīng)擬定自己的原則，實(shí)際合作過程中應(yīng)以國(guó)家或項(xiàng)目為單位循序漸進(jìn)。南非專門成立了援助部門，印度、巴西也一直在提供發(fā)展援助。這些國(guó)家的援助理念與中國(guó)相近，應(yīng)優(yōu)先與這些國(guó)家探討合作可能性，從而加強(qiáng)金磚國(guó)家在國(guó)際援助體系中的發(fā)言權(quán)與地位。經(jīng)合組織在援助機(jī)制上的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。多邊合作應(yīng)使非洲得到實(shí)惠，有3個(gè)前提：中國(guó)在援助方面的主權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，對(duì)非洲人民有利，須征得非洲方面的同意。

第七，援外工作盡快立法。中非合作的一個(gè)重要內(nèi)容是援助非洲，促進(jìn)非洲的發(fā)展。然而，中國(guó)的援外工作一直在缺乏法律依據(jù)的情況下進(jìn)行。應(yīng)在援外規(guī)章的基礎(chǔ)上，先建立國(guó)務(wù)院援外條例，然后再上升到援外法。《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書已公開出版，這是援外工作透明度增大的具體體現(xiàn)。對(duì)外援助款項(xiàng)是國(guó)家稅款，援助開支和效益均應(yīng)向公民有所交待。

第八，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。人類社會(huì)發(fā)展過程中普遍存在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。這一矛盾在發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷過，在中國(guó)有過而且目前仍然存在。作為后發(fā)國(guó)家，非洲國(guó)家完全有機(jī)會(huì)通過有效的戰(zhàn)略規(guī)劃，充分利用自然資源稟賦，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這也應(yīng)是國(guó)際社會(huì)的共同目標(biāo)。在中非合作論壇決策過程中應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保方面的考量。重視在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、科技、環(huán)保等中非合作項(xiàng)目決策過程中擴(kuò)大環(huán)保部參與政策制定、項(xiàng)目設(shè)立和評(píng)估過程中的力度和分量；建立機(jī)制化的評(píng)估和檢查制度，設(shè)置類似于對(duì)外援助和投資示范基金、企業(yè)繳納資金作為環(huán)境保護(hù)資金的獎(jiǎng)懲制度，必要時(shí)由專業(yè)和權(quán)威監(jiān)督部門來(lái)實(shí)施環(huán)境否決權(quán)。

當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)發(fā)生了巨大變化。面對(duì)新的形勢(shì)，中國(guó)的非洲戰(zhàn)略是否需要調(diào)整呢?回答是肯定的。中國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略是為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)國(guó)家利益服務(wù)。所謂“戰(zhàn)略”的重要特征之一是前瞻性。然而，我們看到，在制定對(duì)非政策時(shí)缺乏前瞻l(fā)生與整體意識(shí)。筆者曾指出：“中國(guó)在非洲什么都不缺，就是缺戰(zhàn)略。這是有感而發(fā)。

中非合作是一件長(zhǎng)遠(yuǎn)之事，需從長(zhǎng)計(jì)議。西方大國(guó)之間在對(duì)付中國(guó)、侵害中國(guó)的國(guó)家利益方面不斷地互相協(xié)調(diào)，我們須有應(yīng)對(duì)之策，不能以不變應(yīng)萬(wàn)變。中非合作論壇的成績(jī)不容置疑。然而，它也存在著缺陷和問題。由于創(chuàng)立期間缺乏經(jīng)驗(yàn)，中非合作論壇并非完善。筆者將這種不完善稱為“機(jī)制困境”，它使論壇難以最大限度地發(fā)揮其作用。這種機(jī)制困境包括中國(guó)、非洲和中非互動(dòng)這三個(gè)方面。如何克服這些缺陷，需要中國(guó)與非洲雙方進(jìn)行綜合考量和通盤協(xié)商。這種考量與協(xié)商應(yīng)在多層面進(jìn)行。從中方而言，首先要將中非合作論壇放到中國(guó)的非洲戰(zhàn)略中考量；其次是將中國(guó)的非洲戰(zhàn)略放到全球化背景下的中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略中考慮。從非洲方面而言，首先應(yīng)將中非合作論壇看作一種促進(jìn)非洲國(guó)家與大陸整體發(fā)展的機(jī)遇和平臺(tái)來(lái)考量；其次是將論壇作為非洲與其他國(guó)際伙伴進(jìn)行協(xié)商合作的優(yōu)化模式來(lái)完善發(fā)展。從中國(guó)與非洲雙方而言，要將中非合作論壇作為南南合作的一種運(yùn)作機(jī)制來(lái)完善；同時(shí)，應(yīng)將論壇放在國(guó)際局勢(shì)急劇變化、國(guó)際秩序逐漸重構(gòu)、新興國(guó)家日益壯大這樣一種大背景中考量。只有這樣，才能進(jìn)一步完善合作機(jī)制，各得其所。

[責(zé)任編輯劉蔚然]